Der Stand der Dinge
Die USA und ihre Verbündeten haben mindestens dreimal versucht, das nordkoreanische Atomprogramm auf dem Verhandlungswege zu beenden, und jedes Mal endeten diese Verhandlungen mit dem Gefühl, hintergangen worden zu sein. Inzwischen ist offensichtlich, dass Nordkorea nie wirklich die Absicht hatte, sein Atomprogramm aufzugeben. Das Programm ist seit den Tagen von Kim Il-sung, dem Großvater des derzeitigen Führers Kim Jong-un, Herzstück der nationalen Sicherheitspolitik. Mittlerweile ist es zudem Bestandteil der Präambel der Verfassung, und es gibt keine Anzeichen dafür, dass Nordkorea das Programm zur Verhandlungsmasse machen könnte, obgleich Pjöngjang vor kurzem seine Bereitschaft erklärt hat, mit Seoul und Washington in Dialog zu treten. Sollten die anderen an den Sechs-Parteien-Gesprächen beteiligten Parteien auf Nordkoreas Angebot eingehen, heißt das sich von der Vorstellung zu verabschieden, ein Ende von Nordkoreas Atomprogramm könne Vorbedingung für Verhandlungen sein – eine Aussicht, die den USA und ihren Verbündeten nicht besonders entgegenkommt.
Die jüngste Serie von Raketentests, Atombombentests und heftigen Provokationen hat viele abgeschreckt. Das Angebot, einen Dialog zu führen, sollte zwar immer begrüßt werden. Um sich aber erneut auf einen ernsthaften Dialog einzulassen, müssen die USA, Südkorea und Japan sich jedoch einigermaßen sicher sein können, dass sie nicht erneut hintergangen werden. Hier besteht eine Glaubwürdigkeitslücke, die es zu schließen gilt.
Vergiftete Atmosphäre
Diese Entwicklungen haben in Südkorea dazu geführt, dass darüber nachgedacht wird, eigene Nuklearwaffen anzuschaffen oder um die neuerliche Stationierung amerikanischer taktischer Nuklearwaffen zu bitten. Ein prominentes Bespiel ist der einstige Vorsitzende der regierenden Saenuri-Partei, Chung Mong-joon. [1] Meinungsumfragen zeigen, dass die Mehrheit der Südkoreanerinnen und Südkoreaner solche Ansätze befürwortet. Eine vom Asan Institute for Policy Studies nach dem dritten nordkoreanischen Nuklearwaffentest durchgeführte Umfrage ergab zum Beispiel, dass 66,5 Prozent der Bevölkerung ein nationales Nuklearwaffenprogramm unterstützen. Seit 2010 hat diese Zustimmung beständig zugenommen. [2]
Auch in Japan setzt sich eine kleine Minderheit von Politikern und Sicherheitsfachleuten dafür ein, sich die Option auf Atomkraft und Nuklearwaffen zumindest offen zu halten. Direkt nach dem ersten nordkoreanischen Nuklearwaffentest 2006 sagte der inzwischen verstorbene Shoichi Nakagawa, damals Vorsitzender des Beirats für politische Forschung der regierenden Liberaldemokratischen Partei, Japan müsse erwägen, sich nuklear zu bewaffnen. In den Medien wurde er für diese Äußerung scharf kritisiert. Der damalige Außenminister Taro Aso (heute stellvertretender Ministerpräsident) versuchte, Nakagawa in Schutz zu nehmen, indem er sagte, wenn ein Nachbarland in den Besitz von Nuklearwaffen gelange, sei es wichtig, verschiedene Optionen zu erwägen, und das Recht, dies frei zu äußern, dürfe nicht beschnitten werden. Die Oppositionsparteien beantragten darauf ein Misstrauensvotum gegen den Außenminister.
Toshio Tamogami, Luftwaffengeneral im Ruhestand, geht sogar noch weiter und fordert offen die nukleare Bewaffnung Japans. Am deutlichsten sprach er dies am 6. August 2009 in Hiroshima aus. [3] Zu seiner offenen Stellungnahme für eine nukleare Bewaffnung kam es zwar wahrscheinlich durch die nordkoreanischen Nuklearwaffentests, aber bei anderer Gelegenheit, nicht viel später, schien er China im Sinn gehabt zu haben, als er sagte: „Um Chinas militärischer Schlagkraft Paroli zu bieten, und um diese Stärke China gegenüber auch zu demonstrieren, muss Japan vielleicht ein wirklich unabhängiger Staat werden und sich nuklear bewaffnen.“
Chinas rapides Wirtschaftswachstum (die chinesische Wirtschaft ist seit kurzem größer als die Japans), die schnell steigenden Verteidigungsausgaben, der Kauf von Flugzeugträgern und anderen hochentwickelten Waffensystemen, schließlich auch die immer aggressiveren Auseinandersetzungen um die Senkaku-Inseln machen die japanische Öffentlichkeit hellhörig und geben Argumenten für eine machtvollere japanische Verteidigungspolitik Rückenwind.
Gewiss sind die zahlreichen Aktionen Nordkoreas sowie die Reaktionen in Südkorea, Japan und den USA – wozu noch das schnell wachsende und zunehmend aggressive China kommt – der Abrüstung und Rüstungskontrolle in der Region nicht zuträglich. China, seinerseits, sieht sich bedroht durch das verstärkte außenpolitische Engagement der USA im asiatisch-pazifischen Raum, die Verstaatlichung der Senkaku-Inseln durch Japan, neue nationalistische Bewegungen dort sowie durch die Tendenz, das japanische Recht auf Selbstverteidigung auf eine robustere, rechtlich besser abgesicherte Basis zu stellen. Nordkorea sieht sich bedroht durch die gemeinsamen Manöver von USA und Südkorea, die Entsendung strategischer Bomber und Kampflugzeuge von US-Flugzeugträgern sowie den Ausbau der südkoreanischen Streitkräfte.
Geschieht nichts, können diese Abläufe zu einem Wettrüsten in ganz Ostasien führen. Für sich genommen, scheint jede einzelne Handlung reaktiv und defensiv zu sein, in der Summe aber treiben sie die Länder in der Region dazu, verstärkt aufzurüsten – anstatt gemeinsam zu versuchen, die Weitergabe von Nuklearwaffen zu verhindern, abzurüsten und Rüstungskontrolle zu betreiben.
Keine Lösung, keine Kapitulation
Im Idealfall würde Nordkorea sein Nuklearwaffenprogramm einstellen, wodurch von den USA, Südkorea und Japan der Druck genommen wäre, die eigene militärische Stärke in der Region auszubauen. In Wirklichkeit scheint es jedoch, wie Jonathan Pollock sagte, keine einfache Lösung für das Problem eines nuklearen Nordkorea zu geben. [4] Sollen wir weiterhin einen unverschämten Preis dafür zahlen, dass Nordkorea aus seinem Atomprogramm aussteigt? Oder sollten die USA und ihre Verbündeten dies aufgeben und sich auf Verteidigung und Abschreckung konzentrieren? Allerdings, nimmt man hin, dass Nordkorea Nuklearwaffen besitzt und verleiht diesem Zustand Legitimität, stärkt man denjenigen den Rücken, die fordern, auch Südkorea und Japan müssten sich nuklear bewaffnen. Dieser Weg ist demnach nicht gangbar – außer man will die Nichtverbreitung von Nuklearwaffen in Nordostasien endgültig zu Grabe tragen.
Aus diesem Grund sollte man, erscheinen die Aussichten auch gering, die Tür für Verhandlungen über die nukleare Abrüstung Nordkoreas offen halten. Maßnahmen zur Verteidigung und Abschreckung müssen abgestuft erfolgen, um Nordkorea davon abzubringen, auf alles, was ihm missfällt, mit Provokationen zu reagieren, wie dem Beschuss der Insel Yeonpyeong oder Drohgesten mit seinen Nuklearwaffen. Solche defensiven Schritte müssen genau bemessen sein, damit Nordkorea sie nicht als Bedrohung wahr- und zum Anlass nimmt, seine nuklearen und anderen Programme weiter auszubauen. Derartige Verteidigungsmaßnahmen könnten zudem auch von China als Bedrohung gesehen werden – und als Vorwand dienen, das eigene Militär zu modernisieren und aufzurüsten. [5]
Zu hoffen ist auf eine neue Runde Diplomatie, vielleicht im Rahmen der Sechs-Parteien-Gespräche, bei denen Nordkorea sich ernsthaft dazu bereiterklärt, sein Atomprogramm zugunsten von Verhandlungen auszusetzen. Aufgrund der früheren Fehlschläge muss man hier jedoch sehr vorsichtig und skeptisch sein. Die Verlockung aber ist groß, zu hoffen, dass es „Nordkorea dieses Mal ernst meinen“ könnte. Das Ganze ist wie bei Charlie Brown, der den Football kicken will und jedes Mal abgrundtief enttäuscht ist, wenn Lucy ihm erneut den Ball im letzten Moment wegzieht und er auf dem Rücken landet. Den Teilnehmern an neuen Verhandlungen seien die folgenden Ratschläge mit auf den Weg gegeben:
- Teillösungen vermeiden. Das Abkommen von 1994 untersagte nur eine Art, Nuklearwaffenfähiges Material herzustellen – den Einsatz von Graphitreaktoren zur Plutoniumerzeugung –, nicht aber ausdrücklich den anderen – die Anreicherung von Uran, woran sich Nordkorea dann auch bald machte.
- Zuverlässige Überprüfung sicherstellen. Wie auch immer ein Verhandlungsergebnis aussieht, es muss überprüfbar sein. Nur dann lässt sich sicherstellen, dass Verpflichtungen eingehalten und erfüllt werden. Ist dies nicht der Fall, erntet Nordkorea alle Vorteile – das Ende der Sanktionen, wirtschaftliche und Nahrungsmittelhilfe, politische Anerkennung und Sicherheitsgarantien – während die andere Seite leer ausgeht.
- Ausreichend Druckmittel, um die Erfüllung der Verpflichtungen und weitere Verhandlungen erzwingen zu können. Ein wichtiges Mittel, Nordkorea zu bewegen, seine Zusagen einzuhalten, ist es, genügend Druckmittel in Reserve zu haben. Gibt es alle Belohnungen auf einmal und bleiben keine Sanktionsmöglichkeiten, dann besteht auch kein Anreiz, die Verpflichtungen einzuhalten. Das trifft ganz besonders zu, wenn zu Beginn eine Vereinbarung getroffen wird, die die wesentlichen Fragen auf künftige Verhandlungen verschiebt, oder wenn eine Vereinbarung Schritt für Schritt umgesetzt werden soll.
Die korrekte Einschätzung der regionalen Sicherheitslage für Abrüstung und Nichtverbreitung von Nuklearwaffen
Die nordkoreanischen Nuklearwaffen sind nicht das einzige Hindernis auf dem Weg zu Abrüstung und Nichtverbreitung in Nordostasien. In der Region muss es auch ein politisches Klima geben, das solche Schritte begünstigt. Zunächst einmal muss die Situation in der Region angemessen eingeschätzt werden, um einen objektiven Blick auf die jeweiligen Rüstungsanstrengungen zu bekommen und eine Eskalation zu verhindern. Als China seinen ersten Flugzeugträger beschaffte, sahen viele darin ein Beispiel für eine bedrohliche Aufrüstung. China seinerseits weist darauf hin, Japans Hubschrauberträger seien verkappte Flugzeugträger.
Tabelle 1 zeigt Chinas rasches Wirtschaftswachstum in den vergangenen zehn Jahren, wodurch das Bruttoinlandsprodukt (BIP) Japans übertroffen wurde. Parallel dazu sind Chinas Militärausgaben schnell gestiegen, ihr Anteil am BIP aber eher gesunken – wenn auch die genauen Militärausgaben Chinas Mutmaßungen bleiben. Die weltweit höchsten Militärausgaben tätigen nach wie vor die USA mit 3 bis 5 Prozent ihres BIP. Das Haushaltsgesetz (Budget Control Act, 2011) bedeutet zwar, dass die USA in den nächsten zehn Jahren ihre Verteidigungsausgaben um 487 Milliarden Dollar senken werden – das sind ungefähr 0,7 Prozent weniger als aktuell – womit sie aber immer noch über dem chinesischen Anteil von Militärausgaben am BIP liegen. Selbst für den Fall, dass Chinas Wirtschaftskraft bis 2030 das Niveau der USA erreicht, was einige Ökonomen vorhersagen, würden die USA dann immer noch mehr für ihre Verteidigung aufwenden als China, es sei denn, China würde den Anteil seiner Militärausgaben am BIP radikal steigern.
Japan hält nach wie vor strikt fest an der selbstauferlegten Obergrenze für Verteidigungsausgaben, nämlich von einem Prozent seines Bruttoinlandsprodukts. Selbst der konservativen Regierung von Ministerpräsident Shinzo Abe, der im letzten Dezember die Wahlen haushoch gewann, dürfte es schwerfallen, daran etwas zu ändern. Da die japanische Wirtschaft in den kommenden Jahren eher mäßig und auf jeden Fall um vieles langsamer als die chinesische wachsen dürfte, werden die japanischen Verteidigungsausgaben den chinesischen hinterherhinken, und die Schere zwischen den beiden Ländern wird sich weiter öffnen. Letztendlich wird Japans Sicherheit deshalb weitgehend von der Bereitschaft der Vereinigten Staaten abhängen, viel für das Militär auszugeben, um so die eigene militärische Machtposition zu erhalten. Wichtig ist auch, China nicht in eine Lage zu bringen, die das Land dazu bewegen, den derzeitigen Kurs zu ändern, d.h. die Ausgaben für das Militär zu erhöhen und schnell aufzurüsten.
Tabelle 1: Wirtschaftswachstum und Militärausgaben (US-Dollar)
Tabelle 2 führt die „Flugzeugträger“ der USA, Chinas und Japans auf. Die USA übertrifft die anderen Länder was Zahl, Verdrängung und Größe angeht. Der neue chinesische Flugzeugträger ist etwas größer als die amerikanischen Hubschrauberträger zur Truppenlandung. Der japanische Zerstörer mit Landefläche für Hubschrauber ist sogar kleiner. Sollte China die Zahl seiner Flugzeugträger schnell erhöhen und ihre Kampfkraft steigern, wäre dies Anlass für Sorge, da dadurch die Schlagkraft für Auslandseinsätze deutlich steigen würde. Die USA planen, die Zahl ihrer großen Flugzeugträger zu reduzieren, werden aber bemüht sein, ihre weltweite Vormachtstellung zu erhalten.
Tabelle 2: „Flugzeugträger“
Tabelle 3 zeigt die Zahl der Kriegsschiffe mit der Aegis-Feuerleitsystemtechnik im Besitz der USA und Japans. Japan beschafft vor allem Aegis-Zerstörer für die Luft- und Raketenabwehr. Nach den USA hat Japan schon jetzt die größte Zahl solcher Schiffe und plant, zwei weitere zu kaufen, um der wachsenden nuklearen Bedrohung durch Nordkorea zu begegnen. China sieht darin aber offensichtlich eine Gefahr für die eigene nukleare Abschreckungskraft, die auf Raketen beruht.
Tabelle 3: Aegis-Kriegsschiffe
Fazit: Denuklearisierung Nordkoreas
Es dürfte nur schwer möglich sein, Nordkorea unter den gegebenen angespannten Verhältnissen zu einer Nuklearwaffenfreien Zone zu machen. Da das gegenseitige Misstrauen groß, das Bedürfnis nach Sicherheit hoch ist, fordern beide Seiten Abmachungen, die ein präzises Gleichgewicht herstellen und die genauestens überprüft werden. Die Geschichte des Kalten Krieges zwischen den USA und der Sowjetunion zeigt, dass Nuklearwaffenkontrolle und Verträge über nukleare Abrüstung selbst bei größten Spannungen möglich sind. Man muss sich dabei jedoch ins Gedächtnis rufen, dass die Abkommen über nukleare Abrüstung und Rüstungskontrolle mit einem Vertrag über vertrauensbildende Maßnahmen begannen. Vier russische Autoren haben vor nicht allzu langer Zeit darauf hingewiesen, dass „eine Welt ohne Nuklearwaffen nicht das gleiche sein kann, wie unsere heutige Welt abzüglich der Nuklearwaffen“. [6]
Ein grundlegender Wandel in der internationalen Politik, ein Wandel hin zu einem politischen Klima, das Abrüstung und Rüstungskontrolle begünstigt, würde die Denuklearisierung Nordkoreas um vieles leichter machen. Wandel wäre auch denkbar, sollte das nordkoreanische Regime einsehen, dass es sinnlos ist, an seinen Nuklearwaffen festzuhalten, und sich zu einem Politikwechsel entschließt. Andere Möglichkeiten wären ein Systemwechsel in Nordkorea oder der Zusammenbruch des Regimes. Derzeit deutet nichts darauf hin, dass etwas in der Art in nächster Zeit eintreten könne. Man soll die Hoffnung jedoch nicht aufgeben. Wer hat den Zusammenbruch der Sowjetunion 1991 oder die Zustimmung Syriens zur Vernichtung seiner Chemiewaffen 2013 vorhergesehen? Ein umfassender Politikwandel oder Systemwechsel in einem ganz und gar autokratischen Staat ereignet sich meist völlig überraschend.
Erweiterte Abschreckung
Auf absehbare Zeit werden die USA über ein erheblich größeres nukleares Abschreckungspotential verfügen als China und Nordkorea. Entsprechend wird diese nukleare Abschreckung auf China und Nordkorea, soweit dort rational gedacht wird, weiterhin wirken. Zunehmend wird jedoch klar, dass Nuklearwaffen praktisch nicht eingesetzt werden können und bei konventionellen militärischen Provokationen nicht abschreckend wirken. Washington wird trotzdem weiterhin einen Großteil der Militärausgaben für den Erhalt der nuklearen Abschreckungsfähigkeit der USA aufwenden, während gleichzeitig die Ausgaben für das Militär wegen zunehmender finanzieller Engpässe unter Druck geraten. Die Folge könnte sein, dass die USA weniger für die Modernisierung der konventionellen Abschreckung ausgibt – eben diese wird aber viel wichtiger sein, will man das konventionelle militärische Gleichgewicht im asiatisch-pazifischen Raum erhalten. Senkt man hingegen die Abhängigkeit von der nuklearen Abschreckung, würde der Weg frei für nukleare Abrüstung und Rüstungskontrolle in Nordostasien und für den Erhalt einer verlässlichen konventionellen Abschreckung in der Region.
Aus dem Englischen übersetzt von Jochen Schimmang.
Hinweis: Die im Beitrag vertretenen Ansichten sind die des Autors und stimmen nicht notwendig mit denen der Heinrich-Böll-Stiftung oder des Instituts für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg überein.
Die Zukunft der Rüstungskontrolle: Kooperative Rüstungsbegrenzung und Abrüstung in Zeiten des globalen Wandels
Die internationale Expertenkonferenz der Heinrich-Böll-Stiftung fand statt am 9. und 10. September 2013 in Berlin in Zusammenarbeit mit dem Deutschen Institut für Internationale Politik und Sicherheit, Berlin, und dem Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg.
Endnoten:
[1] Der Abgeordnete Chung Mong-joon sagte zum Beispiel: „Dass Nordkorea die Atomkraft in seine Verfassung aufgenommen hat zeigt, der Norden ist nicht länger daran interessiert, über nukleare Abrüstung zu verhandeln. Entsprechend müssen wir unsere eigene Sicherheitspolitik grundlegend überdenken.“ „Der Frieden kann ohne das Gleichgewicht des Schreckens und der Nuklearwaffen nicht gesichert werden.“ „Selbst wenn (Südkorea) nicht sofort eigene Nuklearwaffen hat, sollte es sicherstellen, dass es sie besitzen kann.“ „Südkorea sollte eigene Nuklearwaffen haben“, Dond-a Ilbo, 4. Juni 2012, Seoul, Südkorea.
[2] Kim, Jiyoon; Friedhof, Karl; Chungku, Kang (2013): „The Fallout. South Korean Public Opinion Following North Korea’s Third Nuclear Test”, Asan Institute for Policy Studies, Issue Brief No. 46, Seoul, Korea, S. 8-9. Abrufbar unter http://asaninst.org/eng/03_publications/publications_detail.php?seq=100407
[3] Dieses erste Statement gab Tamogami in Hiroshima am 6. August 2009 ab, und zwar auf einer Bühne direkt neben dem Platz, auf dem der Gedenkgottesdienst zum Jahrestag des Atombombenabwurfs auf Hiroshima stattfand.
[4] Pollack, Jonathan D. (2011): No Exit: North Korea, Nuclear Weapons, and International Security, Routledge/IISS Adelphi Paper, Abingdon.
[5] Für Wege, Nordkorea nuklear abzurüsten sowie zu Verteidigungs- und Abschreckungsmaßnahmen als Zwischenschritt siehe Abe, Nobuyashu (2011): „Denuclearization of the Korean Peninsula: A New Perspective“, Korea Review, Bd. 1, Ausgabe vom 2. Dezember.
[6] Primakov, Yevgeny; Ivanov, Igor; Velikhov, Evgeny; Moiseyev, Mikhail (2010): „Nuclear disarmament: the end of the atomic option”, Iswestija, 8. Dezember.
