Kooperative Rüstungsbegrenzung und Abrüstung in Zeiten des globalen Wandels
Die o.g. Internationale Expertenkonferenz der Heinrich-Böll-Stiftung fand statt am 9. und 10. September 2013 in Berlin in Zusammenarbeit mit dem Deutschen Institut für Internationale Politik und Sicherheit, Berlin, und dem Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg. Die im folgenden Beitrag vertretenen Ansichten sind die des Autors und stimmen nicht notwendig mit denen der Heinrich-Böll-Stiftung oder des Instituts für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg überein.
Einführung
In verschiedenen Erklärungen sowohl des ehemaligen Generalsekretärs der Vereinten Nationen, Kofi Annan, wie auch des früheren Präsidenten der Kommission der Wirtschaftsgemeinschaft der westafrikanischen Staaten (ECOWAS), Dr. Mohammed Ibn Chambas, werden Klein- und Leichtwaffen (Small Arms and Light Weapons, SALW) als die Massenvernichtungswaffen Westafrikas bezeichnet. Beinahe jeder Konflikt in Afrika wird durch Kleinwaffen angeheizt, und seit der Zeit der Entkolonialisierung sind auf dem Kontinent Millionen von Menschen durch Kleinwaffen getötet oder verstümmelt worden.
Sicherheit bedeutet, etwas am Leben zu erhalten, und menschliche Sicherheit schließt den Schutz der grundlegenden Menschenrechte ein, die in Kriegen oder Konflikten durch Tötungen, Hinrichtungen und Völkermord bedroht werden. In der jüngeren Geschichte treten diese Bedrohungen der menschlichen Sicherheit länderübergreifend auf und sie sind ihrer Natur nach miteinander verflochten. Eine Gegenstrategie muss entsprechend länderübergreifend reagieren.
Eine Strategie zur Wahrung menschlicher Sicherheit wird durch das Konzept der Friedenskonsolidierung bestimmt, definiert als „Handeln zur Identifikation und Unterstützung von Strukturen, die tendenziell zur Stärkung und Festigung des Friedens beitragen und so den Rückfall in den Konflikt vermeiden helfen.“[1] Dergestalt schließt Friedensarbeit Sicherheits- und Entwicklungsfragen mit ein. Oft findet sie nach einem Konflikt zusammen mit friedensstützenden Maßnahmen statt. Das Konzept der Friedenskonsolidierung verlangt deshalb, dass die friedenssicherenden Maßnahmen der einzelnen Akteure und Akteurinnen und der Aufbau nachhaltiger Institutionen koordiniert erfolgt.
Die Vereinten Nationen haben vor kurzem die UN Peacebuilding Commission ins Leben gerufen, welche die institutionelle Lücke zwischen Friedensarbeit und Entwicklungspolitik schließen soll. Das Mandat der UN Peacebuilding Commission betrifft hauptsächlich die interinstitutionelle Koordination, die Unterstützung beim Wiederaufbau und die Schaffung von Institutionen sowie die Nachhaltigkeit.
Besonders in Afrika südlich der Sahara hat der Kampf gegen die Bedrohung der menschlichen Sicherheit im Rahmen der Friedensarbeit zwei Dimensionen. Zum einen sind da die sozialen, politischen und wirtschaftlichen Faktoren, die zu jenen Spannungen führen, die gewaltsame Konflikte auslösen – und so Nachfrage nach Klein- und Leichtwaffen schaffen. Zum anderen gibt es eine ganze Reihe von Faktoren im Zusammenhang mit der internationalen Beschaffung, Verteilung und dem Besitz von Waffen. Dies ist der Versorgungsaspekt und macht den Waffenfluss zu einer internationalen Angelegenheit, was die Wirksamkeit einzelner subregionaler oder regionaler Maßnahmen gegen die Verbreitung von Waffen oder ihre Weitergabe in Afrika beeinträchtigt. Die genannten Faktoren mögen zunächst sehr verschiedenartig scheinen, doch verstärken sie sich und steigern so Sicherheitsgefahren in Afrika.
Waffenkontrolle
Zwei der internationalen Ansätze, die zerstörerische Wirkung der Waffen in den Griff zu bekommen, sind „Entwaffnung“ und „Waffenkontrolle“. Programme zur Entwaffnung zielen in der Regel darauf, Waffen einzusammeln, sie zu vernichten und zu entsorgen, Waffensysteme außer Dienst zu stellen, sowie auf Embargos, Moratorien und Verbote, wodurch die zerstörerische und destabilisierende Wirkung, die Waffen auf Staat, Gesellschaft und Umwelt haben, sinkt. In der Praxis wird bei der Entwaffnung auch versucht, bewaffnete Gruppen zu demobilisieren und Kämpfer wieder in die Gesellschaft einzugliedern. Letzteres geschieht häufig im Stadium nach einem Konflikt und im Rahmen von Friedensmandaten des UN-Sicherheitsrates.
Maßnahmen zur Waffenkontrolle konzentrieren sich auf Abkommen mit denen versucht wird, die Anzahl der Waffen zu steuern, entweder indem man ihre Zunahme begrenzt oder die Art ihrer Verwendung einschränkt. Dies ruft danach, auch andere Mittel zur Krisenbewältigung einzusetzen. Waffenkontrolle wird durch international ausgehandelte Instrumente wie Verträge, Abkommen und auch regionale und subregionale Vereinbarungen und Protokolle ergänzt und begleitet. Dass die subregionalen, regionalen und internationalen Normen, die aus den erwähnten Protokollen hervorgehen, auch auf nationaler Ebene als verbindlich angesehen werden, ist ebenso wichtig wie die erhoffte Wirkung dieser Normen und Regelungen.
Friedenskonsolidierung und Waffenkontrolle in Afrika
Zu Beginn dieses Jahrhunderts galt die weltweite Aufmerksamkeit dem internationalen Verbrechen, besonders dem illegalen Handel mit Schusswaffen, dem Menschenhandel (speziell der Not von Frauen und Kindern in Konflikten) und der Schleusung von Migranten und Migrantinnen. Eines der drei Ergänzungsprotokolle der internationalen Convention Against Transnational Organized Crime bezieht sich auf die Regulierung von Herstellung, Verbreitung und den Gebrauch von Schusswaffen in aller Welt. Seit 2001 gibt es ein Aktionsprogramm zur Verhinderung, Bekämpfung und Ausrottung des illegalen Handels mit Klein- und Leichtwaffen unter allen Gesichtspunkten (Programme of Action to Prevent, Combat and Eradicate the Illicit Trade in Small Arms and Light Weapons in All Its Aspects, PoA-ISS) und eine Regelung mit Richtlinien. Die Vertragsstaaten verpflichten sich, über den Stand der Umsetzung Bericht zu erstatten.
Die Afrikanische Union (AU) hat bereits ein Dokument mit dem Titel „New Partnership for Africa’s Development“ (NEPAD) vorgelegt, in dem ausdrücklich Sicherheit als Grundlage für Entwicklung genannt wird. Im Jahr 2012 hat die AU ein Programm zu Klein- und Leichtwaffen ebenso wie zur Sicherheit der Grenzen entwickelt, das von den Regionalen Wirtschaftseinheiten (Regional Economic Communities, RECS) und den Mitgliedsstaaten umgesetzt werden soll. In Zusammenarbeit mit der Europäischen Union unterstützt die AU einige Mitgliedsstaaten dabei, Waffen ausfindig und kenntlich zu machen, die ursprünglich im Besitz von Sicherheitsbehörden waren. Das Programm soll auf Waffen im Zivilbesitz ausgedehnt werden.
Maßnahmen zur Waffenkontrolle im Rahmen der Friedensarbeit in Afrika, kann man unter zwei Aspekten betrachten, nämlich (a) bis zu welchem Grad die Länder, in denen UN-Friedenseinsätze stattfinden, den internationalen Waffenkontrollvereinbarungen nachkommen und (b) bis zu welchem Grad die Resolutionen des UN-Sicherheitsrates für solche Einsätze die bereits existierenden Vereinbarungen zur Waffenkontrolle der UN, der AU und subregionaler Organisationen widerspiegeln.
Die entscheidenden Punkte sind hier: (a) Reformen auf Ebene der Einzelstaaten bei Klein- und Leichtwaffen; (b) die Schaffung relevanter institutioneller Strukturen und technischer Kapazität; (c) Bereitstellung nationaler Mittel, um internationale Bemühungen zur Waffenkontrolle zu unterstützen.
Auf dem gesamten Kontinent bemüht man sich heute stärker, das Recht zu reformieren, eine Entwicklung, die in unterschiedliche Richtungen geht, je nachdem, um welche REC es sich handelt. Tatsächlich hat jede REC ein Abkommen zu Kleinwaffen, welches das Ergänzungsprotokoll der UN Convention Against Transnational Organized Crime, die Kleinwaffen betreffend, aufgreift. Einige Länder am Horn von Afrika und rund um die großen Seen Ostafrikas arbeiten zum Beispiel daran, ihre Gesetzgebung zu Kleinwaffen zu harmonisieren. Nationale Gesetze sind im Inland einklagbar, und deshalb ist es wichtig, dass die Polizei internationale Regelwerke im Inland anwenden kann. Außerdem haben die Mitgliedsstaaten von ECOWAS das Abkommen über Kleinwaffen und Leichtwaffen, ihre Munition und verwandte Gegenstände ratifiziert, das am 14. Juni 2006 beschlossen wurde und am 29. September 2009 in Kraft trat. Die Mitgliedsstaaten von ECOWAS haben neben anderen Maßnahmen einer Ausnahmeklausel zugestimmt, die sicherstellen soll, dass Waffen dann eingeführt werden können, wenn sie einer guten Sache dienen. Darüber hinaus hat jeder ECOWAS-Mitgliedsstaat eine Kommission für Klein- und Leichtwaffen eingesetzt, die ebenfalls Regelungen der UN-PoA aufnimmt und als nationale Behörde über die Umsetzung der PoA Bericht erstattet sowie die Bemühungen um Waffenkontrolle auf nationaler Ebene koordiniert.
Außer Sierra Leone, wo vor kurzem ein neues Gesetz über Klein- und Leichtwaffen verabschiedet wurde, hat jedoch kein anderer ECOWAS-Staat wesentliche Anstrengungen unternommen, die eigenen Gesetze zu Schusswaffen, die in der Regel aus den 1960er Jahren stammen, zu reformieren (Kap Verde steht kurz vor der Verabschiedung neuer Gesetze). Das bedeutet, Aspekte wie die Tätigkeit von Waffenhändlern, auf die nationale Gesetze nicht eingehen, sind in der Mehrzahl der ECOWAS-Staaten nach wie vor nicht gesetzlich geregelt. Ungenügende Normen für den Umgang mit Waffenlagern haben in einigen Ländern schon zu Explosionen geführt. Beispielsweise hat Guinea-Bissau, wo in jüngster mehrere führende Politiker und hochrangige Offiziere ermordet wurden, kein nutzbares Waffenlager, geschweige denn ausgebildetes Personal, das ein solches Lager verwalten könnte.
Die nationalen Kommissionen für Klein- und Leichtwaffen brauchen für ihre Arbeit technische und finanzielle Unterstützung. Es bleibt die Frage, ob die Resolutionen des UN-Sicherheitsrats über die Einsätze in Sierra Leone, Liberia, der Elfenbeinküste und zuletzt in Mali, die Frage der Waffenkontrolle ausreichend berücksichtigen. Viele UN-Mandate konzentrieren sich auf die Befriedung der Konfliktparteien und gehen die Frage der Kleinwaffen nicht weiter an. Das bedeutet, mit sehr begrenzten Mitteln werden in der Zeit nach Ende des Konflikts die Parteien entwaffnet, Kämpfer demobilisiert und reintegriert, während das Problem der Waffenkontrolle und Nichtweitergabe außen vor bleibt.
KAIPTC und SALW-Kontrolle
Das Kofi Annan International Peacekeeping Training Centre (KAIPTC), ein subregionales Kompetenzzentrum für Friedens-, Sicherheitstraining und Forschung, hat eine Absichtserklärung über einen Vertrag mit ECOWAS (Memorandum of Understanding, MoU) unterzeichnet. Auf Basis dieses MoU bietet das KAIPTC, zusammen mit der Schule für Friedensarbeit in Bamako (Mali) und dem National Defense College in Nigeria, den ECOWAS-Staaten Schulungen in Sachen Sicherheit und Frieden an. Als subregionales Kompetenzzentrum führt die KAIPTC darüber hinaus jährlich 25 Kurse zu Frieden und Sicherheit durch und hat seit 2003 ungefähr 9000 Fachleute hauptsächlich aus Westafrika, aber auch aus dem übrigen Afrika und der ganzen Welt ausgebildet. Einige Friedens- und Sicherheitsforscher des Zentrums arbeiten an der Faculty of Academic Affairs and Research (FAAR) zu Problemen wie Piraterie und Sicherheit der Meere, Terrorismus, internationales organisiertes Verbrechen, Drogenschmuggel, Kontrolle von Klein- und Leichtwaffen, Genderfragen in der Friedensarbeit, Demobilisierung und Reintegration und zu vielen anderen mehr. Die Fakultät stellt Ländern in der Subregion auch technische Hilfe zur Verfügung und versorgt Organisationen wie ECOWAS, AU, EU und die UN mit strategischen Analysen.
Außerdem hat die KAIPTC seit März 2008 in Zusammenarbeit mit dem Büro für Krisenprävention und -hilfe beim Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP BCPR), der japanischen Regierung und der ECOWAS-Kommission ein Trainingsprogramm zur Klein- und Leichtwaffenkontrolle durchgeführt.
Hierbei wurden mehr als 600 Westafrikaner in der Klein- und Leichtwaffenkontrolle ausgebildet sowie zu Fragen der Grenzsicherung, der sicheren Lagerung von Waffen, der Dokumentation und Rückverfolgung. Die Evaluation des Programms hat gezeigt, dass viele Teilnehmende später in ihren Ländern leitende Funktionen im Sicherheitsbereich einnehmen. Ein ehemaliger Teilnehmer ist heute beispielsweise Polizeidirektor in Kap Verde, ein anderer stellvertretender Chef der Gendarmerie im Senegal. Außerdem leiten einige Grenzschutzteams in der Region.
Eine Evaluation des Programms im März 2010 hat zudem ergeben, dass es erheblich dazu beigetragen hat, die Frage der Nichtweitergabe von Klein- und Leichtwaffen innerhalb der Region zum Thema zu machen. Im Lauf der letzten vier Jahre haben zehn (von insgesamt 15) Parlamente der Mitgliedsstaaten das ECOWAS-Abkommen über leichte Waffen ratifiziert. Diese steigende Zahl hat nachweislich mit der Überzeugungsarbeit zu tun, die unsere Kursteilnehmer leisten.
Der Erfolg des Programms hat dazu geführt, dass die Regierung Japans ein Zusatzprojekt zur Verbesserung der humanitären Notfallhilfe in der Sahelzone bewilligt hat. Schwerpunkt ist dabei der Aufbau von Befähigungen, u.a. in den Bereichen Grenzsicherheit, Waffenschmuggel, Piraterie und organisiertes Verbrechen, grenzüberschreitende Polizeiarbeit, Forschung, strategischer Dialog und Lobbyarbeit. Die bislang durchgeführten acht Trainings in Niger, Senegal, Burkina Faso, Mali und Nigeria hatten eine sehr positive Resonanz. Einige Teilnehmende in den Kursen zur Grenzsicherheit gestanden dabei, hier zum ersten Mal in ihrem Berufsleben mit Kollegen von der anderen Seite der Grenze gearbeitet zu haben – und das, obwohl die Teilnehmenden Leitungspositionen innehaben und eine Berufserfahrung von zwischen fünf und 30 Jahren.
Das Small Arms Programme der KAIPTC führt zudem im Auftrag der ghanaischen National Commission for Small Arms eine Basisstudie durch. Diese Studie soll, über die nächsten Jahre, in die landesweiten Bestimmungen zur Waffenkontrolle einfließen. Die Studie ist ein Pilotprojekt und könnte gegebenenfalls auf die gesamte Region ausgedehnt werden könnte. Über entsprechende Partner würden wir uns freuen.
Resümee
Es gibt viele Wege, um Maßnahmen zur Waffenkontrolle zu einem Teil der Friedensarbeit zu machen. Die Mandate der meisten Friedensmissionen legen den Schwerpunkt allerdings auf die Befriedung der Konfliktparteien und Reformen im Sicherheitsbereich. Die wichtige Frage, wie mit der gewaltigen Zahl von Kleinwaffen umzugehen ist, wird bei den Mandaten der Missionen meist übersehen – und dies bedeutet eine erhebliche Gefahr für die Nachhaltigkeit friedensbildender Maßnahmen.
Aus dem Englischen übersetzt von Jochen Schimmang.
Die Zukunft der Rüstungskontrolle: Kooperative Rüstungsbegrenzung und Abrüstung in Zeiten des globalen Wandels
Die internationale Expertenkonferenz der Heinrich-Böll-Stiftung fand statt am 9. und 10. September 2013 in Berlin in Zusammenarbeit mit dem Deutschen Institut für Internationale Politik und Sicherheit, Berlin, und dem Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg.
Weitere Informationen und Hintergründe zur Thematik finden Sie auch in unserer englischsprachigen Publikation The Future of Arms Control im Rahmen unserer Publikationsreihe Schriften zur Demokratie.
Referenzen
[1] Boutros-Ghali, Boutros (1992), An Agenda for Peace, New York: United Nations, p. 11
