Sozialstaat der Zukunft

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Sozialstaat der Zukunft

Podium der Veranstaltung
Podiumsdiskussion nach dem Seminar: Ralf Fücks, Andrea Nahles, Elisabeth Niehjahr, Fritz Kuhn  (v.l.n.r.).
Lizenz: Creative Commons BY-SA 2.0. Original: Flickr.

21. Juni 2011
Torsten Arndt
Von Torsten Arndt  

Glaubt man einschlägigen Meldungen, so hat die Wirtschaft in Deutschland die Finanzkrise endgültig überwunden. In einigen Medien ist angesichts des Rückgangs der Arbeitslosenzahlen sogar von einem neuen "Jobwunder" die Rede. Dass die Langzeitarbeitslosigkeit nach wie vor auf Rekordhöhe liegt und die Spaltung des Arbeitsmarktes weiter voran schreitet, geht dabei weitgehend unter. Die Bundesregierung hat etwa reagiert, indem sie weitere Finanzkürzungen für Jobcenter ankündigte, eine Maßnahme, die mit Langzeitarbeitslosen und prekär Beschäftigten vor allem diejenigen treffen wird, die ohnehin kaum von der wirtschaftlichen Erholung profitieren.

Alternativen zu dieser Politik sollten nicht nur progressiv, sondern auch realisierbar und koalitionstauglich sein, wenn nach der Bundestagswahl 2013 eine sozialpolitische Wende herbeigeführt werden soll. Um hier strategische Vorarbeit zu leisten, hat die Heinrich-Böll-Stiftung vor einiger Zeit die Kommission "Sozialpolitische Innovationen" eingesetzt.

Rahmenbedingungen künftiger Sozialpolitik

Dass in der Sozialpolitik immer noch grundsätzlicher Reformbedarf besteht, ist offenbar keine unumstrittene Ansicht mehr. Helmut Wiesenthal, Politikwissenschaftler und Koordinator der Fachkommission, vermittelte in seinem einleitenden Vortrag allerdings den Eindruck, dass ein passives Abwarten der Politik allenfalls kurzfristig ohne negative Folgen bleiben wird. In den nächsten zwei Jahrzehnten werde es zu dramatischen Veränderungen im deutschen Beschäftigungssystem kommen. Neben einem zunehmenden Mangel an hochqualifizierten Arbeitskräften werden Wiesenthal zufolge auch die Anforderungen an alle anderen Arbeitnehmer weiter steigen.

Die Veränderungen werden demzufolge besonders einfache Angestellte und andere mittel qualifizierte Arbeitnehmer treffen. Ein Blick in die USA vermittle bereits heute einen Eindruck von der Dimension des Problems. Dort werde geschätzt, dass 30 Millionen der 130 Millionen Arbeitsplätze kostengünstig ins Ausland verlegt werden könnten, also "offshorable" seien. Wolle die Politik schwerwiegende sozialpolitische Folgen verhindern, müssten innerhalb eines Zeitfensters von möglicherweise nur acht Jahren entsprechende Anpassungen in der Arbeits-, Bildungs- und Sozialpolitik erfolgen, so Wiesenthal. Neben dem Übergang von der Industrie- zur Dienstleistungsgesellschaft, der bereits seit längerem für einen stetigen Wandel der Arbeitsnachfrage sorge, seien es drei Faktoren, die bei der Formulierung politischer Handlungsstrategien berücksichtigt werden müssten.

1. Der anhaltende Strukturwandel der Weltwirtschaft

Das globale Wirtschaftswachstum habe heute ein historisch einmaliges Tempo aufgenommen, so Wiesenthal. Zwischen 2003-2007 hätten vor allem Schwellenländer für eine durchschnittliche Wachstumsrate von jährlich 4,8% gesorgt. Diese Dynamik werde über kurz oder lang zu einer fundamentalen Verschiebung der Anteile an der globalen Wirtschaftsleistung führen. Wiesenthal untermauerte seine Analyse mit mehreren statistischen Prognosen, von denen zwei besonders hervorstachen: 1. Die BRIC-Staaten (Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika), deren Wirtschaftsgröße 2006 noch ein Fünftel der Gesamtgröße der G7-Staaten (USA, Deutschland, Japan, Frankreich, Italien, Großbritannien und Kanada) betrug, werden voraussichtlich 2030 die Wirtschaftskraft der G7 erreicht haben. 2. Chinas Aufstieg wird sich immer stärker im Anteil der globalen Wirtschaftsleistung ausdrücken. Erwirtschaftete das Land im Jahr 2000 mit 22% der Weltbevölkerung ca. 11% des Weltbruttosozialprodukts (WBSP), werden es im Jahr 2040 etwa 40% des WBSP sein (bei einem Bevölkerungsanteil von 17%). Europa wird im Vergleich ein dramatischer Rückgang vorausgesagt. Im Jahr 2040 wird der Bevölkerungsanteil demnach von 6% auf 4% sinken, der europäische Anteil an der globalen Wirtschaftsleistung dagegen von 21% auf 5% abstürzen.

Westlichen Hoffnungen auf "soziale Bremsen" dieser Dynamik erteilte Wiesenthal eine klare Absage. Es sei nicht zu erwarten, dass sich die westliche Modernisierung mit ihren Klassenkonflikten in China wiederholen werde. In Europa und den USA habe es im 19. Jahrhundert ca. 50 Jahre gedauert, bis sich das Pro-Kopf-Einkommen der Bevölkerung verdoppelt habe, China habe dies in neun Jahren geschafft. Die sichtbare Reduzierung absoluter Armut und die Entstehung einer kaufkräftigen Mittelschicht werden nach Ansicht von Wiesenthal für eine weitere soziale Akzeptanz der rasanten Wachstumsdynamik sorgen.

2. Der demographische Wandel

Neben dem globalen Strukturwandel wird sich der Arbeitsmarkt in Deutschland auch einer zunehmenden demographischen Alterung gegenüber sehen. Durch die Veränderung der gesellschaftlichen Altersstruktur werde die Zahl der Erwerbspersonen bis 2050 von heute 45 auf 36 Millionen abnehmen, so Wiesenthal. Angesichts politischer Widerstände werde dieser Rückgang kaum durch eine gesteigerte Zuwanderung aufgefangen werden können. Alternativ seien Maßnahmen zur verstärkten Anerkennung ausländischer Berufsabschlüsse, eine weitere Verlängerung der Lebensarbeitszeit sowie eine konsequente Steigerung der Erwerbstätigenquote nötig. Die Langzeitarbeitslosigkeit werde allerdings auch dann nicht von allein verschwinden, da vor allem hoch qualifizierte Arbeitnehmer benötigt werden. Um dem wachsenden Fachkräftemangel zu begegnen, müsse der Fokus der Beschäftigungspolitik deshalb vor allem auf die Inklusion und Qualifizierung Erwerbsfähiger gerichtet werden, so Wiesenthal.

3. Das europäische Ziel massiver CO2-Reduzierungen

Das klimapolitische Ziel der Europäischen Union, den CO2-Ausstoß bis 2050 um 80% zu reduzieren, wird ebenfalls zur Umstrukturierung der Wirtschaft ("Dekarbonisierung")  und damit zu einer erheblichen Umschichtung der Beschäftigungsverhältnisse führen, so Wiesenthal. Ein "grünes Jobwunder" sei dabei wohl nicht zu erwarten, da neben der Entstehung neuer Jobs viele Arbeitsplätze verschwänden - der Nettobeschäftigungseffekt werde insgesamt eher gering bleiben. Dafür werde das notwendige Qualifizierungsniveau der Arbeitnehmer weiter wachsen, und zwar auch in den weiterhin bestehenden Arbeitsverhältnissen. Aus arbeitsmarktpolitischer Sicht seien deshalb künftig auch hier umfangreiche Aus- und Weiterbildungsreformen notwendig.

Deutschland im fiskalpolitischen Dilemma?

Dass sozialpolitische Alternativen auch rechnerisch realistisch sein müssen, wurde von allen Seminarteilnehmern anerkannt. Tobias Dürr, Vorsitzender des Think-Tanks und Mitveranstalter des "Progressives Zentrum",  unterstrich, dass es keine mehrheitsfähigen progressiven Regierungskoalitionen ohne solide finanzielle Planungsgrundlage geben werde. Wie schwierig es werden könnte, diese Bedingung zu erfüllen, erläuterte Helmut Wiesenthal anhand des fiskalpolitischen "Dilemmas", in dem sich Deutschland gegenwärtig befinde. Die Verschuldung staatlicher Haushalte habe sich zwischen 1990 und 2010 nominal verdreifacht. Nur 7% der Steuereinnahmen seien heute politisch verfügbar, der Rest werde durch die notwendige Bedienung der Schulden gebunden. Damit sei auch die beschäftigungspolitische Handlungsfähigkeit empfindlich eingeschränkt, so Wiesenthal, der darüber hinaus für die kommenden Jahre eine weitere Verschärfung dieser Situation durch wachsende Kapitalzinsen und die Eurokrise prognostizierte.

Während der Großteil der Analyse Helmut Wiesenthals von den Seminarteilnehmern fast einhellig geteilt wurde, gab es in diesem Punkt zum ersten Mal Widerspruch, da viele mit der Interpretation von Ausmaß und Folgen der Staatsverschuldung  nicht einverstanden waren. So meinte z.B. Wolfgang Merkel, Politikwissenschaftler am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB), dass der Schuldenstand von der Kommission viel zu dramatisch eingeschätzt werde. Die neue Schuldenbremse im Grundgesetz sei ein Ausdruck dieses  "fiskalpolitischen Pessimismus" und führe faktisch zu einer "politischen Entmächtigung des Staates". Wiesenthal verteidigte dagegen die empirischen Grundlagen seiner Einschätzung, während Prof. Dr. Wolfgang Schroederhttp://www.masf.brandenburg.de/cms/detail.php/bb1.c.161658.de, Staatssekretär im Ministerium für Arbeit, Soziales, Frauen und Familie des Landes Brandenburg, die Bedeutung der Schuldenbremse relativierte. Die Vorschläge der Kommission basierten nicht auf einer nennenswerten Erhöhung der sozialpolitischen Gesamtausgaben, sondern auf einer Umschichtung vorhandener Investitionsansätze.

Das Leitbild der "inklusiven Arbeitsgesellschaft"

Nach Helmut Wiesenthals Diagnose der künftigen Parameter progressiver Sozialpolitik erläuterte Wolfgang Schroeder im zweiten Teil der Präsentation Orientierungslinien und Empfehlungen der Kommission. Deren Leitbild sei eine "Inklusive Arbeitsgesellschaft", die auf dem Prinzip "Aktivieren statt Alimentieren" beruhe.  Ein von vielen Grünen gefordertes allgemeines Grundeinkommen sei damit kaum zu vereinbaren und werde von der Kommission abgelehnt, so Schroeder. Stattdessen gehe es darum, Arbeit nicht nur als Mittel zur Einkommenserwirtschaftung sondern auch als Grundlage individueller Selbstverwirklichung und gesellschaftlicher Teilhabe der Bürger zu definieren. Die Agenda 2010 habe hier bereits in die richtige Richtung gewiesen. Die Maßnahmen zur Flexibilisierung der Beschäftigungsverhältnisse, Zurückdrängung der Schwarzarbeit und Förderung der Beschäftigung in Privathaushalten hätten einige Erfolge vorzuweisen. Die zweifellos vorhandenen ungewollten Effekte dieser Politik müssten identifiziert und in künftigen Reformschritten zurück gedrängt werden, so Schroeder. Auf Nachfrage stellte er klar, dass es nicht darum gehe, Beschäftigung um jeden Preis durchzusetzen. Auch für die Kommission sei es ein normatives Ziel, menschenwürdige "gute Arbeit" zu schaffen.

Bei ihren Empfehlungen habe die Kommission bewusst eine "Social Engineering"-Perspektive eingenommen, meinte Schroeder. Die von Seminarteilnehmern kritisierte strukturkonservative Konzentration auf die Angebotsseite des Arbeitsmarktes sei gewollt und vernachlässige z.B. die möglichen Beschäftigungseffekte einer nachfrageorientierten Wirtschaftspolitik. Neben inhaltlichen Gründen sollten dadurch auch aufgeladene Debatten über besonders umstrittene Punkte vermieden werden, die möglicherweise das gesamte Reformprojekt gefährden könnten, so Schroeder. Die Empfehlungen der Kommission fasste er unter drei Stichpunkten zusammen:

1. Die " Deprivilegierung " atypischer Beschäftigungsverhältnisse

Im Seminar war unumstritten, dass viele Unternehmen befristete Arbeitsverträge, Minijobs und Zeitarbeit missbrauchen, um reguläre Arbeitsplätze kostengünstig umzuwandeln oder beliebig verlängerbare "Probezeiten" einzuführen. Wolfgang Schroeder sprach sich allerdings gegen eine generelle Infragestellung der neuen "atypischen" Arbeitsverhältnisse aus, da diese bereits weit verbreitet seien und die Unternehmen die Möglichkeit behalten sollten, auf Schwankungen in der Auftragslage zu reagieren. Die Kommission empfehle neben der Einführung eines Mindestlohns allerdings, befristete Arbeitsverhältnisse mit wachsender Anstellungsdauer zu sichern, Zeitarbeiter gleiche Bezahlung und Rechte wie regulär beschäftigten Kollegen zu garantieren und die Obergrenzen der Abgabenfreiheit für geringfügige Beschäftigungen (Minijobs) niedriger anzusetzen. Kombilohnmodelle seien dagegen "rausgeschmissenes Geld", das in Bildungsinvestitionen besser angelegt sei.  

Brigitte Pothmer, arbeitsmarktpolitische Sprecherin der Grünen im Bundestag, gingen diese Empfehlungen nicht weit genug. Die befristete Beschäftigung habe heute ein Ausmaß erreicht, das generell in Frage gestellt werden müsse. Eine bloße Verknüpfung von Anstellungsdauer und Anstellungssicherheit werde dem nicht gerecht und sei bürokratisch nur schwer umsetzbar. Auch bei der Zeitarbeit  reiche das "equal pay"-Konzept der Kommission nicht aus, vielmehr sollte künftig ein "Flexibonus" an Zeitarbeiter gezahlt werden. Minijobs sollten dagegen so lange besser unangetastet bleiben, bis eine progressive Abgabenlast für alle Geringverdiener eingeführt werden könne, so Pothmer.

2. Einführung eines "sozialen Arbeitsmarktes"

Bei der Integration von Erwerbsfähigen, die auf dem sogenannten "ersten Arbeitsmarkt" nicht mehr vermittelt werden können, hat die Agenda 2010 nach Ansicht von Wolfgang Schroeder besonders unbefriedigende Ergebnisse vorzuweisen. Die Kommission spreche sich deshalb für die Einführung eines "sozialen Arbeitsmarktes" aus, der sich gezielt auf die Eingliederung der etwa 400.000 erwerbsfähigen "Outsider" konzentrieren soll. Dies könne durch einen Ausbau öffentlicher Trägerorganisationen als Arbeitgeber mit sozialpolitischen Aufgaben erreicht werden. Zugleich sollte besonderes Augenmerk auf die Marktgerechtigkeit der neuen Jobs gelegt werden, so Schroeder. Kommissionsmitglied Dieter Rulff, verantwortlicher Redakteur der gesellschaftspolitischen Vierteljahresschrift "vorgänge", unterstrich dies mit dem Hinweis, dass die resultierende Konkurrenz zu privaten Anbietern durchaus gewollt sei. Der mögliche Verlust von Arbeitsplätzen auf dem ersten Arbeitsmarkt müsse in diesem Fall politisch ausgehalten werden. 

Bei aller Zustimmung zu diesen Überlegungen der Kommission gab es während der Debatte auch Warnungen vor der Schaffung eines neuen geschlossenen Systems, das die Betroffenen neu ausgrenzen könnte. Der neue soziale Arbeitsmarkt dürfe nicht zu einem "geschlossenen Laden" werden, so Brigitte Pothmer. Es müsse immer möglich bleiben, dass Beschäftigte den Übergang in den ersten Arbeitsmarkt schaffen. Der sozialpolitische Sprecher der grünen Bundestagsfraktion Markus Kurth kritisierte die beabsichtigen Maßnahmen als einseitige Anpassungsleistung der Betroffenen an Strukturen, die im Kommissionsbericht zu wenig in Frage gestellt würden.

Als Alternative zur sozialpolitischen Definition neuer Gruppen empfahl Kurth, auf eine konsequente personenbezogene Förderung zu setzen, wie er sie in anderem Kontext als behindertenpolitischer Sprecher seiner Fraktion erlebt habe, und wie sie heute z.B. in Skandinavien sichtbare Erfolge vorweisen könne. Anstelle der Schaffung eines gesonderten Arbeitsmarkts sei anzustreben, dass soziale Jobs mit entsprechender Förderung in "normalen" konkurrenzfähigen Unternehmen und Betrieben angesiedelt werden. Wolfgang Schroeder, der ansonsten viele Hinweise für die künftige Arbeit der Kommission aufnahm, hielt eine gewisse institutionelle Abgrenzung des sozialen Arbeitsmarktes trotz dieser Einwände für unausweichlich. Individuell betreuende Sozialarbeiter könnten allerdings dafür sorgen, dass die Grenzen zum ersten Arbeitsmarkt durchlässig bleiben.

3. Reform und verstärkte Finanzierung der Aus- und Weiterbildung

Der wachsende Bedarf an neu qualifizierten Fachkräften wird nach Ansicht der Kommission ohne eine Reform der Ausbildung Jugendlicher und eine Ausweitung der Weiterbildungsmöglichkeiten für Arbeitnehmer/innen kaum zu decken sein. Gerade gering Qualifizierte fänden kaum Zugang zu vorhandenen Weiterbildungsangeboten, so Wolfgang Schroeder. Um das immer wieder beschworene "lebenslange Lernen" auch für bisher vernachlässigte Erwerbstätige zu ermöglichen, seien deutlich gesteigerte Investitionen und gezielte Fördermaßnahmen notwendig.

Dies gelte auch für andere Bereiche des deutschen Bildungssystems. Schroeder machte darauf aufmerksam, dass immer noch zahlreiche Jugendliche die Schule ohne Abschluss beenden. Ein Drittel aller Schulabgänger verbringe durchschnittlich eineinhalb Jahre im Übergangssystem. Die Kommission schlage deshalb vor, stärker in überbetriebliche Ausbildungsstätten zu investieren und das duale System mit modularen Ausbildungselementen zu ergänzen.

Wie der Großteil des Kommissionsberichts trafen auch diese Vorschläge an diesem Nachmittag auf breite Zustimmung und sind zum Teil bereits von der Politik aufgegriffen worden: Brigitte Pothmer zufolge sind im Antrag ihrer Fraktion zur Einführung eines "Dual Plus-Systems" viele Elemente enthalten, die auch von der Kommission "Sozialpolitische Innovationen" für nötig gehalten werden.

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