Referenden: Wirkungen auf demokratische Legitimität und Regierungshandeln

Dokumentation

Referenden: Wirkungen auf demokratische Legitimität und Regierungshandeln

2. November 2011
Dr. Volker Mittendorf
Bevor ich anfange habe ich zwei Vorbemerkungen zur gestrigen Debatte. Ich habe mit großem Interesse gehört, was Herr Buchstein gesagt hat, zumal ich von diesen Überlegungen zur aleatorischen Demokratie durchaus begeistert bin. In Wuppertal haben wir mit dem Verfahren der Planungszelle im Prinzip schon seit 40 Jahren ein aleatorisches Verfahren. Wir können momentan daran erforschen, wie das Aleatorische auf Willensbildungsprozesse wirkt. Welche Wirkung hat das Aleatorische auf die Transformation von Meinungen? Wie deliberativ sind solche Verfahren?

Ein anderes Thema, mit dem ich mich auch schon seit geraumer Zeit beschäftige, ist direkte Demokratie. Dazu bin ich in den 80er Jahren über ein Umweltthema gekommen, als wir in Marburg versucht haben, die Stadt vom Autoverkehr zu befreien. Das ist uns zwar nicht ganz gelungen, hatte aber durchaus sehr positive Effekte auf die Willensbildung. Insofern ist dieser Willensbildungseffekt direktdemokratischer Verfahren für mich ein sehr wichtiges Thema, mit dem ich mich auch hier beschäftigen will.

Gestern wurde in der Debatte stark auf das Thema der Inklusion eingegangen. Auf diese habe ich mich jetzt nicht konzentriert, würde aber gerne später in der Diskussion darauf eingehen.

Ich möchte über fünf Punkte reden.

Der erste Punkt ist: Legitimationsgeschichtliche Wurzeln direktdemokratischer Verfahren. Wie ist es dazu gekommen, dass direktdemokratische Verfahren existieren? Was ist die Problemlage?

Der zweite Punkt ist die Willensbildung in Volksabstimmungen, vor allem im Bürgerbegehren und Bürgerentscheid; das ist unser Hauptforschungsgebiet.

Der dritte Punkt ist: Mögliche Auswirkungen auf das Regierungshandeln.

Viertens komme ich zu der Problemlage, bei der wir gestern gestartet sind: Kann direkte Demokratie in einer aktuellen Krise der Repräsentation eine Wirkung haben?

Dabei geht es nicht darum, ob direkte Demokratie Legitimation herbeiführen kann, sondern darum, welche Verfahren sinnvoll sein können. Direkte Demokratie haben wir in Deutschland bereits auf Landes- und auf Kommunalebene. Auch auf europäischer Ebene haben wir erste Ansätze. Vor dem Hintergrund welche Verfahren sinnvoll sind und welche nicht, kann man meines Erachtens auch Themen wie Inklusion anders thematisieren.

Zum Schluss werde ich einige Thesen zur direkten Demokratie ausführen.

Legitimationsgeschichtliche Wurzeln direktdemokratischer Verfahren

Ich will mit zwei historischen Beispielen dort beginnen, wo direkte Demokratie am tiefsten verankert ist. Das ist zum einen die Schweiz und ihr größter Kanton Zürich als Motor der direkten Demokratie im heutigen Sinne und zum anderen Amerika, vor allen Dingen die Staaten des Westens.

Die Schweiz und Zürich muss man sich in den 1860er Jahren als repräsentative Demokratie vorstellen. Auf Landesebene regierte mit großer Mehrheit vor allem die Freisinnige Partei, jedoch bei sehr geringer Wahlbeteiligung. Dasselbe Problem gab es auch in Zürich.

Gerade in den kleinen Gemeinden gab und gibt es bis heute die Versammlungsdemokratie, ein besonders wichtiges Willensbildungsorgan. Dort wird die direkte Demokratie im Sinne einer Versammlungsdemokratie gelebt. Die direkte Demokratie als Referendum ist für mich ein anderes Verfahren, das sich erst danach entwickelt hat. Diese bestehende Beteiligungskultur war etwas, worauf die Schweizer in den 1860er Jahren zurückgriffen.

Im Kanton Zürich regierte die Freisinnige Partei. Deren Präsident Alfred Escher  war gleichzeitig der Besitzer der größten Eisenbahnlinie. Die Eisenbahn als Motor der direkten Demokratie ist ein Thema, das sich durch die Geschichte zieht. Das sehen wir auch bei Stuttgart 21.

Der Eisenbahnbau führte seinerzeit zu großen Veränderungen: Die Transportkosten wurden niedriger und Lebensmittel konnten günstiger nach Zürich importiert werden. Die Bauern verarmten und verlangten nach Re-Finanzierung und nach einer Kantonalbank. Der Eisenbahnbau trieb auch die Industrialisierung im Kanton Zürich an. Die Arbeiter verlangten menschenwürdige Lebensbedingungen - zu dieser Zeit spielten vor allem Cholera-Epidemien eine große Rolle. Aber trotz dieser Problemlagen gab es in Zürich zu diesem Zeitpunkt eine Mehrheit von 60, 70 Prozent für die Freisinnige Partei bei gleichzeitiger Wahlbeteiligung von 30 Prozent.

Herr Escher war gleichzeitig Kantonspräsident und Parlamentspräsident. Er hatte also drei Funktionen. Der Protest der Schweizer ‚Wutbürger’ brandete in dem Moment auf, als er als Kantonspräsident einen Vertrag mit dem Präsidenten der Eisenbahngesellschaft unterschrieben hat, der er selbst war. Auch als Parlamentspräsident hat er unterschrieben. Für die Bevölkerung war diese Machtanhäufung sehr eindrücklich und sie befand: Das muss anders gemacht werden. Auch wenn die Arbeiter und Bauern sonst wenig Gemeinsamkeiten hatten, waren sich alle einig, die Kantonsverfassung im Hinblick auf direkte Demokratie durch Volksbegehren, durch Volksinitiative und Volksentscheid zu ändern.

Alles was danach, durch direkte Demokratie abgefedert, durchgeführt wurde, wie die Einrichtung der Züricher Kantonalbank oder die Einführung von Abwasserkanälen, war Ergebnis einer größeren Legitimationsdebatte.

Auch in Amerika ist die direkte Demokratie in Form von Initiative und Volksentscheid durch eine soziale Bewegung von Arbeitnehmern und Bauern im mittleren Westen und Westen eingeführt worden. Und das auch zu dem Zeitpunkt, als die Eisenbahn gebaut wurde und es eine Problemlage bei der Machtverteilung gab, weil sich die Macht stark auf die Lobby-Gruppen im Rahmen der Eisenbahnbewegung konzentriert hatte. Dagegen richtete sich auch in den USA die Einführung der direkten Demokratie und führte zur Etablierung der populistischen Partei (Populist Party). Der Populismus ist dort also positiv besetzt gewesen. In diesem Rahmen wurden Ende des letzten, Anfang dieses Jahrhunderts Referendum, Initiative und der Recall eingeführt. Direkte Demokratie ist also keine Veranstaltung in kleinen Einheiten, sondern gerade dann entstanden, als das Wachstum zu groß und die Veränderung zu komplex wurde, um sich durch repräsentative Demokratie allein zur legitimieren.

Was ich dabei vergessen habe, ist, dass direkte Demokratie auch in Form von obligatorischen Referenden durchgeführt werden kann. Der dahinter stehende Legitimationsgedanke ist nicht per se direktdemokratisch, sondern abgeleitet aus der Idee des Konstitutionalismus, durch den in den USA schon frühzeitig, im 19. Jahrhundert, das obligatorische Referendum bei Verfassungsänderungen eingeführt wurde - mittlerweile gilt es in allen amerikanischen Bundesstaaten. Dahinter steckt der Gedanke, dass jede neue Verfassung und damit auch jede Verfassungsänderung vom Volk selbst als Sozialvertrag unterzeichnet werden, also durch einen Mehrheitsentscheid abgestimmt werden sollten.

Nun komme ich zu legitimationsgeschichtlich problematischen Wurzeln. Wenn von direkter Demokratie die Rede ist, wird oftmals gesagt, dass sie nur in kleinen Einheiten funktioniert. Dieser Vorwurf bezieht sich implizit auf die Versammlungsdemokratie, die natürlich nur in kleinen Einheiten funktionieren kann, wo der Kontakt von Mensch zu Mensch möglich ist.

Als zweite, insbesondere in Deutschland problematische Wurzel direkter Demokratie wäre Rousseau zu nennen. Auf ihn bezieht man sich oft mit der Überlegung, dass die Gewaltenteilung wegfällt, wenn es ein Volksbegehren bzw. einen Volksentscheid gibt. Das ist aber nicht notwendigerweise der Fall, weder in den USA noch in der Schweiz. Die Gewaltenteilung stellt kein großes Problem für die Verfahren der direkten Demokratie dar. Es ist eher ein Problem für die Deutung der Volkssouveränität nach Rousseau. Insbesondere für die deutsche Rezeptionsgeschichte der direkten Demokratie sind die napoleonischen Plebiszite bedeutsam. Das waren Volksentscheide, die von der Spitze herunter angeordnet wurden. Wollt Ihr, dass ich Euer Kaiser bin? Wollt Ihr, dass das gemacht wird? Auch aus dem Dritten Reich kennen wir die Plebiszite.

Aber nach meiner Auffassung sind Referenden weder Versammlungsdemokratie noch Plebiszit. Sie sind mit der Gewaltenteilung kompatibel. Von diesen Voraussetzungen gehe ich aus, wenn ich über Legitimation durch Referenden spreche.

Wenn wir von Demokratie sprechen, ist Athen für alle Demokraten ein Ausgangspunkt. Der Begriff Demokratie kommt aus der attischen Polis, und ist in Athen ungefähr im 5. Jahrhundert v. Chr. entwickelt worden. Dabei wurde die Demokratie aber eher entdeckt als beschlossen.

Nach langen Jahren der Tyrannei gab es in Athen keinen alten Adel mehr. Nun stellte sich die Frage, wie in Zukunft wichtige Entscheidungen gefällt werden können.  Also was machte man? Man traf sich auf dem Marktplatz, wo man sich gewöhnlich über die wichtigen Angelegenheiten unterhielt. Darüber befragt wer eigentlich in Athen entscheidet, sagten die Athener: Wir haben keinen Herrscher. Es ist keine Monarchie, es ist keine Aristokratie. Es ist eine Demokratie. Demokratie war also die Bezeichnung für ein existierendes politisches System mit all seinen Nachteilen, wie Sklavenhaltergesellschaft oder rechtlose Frauen. Aber es war die erste Demokratie, und es war der erste durchaus erfolgreiche Versuch, weil es fast 400 Jahre funktioniert hat.

Auch in der attischen Demokratie gab es Wahlämter. Der Stratege wurde gewählt. Und es gab die Losämter. Insofern sind die wichtigen Legitimationswurzeln, die wir auch heute kennen, bereits damals in der attischen Demokratie entwickelt worden und im Kern dort schon vorhanden gewesen.

Wenn ich über die moderne direkte Demokratie rede, dann rede ich über das Verfassungsreferendum, das dem Konstitutionalismus entstammt.

Das erste Verfassungsreferendum, das wir kennen, war 1639 in Connecticut die Zustimmung zum Gesellschaftsvertrag. Es wurde wahrscheinlich nicht Verfassungsreferendum genannt, aber dahinter steht das Legitimationsbedürfnis, dass die Verfassung nicht einfach von einem kleinen Rat entschieden werden, sondern dass sie von den Menschen akzeptiert werden sollte. Das war der erste Versuch eines Referendums mit allen Problemen, die es damals bei der Durchführung eines solchen Referendums auf der organisatorischen Ebene gegeben hat. 1639 – das war also schon vor Rousseau.

Die zweite Wurzel direkter Demokratie, auf die ich mich beziehen möchte, ist der Verfassungsentwurf von Condorcet aus dem Jahre 1795. Er ist zwar nie in Kraft getreten, aber hier waren bereits die Ideen von Volksinitiative und Volksentscheid enthalten. Condorcet  war kein Idealist, sondern Statistiker und eigentlich eher naturwissenschaftlich orientiert. Er ging vom Gesetz der großen Zahl aus. Heute würde das eher mit dem Begriff des wisdom of crowds beschrieben, nämlich, dass der Medianwähler - der Wähler, der das Wählerlager in zwei gleiche Hälften aufteilt - vernunftbegabt ist. Wenn die entsprechenden Informationen gut zugänglich sind, ist jeder in der Lage, ein richtiges Urteil im Sinne seiner aufgeklärten Präferenzen bzw. seines aufgeklärten politischen Urteils zu fällen. So mitteln sich Fehlentscheidungen in beide Richtungen aus, je größer die Zahl ist. Je größer die Zahl, desto leichter ist es, dass der Medianwähler sich richtig entscheidet - vor dem Hintergrund, dass er vernünftige Informationen hat, dass er also weiß, worüber er abstimmt.

Von 1831 bis 1891 wurde in der Schweiz die moderne direkte Demokratie implementiert. Im Jahr 1831 führte zunächst der Kanton St. Gallen ein „Volksveto“. Im Verlauf der sozialen Bewegungen des Jahres 1848 entstand zunächst die eidgenössische Verfassung, in der vor allem das obligatorische Verfassungsreferendum verankert war. Im Zuge der demokratischen Bewegungen der 1860er Jahre wurden vor allem in den größeren Kantonen die modernen Verfahren der direkten Demokratie etabliert. Beispielgebend war hier der Kanton Zürich: Auf Druck der parlamentarischen Opposition wurde zunächst ein Recht auf Verfassungsrevision ermöglicht: Wenn demnach 20 Prozent der Wahlberechtigten unterschrieben, musste ein Verfassungsrat gewählt und eine neue Verfassung formuliert werden.

Den Schlusspunkt dieser Entwicklung würde ich 1891 setzen, als die Möglichkeit, eine Verfassungsänderung durch Volksinitiative von 50.000 Wahlberechtigten anzustoßen, in der Schweizer Verfassung festgelegt wurde.

Besonders wichtig hierbei ist, dass einer der wichtigsten Vordenker der direkten Demokratie in der Schweiz nicht ein Rousseauianer, sondern der Neukantianer Friedrich Albert Lange war, der spätere Mitbegründer der Marburger Schule des Neukantianismus. Er war in der Arbeiterbewegung aktiv, und als er in den 1860er Jahren vor der preußischen Verfolgung ins Exil geflüchtet war, hatte er die Idee, die repräsentative Demokratie durch direkte Demokratie zu ergänzen. Die Idee von Volksbegehren und Volksentscheid geht also fundamental auf die Tätigkeit von Friedrich Albert Lange in den 1860er Jahren zurück.

Erst im 20. Jahrhundert wurde die repräsentative Demokratie in der Schweiz auch auf kommunaler Ebene als Ersatz für die Gemeindeversammlung anerkannt. Das Wachstum der Städte brachte die Einsicht, dass man nun besser auf die parlamentarische Demokratie, aber auch auf die direkte Demokratie im Sinne von Volksinitiative und Volksabstimmung zurückzugriff. Vorher herrschte dort die Versammlungsdemokratie vor. Doch bis heute ist noch in der Mehrzahl der Schweizer Kommunen die Versammlungsdemokratie auf kommunaler Ebene anzutreffen.

Willensbildung in modernen Volksabstimmungen

Direkte Demokratie heißt heute, dass eine Minderheit der Gesamtheit eine Frage stellen darf. Parlament, Verwaltung, Befürworter und Gegner müssen Rede und Antwort stehen, damit jeder eine faire Chance erhält, sich richtig, also nach seinen eigenen Präferenzen, zu entscheiden. Die Bürgerinnen und Bürger dürfen entscheiden. Das heißt, Parlamentsentscheidungen dürfen hinterfragt werden und Nichtentscheidungen dürfen thematisiert werden.

Ich habe dazu ein Zitat von Teddy Roosevelt, der aus der populistischen Partei in den USA stammt und erst später in die Republikanische Partei eingetreten ist. Er sagte: “I believe in the initiative and referendum, which should be used not to destroy representative government, but to correct it whenever it becomes misrepresentative.” Dahinter steckt ein bestimmter Repräsentationsgedanke: Repräsentation des Parlaments bedeutet, dass die aufgeklärte Präferenz der Mehrheit berücksichtigt ist. Immer dann, wenn das nicht der Fall ist, hat das Volk die Möglichkeit einzugreifen und eine andere Entscheidung zu fordern.

Das ist letzten Endes der Grundgedanke der direkten Demokratie: Repräsentation bedeutet die Präferenz der Mehrheit. Sie bedeutet nicht den Konsens von allen, obwohl auch hier der Gedanke im Mittelpunkt steht, eine Lösung nach dem kategorischen Imperativ zu finden: Handle stets nach derjenigen Maxime, von der du wollen kannst, dass sie allgemeines Gesetz werde. Das ist das, worum es eigentlich beim Volksentscheid gehen sollte.

Findet das auch tatsächlich statt oder entscheiden sich die Teilnehmer nach egoistischen Interessen? Um diese Frage genauer beantworten zu können, muss man meines Erachtens in die verschiedenen Verfahrensformen aufteilen. Die gängigste Aufteilung ist: Plebiszit, obligatorisches Referendum, fakultatives Referendum und Volksinitiative. Dabei würde ich noch zwischen der direkten Initiative, wie sie zum Beispiel in Kalifornien existiert, und der indirekten Initiative unterscheiden. Direkte Initiative heißt, dass aus dem Volk ein Gesetzentwurf geschrieben werden darf. Eine Volksinitiative bringt es zur Abstimmung, und das Parlament hat dazu nichts zu sagen. Die direkte Initiative in Kalifornien bedeutet auch, dass ein Gesetz, das einmal durch einen Volksentscheid erzwungen wurde, vom Parlament nicht mehr geändert werden kann. Das heißt, dass es in dem Fall zwei Gesetzgeber gibt: das Parlament und die Mehrheit im Volksentscheid. Aus der direkten Initiative entsteht ein verfassungsrechtliches Problem: Welcher Gesetzgeber zählt mehr?

Das führte in Kalifornien zu den heutigen Finanzproblemen. 1978 gab es die berühmte ‚Proposition 13’ von 1978, ein Antrag, der von Hausbesitzern gestellt wurde. Dabei ging es um eine Grundsteuer für Hausbesitzer, die am Verkehrswert des Hauses gemessen wurde. Als aber der Verkehrswert der Häuser exorbitant stieg, konnten die Menschen die Steuern für ihre einfachen Häuser nicht mehr bezahlen, die sie Jahre vorher gebaut hatten. Weil das Parlament nun nicht in der Lage war, dieses Gesetz zu ändern, wurde die Grundsteuer ganz abgeschafft - mit dem Effekt, dass die Gemeinden ihre Schulen nicht mehr finanzieren konnten, weil die wichtigste Einnahmequelle wegfiel. Es handelt sich also um ein doppeltes Versagen: ein Versagen des Parlamentes, akzeptable Lösungen zu finden wie auch ein Versagen der direkten Initiative, Fehler korrigieren zu können.

Die indirekte Initiative hingegen bedeutet, dass das Parlament einen Gegenvorschlag erstellen kann. Dadurch entfällt auch das Problem, dass es nur eine Ja- oder Nein-Entscheidung gibt. Wichtige Begriffe sind hier für mich: Einleitungsquorum, Abstimmungsquorum und Themenausschlüsse. Dabei ist vor allem das Abstimmungsquorum problematisch, weil es schnell dazu führt, dass die Regierung so wie wir es in Italien kennen sagt: ‚Andate al mare’ - geht ans Meer, stimmt nicht ab. Das führt dazu, dass keine freie und faire Diskussion stattfindet, und es zu einer stärkeren Polarisierung kommt, in der der Medianwähler vielleicht seine wahre Präferenz nicht mehr finden kann.

Insofern würde ich drei Säulen der Demokratie ausmachen: Repräsentative, direkte und kooperative Demokratie. Kooperation im Sinne von Konsens und Deliberation, und direkte sowie repräsentative Demokratie, die letzten Endes beide zu den mehrheitsdemokratischen Legitimationsmustern gehören.

Auf der kommunalen Ebene fällt auf, dass es bei Volksabstimmungen durchaus zu einer sachfokussierten Kommunikation kommt. Das heißt, eine Initiative, die auf kommunaler Ebene zur Abstimmung steht, wird ihr Thema in den Mittelpunkt stellen. Es gibt nur relativ selten rein populistische Veranstaltungen, in der sich vielleicht jemand nur als zukünftiger Anführer in der Politik darstellen will.

Natürlich kommt es oftmals vor, dass eine Initiative von Menschen angeleitet wird, die sich dann als politische Talente entpuppen. Oft sind es gerade Leute aus den zweiten Reihen in den Parteien, die sich durch ein Bürgerbegehren in den Mittelpunkt stellen. Damit können Bürgerbegehren auch eine Rekrutierungsfunktion haben, doch es bleibt in der Regel bei einer sachfokussierten Argumentation.

Und auch in der Rhetorik ist eine Verankerung der Argumente im Gemeinwohl relativ klar zu erkennen. Eine nicht gemeinwohlorientierte Argumentation wie: Ich will nur, dass die Besitzenden einen Profit davon haben, funktioniert in der Regel nicht. Genauso wenig wie Initiativen, die fordern: Wir wollen, dass unser Bad erhalten bleibt, und die Stadt muss dafür sorgen. Was aber funktioniert, ist: Wir wollen, dass das Stadtbad erhalten bleibt. Und damit das Stadtbad erhalten bleibt, müssen wir selbst etwas dafür tun und gründen einen Förderverein. Solche Bürgerbegehren kommen in der Regel leichter durch.

Was wir finden können, ist auch eine Polarisierung der Meinungen als Rationalisierung gesellschaftlicher Konflikte unterhalb der Cleavage-Struktur . Oftmals sind davon Entscheidungen betroffen, die nicht einfach nach klassischen Schemata wie Links-Rechts, Stadt-Land oder konservativ-liberal funktionieren. Hier muss geschaut werden, wie die eigene Wertestruktur, die sich ja noch oftmals in den klassischen Parteiidentifikationen abspielt, im Konflikt widerspiegelt. Es gibt natürlich Entscheidungen, die in die klassische Konfliktstruktur hineinspielen. Es gibt klassische Links-Rechts-Entscheidungen. Da finden wir in der Regel, und das zeigen die Schweizer Erfahrungen, stark präformierte Meinungen.

Aber es gibt auch viele Entscheidungen, ohne eine vorher festgelegte Präferenzstruktur. Dort finden wir einen sehr starken Wandel der Meinungen. Ähnlich wie ihn James Fishkin für das aleatorische Verfahren des deliberative polls festgestellt hat, finden wir auch für Volksabstimmung Lernprozesse bzw. einen Meinungswandel. Menschen, die zuerst eine vorläufige Meinung hatten, veränderten diese durch die Argumente und waren sich hinterher ihrer Präferenzen viel deutlicher bewusst. Der Effekt ist bei weitem nicht so stark, wie es Fishkin und Bob Luskin beim Deliberative Poll festgestellt hat. Aber der Effekt ist auch bei Volksbegehren und Volksentscheid vorhanden, wie die amerikanische und schweizerische Abstimmungsforschung nachgewiesen haben.

Im Fall der Hamburger Volksabstimmung zur Schulreform ist vielleicht von besonderer Bedeutung, dass sich die Referendumsgegner wesentlich auf Probleme bei den Details konzentrierten. Wenn in einem Gesetzentwurf nicht jedes Problem bedacht worden ist, kann man das thematisieren, und das Volksveto - das war ja der ursprüngliche Begriff für das Referendum - wird eher erfolgreich sein. Nach dem Motto: Das geben wir euch zurück und kommt wieder, wenn ihr eine bessere Vorlage habt. Das ist letzten Endes das, was beim Referendum oftmals herauskommt. Deswegen gibt es beim fakultativen Referendum öfter eine Mehrheit für das Nein. Beim obligatorischen Referendum haben wir das nicht, weil jeder vorher weiß, dass es stattfindet. So werden alle möglichen Gegenargumente von vornherein mit aufgenommen und das führt dazu, dass die obligatorischen Referenden zum größten Teil – zu bis zu 80 Prozent - positiv ausgehen.

Ein weiteres Problem zeigt sich bei der Volksinitiative. Hier ist es normalerweise so, dass sich die wirklichen Argumente erst im Verlauf der Debatte zeigen. Auch diese Initiative ist oftmals nicht erfolgreich. In der Schweiz waren weniger als 20 Prozent aller Initiativen erfolgreich.

Auswirkungen direkter demokratischer Verfahren auf das Regierungshandeln

Für eine ernsthafte Auseinandersetzung mit dem Thema der direkten Demokratie ist es wichtig, die massive Auswirkung zu betrachten, die allein schon die Möglichkeit von Volksbegehren auf das Regierungshandeln hat. Silvano Möckli nennt das ‚die indirekten Wirkungen der direkten Demokratie’. Diese bestehen darin, dass sich die Regierung und das Parlament für jede referendumsfähige Fragestellung vorab überlegen müssen, was zu tun ist, um ein Referendum zu verhindern? Insofern würde ich Frank Decker als einem der profiliertesten Gegner der direkten Demokratie in Deutschland Recht geben, wenn er davor warnt, das Referendum in Deutschland einzuführen, weil es das Regierungshandeln völlig verändern würde.

Die Frage ist jedoch, ob die Veränderung positiv oder negativ wäre. Ein Effekt auf kommunaler Ebene ist die stärkere Verteilung der Macht in den Parteien auf die Basis. Bürgerbegehren werden oftmals von Leuten aus der zweiten Reihe in die Wege geleitet, um in der Parteihierarchie aufzusteigen. Sie werden aber nur dann erfolgreich in ihrer Partei sein, wenn sie die Basis einbeziehen. Insofern verändert das die Machtstruktur zu Gunsten derjenigen, die in der Lage sind, die Meinung, die Präferenzen und die Ressourcen aus der Basis mit aufzunehmen.

Ein weiterer Punkt, und auch hier würde ich den Hamburger Fall in den Mittelpunkt stellen, ist: Es wird schwieriger Package-Deals zu machen, wie wir sie normalerweise in den Koalitionsverträgen vorfinden, wenn es dort heißt: Wir wollen das zwar nicht, aber wir stimmen dem zu, wenn ihr stattdessen an ganz anderer Stelle zustimmt. Package-Deals müssen stärker legitimiert werden. Das heißt aber nicht, dass kein Kompromiss möglich ist, wie wir an der Schweiz sehen. Ein solches Problem hatten wir mit dem Hamburger Volksentscheid zur Schulpolitik. Das Thema war in der CDU nicht ansatzweise legitimiert und dadurch kam die starke Gegnerschaft zustande. Und dadurch kommt auch das Problem, dass eine Initiative, die man als durchaus mit der heißen Nadel gestrickt empfindet, keinen Erfolg im Volksentscheid hatte. Es ist nicht notwendigerweise so, dass es nicht inklusiv ist. Im Gegenteil: In der öffentlichen Debatte wären Argumente eher abträglich gewesen, die gelautet hätten: Wir wollen doch nicht, dass diese Arbeiterkinder hinterher besser gebildet sind als unsere Kinder. - Dieses Argument hat man vielleicht auf der Straße gehört. Aber das wäre niemals in der öffentlichen Debatte allein erfolgsmächtig gewesen.

Die Möglichkeit von Volksentscheiden führen aber oftmals zum Anreiz der frühzeitigen Einbindung der Bürger beispielsweise durch Bürgerforen, aber auch durch aleatorische Verfahren. So macht man sich schon vorher Gedanken darüber, welche Vorhaben leichter in der Bevölkerung umzusetzen sind. Gerade mit einem Verfahren wie der Planungszelle kann man frühzeitig ermitteln, welche Argumente erfolgversprechend sind und welche nicht.

Die frühe Legitimation eines Ziels erhöht die Akzeptanz von unangenehmen Folgeentscheidungen. Das finden wir bis jetzt in Deutschland selten, weil es keine obligatorischen Referenden gibt. In der Schweiz - das hat Heiner Geißler im Schlichtungsverfahren zu Stuttgart 21 in den Mittelpunkt gestellt - funktioniert es anders. Wenn vorher ein obligatorischer Volksentscheid über ein großes Vorhaben getroffen wird, führt das dazu, dass es frühzeitig eine Grundlegitimation dafür gibt. Der Widerstand gegen Einzelentscheidungen ist dann schwerer zu legitimieren. In Stuttgart haben die Leute das Gefühl, dass man über ihre Köpfe hinweg entscheidet, und das schon seit 1995, als das erste Bürgerbeteiligungsverfahren durchgeführt wurde. Das basierte auf der nicht hinterfragbaren Grundlage, dass der Stuttgarter Bahnhof unter die Erde verlegt wird. Das Für und Wider durfte nicht thematisiert werden und das führte schon damals zu Protest. Dieses Gefühl der Ohnmacht hat sich seitdem manifestiert und immer weiter verstärkt.

Anders verhält es sich, wenn man die Bürger frühzeitig einbezieht - ich komme auf unsere Erfahrungen mit den aleatorischen Planungszellen zurück. Wenn es beispielsweise um die Standortwahl für eine Müllverbrennungsanlage geht, kommt es sehr schnell zur Grundsatzentscheidung ob sie gebaut werden soll oder nicht. Danach kommt die Frage: Wenn sie wirklich gebaut werden muss, wo ist der beste Standort? Ein solches Verfahren führt am Ende auch dazu, dass die Nimby-Leute (‚Not in my backyard’) den Bauort akzeptieren, wenn sie einsehen, dass gebaut werden muss und dass ihr Vorgarten der geeignetste Standort ist. Das heißt, der Widerstand wird durch die Argumentation, durch Deliberation und die daraus entstehende Einsicht relativiert, Ergebnisse legitimiert.

Wir können aber auch sehen, dass der Anreiz, Referenden oder den Referendumserfolg von fakultativen Referenden zu vermeiden, sehr hoch ist. Auf der kommunalen Ebene in Deutschland wird oft versucht, ein solches Verfahren für unzulässig zu erklären und im Zweifel gegen das Bürgerbegehren zu entscheiden.

Wir finden auch, dass gerade dort, wo kein Bürgerbegehren stattfinden kann, beispielsweise über die Bauleitplanung in Nordrhein-Westfalen, ganz anders thematisiert wird als dort, wo Bürgerbegehren, Bürgerentscheide stattfinden können.

Und wir finden gerade in größeren Städten, wo ein hohes Zustimmungsquorum besteht, die Tendenz dazu, sich der Diskussion zu entziehen. Das führt dazu, dass der Bürgerentscheid unzulässig ist. Das Problem wird Baden-Württemberg demnächst mit Stuttgart 21 haben.

Kann direkte Demokratie in einer aktuellen Krise der Repräsentation eine Wirkung haben?

Ich komme zur Problematik der heutigen repräsentativen Demokratie. Eigentlich schätze ich repräsentative Demokratie sehr. Grundrechte und rechtstaatliche Praxis sind die Voraussetzungen. Demokratische Wahlen sind die Basis. Es besteht die Unabhängigkeit der Abgeordneten und Mehrheitsentscheide sind eine Grundlage, um Entscheidungen in großen und komplexen Gesellschaften zu legitimieren. Die Entscheidungen werden stellvertretend für die Gesamtheit getroffen, haben aber das Problem, dass sich die Legitimation oftmals nicht darauf bezieht, ob das im Einzelfall wirklich im Sinne der Mehrheit ist.

Parteien können entscheiden und sind für vier oder fünf Jahre gewählt. Oftmals wird vergessen, jede wichtige Entscheidung stärker mit der Bevölkerung rückzukoppeln.

Auf der anderen Seite sind in Deutschland die Verfügbarkeit von Wissen und die erhöhte Wahrnehmung der eigenen Kompetenz in den letzten Jahren angestiegen. Wir haben eine viel höhere Bildung als noch vor fünfzig Jahren. Das führt dazu, dass wir uns kompetent fühlen, obwohl wir das teilweise nicht sind. Deshalb nehmen wir Entscheidungen nicht mehr so leicht hin. Wir haben das ja bei Stuttgart 21 in der Schlichtung gesehen, was da teilweise für eine Kompetenz von Bürgerseite gekommen ist.

Zudem gibt es einen Wandel der Gesellschaft. Die klassischen Milieus laufen nicht mehr entlang der klassischen Cleavage-Strukturen. Die Parteien sind nicht mehr in den klassischen Milieus verankert. Die SPD als alte Arbeiterpartei, die CDU im kirchlichen Milieu - das trifft heute nicht mehr zu und die Parteien sind deswegen nicht mehr in der Lage, ihre Klientel so anzusprechen, wie das früher der Fall gewesen ist. Früher gab es die sozialdemokratische Kneipe, wo der eine zum anderen sagte: Das und das will die SPD, das ist vernünftig. Dort wurden auch die Leute rekrutiert, doch diese Form von Rekrutierung funktioniert nicht mehr. Analog dazu gelingt es der CDU nicht mehr, die Leute über die kirchlichen Gruppierungen anzusprechen. Die Mehrzahl der Milieus, die wir heute finden, hat keine direkte Vernetzung zu den Parteien, wie das früher das klassische Arbeitermilieu gehabt hat.

Dazu kommt, dass Engagement heute durch die Individualisierung wesentlich mehr punktuell eingebracht wird und nicht mehr über klassische Großorganisationen wie Vereine und Gewerkschaft. Für die Entwicklung von Engagement könnten Volksbegehren, Volksentscheid eine Anreizstruktur bieten.

Thesen zur direktdemokratischen Legitimation

Die sinkende Wahlbeteiligung und die sinkende Akzeptanz zeigen eine Krise der repräsentativen Demokratie an. Kompetente Bürger fühlen sich von oben herab behandelt. Sie werden dann zu Wutbürgern, wenn sie in Entscheidungen nicht einbezogen werden. Wenn kooperative Verfahren durchgeführt werden, was heute häufig der Fall ist, werden deren Ergebnisse oft ignoriert, wenn sie nicht ins Konzept passen. Auch das führt zum Wutbürger und zu direktdemokratischen Bürgerbegehren. Aber direktdemokratische Beteiligung in Sachfragen trägt der stärkeren Arbeitsteilung in der Gesellschaft Rechnung. Sie ist also nicht gegen die repräsentative Demokratie, sondern die Fortführung der repräsentativen Demokratie im Sinne von Abbé Sieyès , der seinerzeit die Arbeitsteilung in den Mittelpunkt gestellt hat.

Ich will nun meinen Vortrag mit einer Tabelle abschließen: Die Legitimation direkter und repräsentativer Demokratie ist nach unserer Beobachtung relativ hoch, die der kooperativen Demokratie nur dort, wo die Menschen direkt miteinander reden. Allerdings ist die direkte Demokratie bei den Eliten noch gering akzeptiert, die Akzeptanz von Einzelentscheidungen der repräsentativen Demokratie nimmt jedoch seit Jahren eher ab.

Die Informationsdichte ist besonders bei der kooperativen Demokratie und im Parlament hoch, bei der direkten Demokratie ist sie nur mäßig.

Die Verbindlichkeit von Entscheidungen, die auf Konsens angewiesen sind, gerade von kooperativen Entscheidungen, ist eher geringer als die von repräsentativer und direkter Demokratie. Das heißt, die Gesamtlegitimierung ist bei den klassischen Verfahren - zumindest momentan - noch stärker vorhanden als bei den anderen Verfahren.

Ein weiterer wichtiger Punkt ist für mich ist die Legitimation durch den Medianwähler, sowohl in der repräsentativen als auch der direkten Demokratie. Wenn wir Verfahren finden, die in die Richtung wirken, dass sie nahe an den Medianwählerpräferenzen sind, dann haben wir gute Verfahren. Ich habe den Eindruck, dass wir in den meisten Ländern, wo Volksentscheide ohne Zustimmungs- oder Beteiligungsquoren existieren und Mehrfachentscheidungen stattfinden, eine Bewegung hin auf einen Medianwähler haben. Das heißt, hier findet ein Diskurs, eine Deliberation zur Aufdeckung der aufgeklärten Präferenz des Medianwählers statt. 

Dr. Volker Mittendorf

Dr. Volker Mittendorf leitet den Bereich Direkte Demokratie an der Forschungsstelle Bürgerbeteiligung der Bergischen Universität Wuppertal.
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