Entwicklungspolitisches Engagement im Transformationsprozess. Herausforderungen des politischen Wandels in Burma/Myanmar - Rahmenbedingungen und Lösungsansätze

von


 

Studie

Entwicklungspolitisches Engagement im Transformationsprozess. Herausforderungen des politischen Wandels in Burma/Myanmar - Rahmenbedingungen und Lösungsansätze


Veröffentlichung der Heinrich-Böll-Stiftung

 

4. November 2008
Von René Hingst

Die komplette Studie als PDF (916 KB, 97 Seiten)

Von René Hingst

Das Papier ist als Hintergrund- und Beratungspapier geplant, die beiden Hauptteile dienen damit unterschiedlichen, jedoch eng miteinander verbundenen Zielen.

Der erste Teil leistet als Lesematerial zu den Hintergründen des politischen Konflikts und zur geopolitischen Einordnung des Landes - mit wichtigen Daten, Fakten und Einordnungen zur sozialen und wirtschaftlichen Situation - einen Beitrag zum tieferen Verständnis der komplexen Problemlage und kontextualisiert die im Beratungsteil behandelten Fragen.

Der zweite Teil, „Wege aus der Krise“, verfolgt das Anliegen, in der aktuellen Entscheidungssituation Angebote für einen „Code of Conduct“ im Sinne eines Orientierungsrahmens für Verhandlungs- und Handlungsoptionen anzubieten. Diese sind angesichts der realen Machtverhältnisse in Burma/Myanmar auf der einen Seite und der Sympathien für die burmesische Demokratiebewegung - verbunden mit ihrer historischen Legitimation - auf der anderen Seite daran orientiert, aus der Sachgasse herauszukommen und handlungsfähig zu werden. Die Heinrich-Böll-Stiftung sucht mit den Lesern und Entscheidungsträgern den Austausch zum vorliegenden Problemaufriss und Lösungsvorschlag.

 
 


Inhaltsverzeichnis

Vorwort
Zusammenfassung
Executive Summary

Einleitung

1. Zum Verständnis ethnischer und politischer Konflikte in Burma/Myanmar
1.1 Überblick
1.2 Das Konfliktpotential ethnischer Vielfalt
1.3 Die Macht der Kultur / Die Kultur der Macht
1.4 Krise und Konsolidierung des Autoritarismus in Burma

2. Die aktuellen politischen, wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen in Burma/Myanmar
2.1 Die wirtschaftliche Entwicklung
2.2 Die soziale Entwicklung
2.3 Die geopolitische Position Burmas/Myanmars
2.4 Die Kräfteverhältnisse zwischen den politischen Akteuren

3. Wege aus der Krise
3.1 Das „Feilschen“ um die Macht
3.2 Der Prozess entscheidet!
3.3 Engagement gegen die humanitäre Katastrophe
3.4 Vorschläge zu einem „Code of Conduct“ für ein entwicklungspolitisches Engagement in Burma/Myanmar

Appendix A: Birma, Burma, Myanmar? - zur Klärung der Staatsbezeichnung
Appendix B: Ethnien und bewaffnete ethnische Gruppen in Burma/Myanmar
Appendix C: Open Letter/Joint Principles of INGOs operating in Myanmar

Literaturempfehlungen
Abkürzungsverzeichnis

 


 


Zusammenfassung

Seit der blutigen Niederschlagung der Demokratiebewegung durch das Militärregime vor rund 15 Jahren gilt Burma, welches 1989 in Myanmar umbenannt wurde (siehe dazu Appendix A), als „Paria-Staat“ der Region Südostasien. Das Regime geriet immer wieder durch schwere Menschenrechtsverletzungen in die Schlagzeilen. Dazu gehörte die Unterdrückung der Demokratiebewegung und ihrer Führerin, der Friedensnobelpreisträgerin Aung San Suu Kyi, der Vorwurf der systematischen Rekrutierung Minderjähriger als Soldaten und zuletzt der Bericht „Lizenz zur Vergewaltigung“ (siehe Literaturempfehlungen), der die systematischen Vergewaltigungen durch das burmesische Militär im Shan-Staat dokumentiert. Daneben gilt das Land neben Afghanistan als weltgrößter Opium- und Heroin-Produzent sowie als größter Produzent synthetischer Drogen (Mettamphetamine) in der Region.

Alle Versuche der internationalen Gemeinschaft, das herrschende Militärregime dazu zu bewegen, zumindest einen Teil der Macht an die Nationale Liga für Demokratie (NLD) zu übergeben, die durch ihren Sieg in freien Wahlen im Jahr 1990 dazu legitimiert ist, blieben bis heute erfolglos. Die herrschenden Generäle konnten weder durch „konstruktives Engagement“ der Nachbarstaaten noch durch sanktionsähnliche Maßnahmen wie ein von den USA verhängtes Verbot von Neuinvestitionen in Burma/Myanmar dazu bewegt werden, einen in Aussicht gestellten inhaltsvollen Dialog mit der Opposition zu beginnen.

In der Konzentration auf den politischen Konflikt gerieten die großen sozialen und wirtschaftlichen Probleme des Landes, das zu den ärmsten der Welt zählt, zeitweise aus dem Blickwinkel der internationalen Gemeinschaft. Nach den Ereignissen von 1988 wurde der größte Teil internationaler Hilfen, die sich zuletzt auf bis zu 400 Millionen US$ im Jahr belaufen hatten, suspendiert. Das Militärregime vermochte es nicht, die drängenden Entwicklungsaufgaben allein zu bewältigen und hat nach Ansicht internationaler Beobachter wie der Weltbank die wirtschaftlichen und sozialen Probleme des Landes durch eine falsche Politik eher noch verschärft.

Heute steht das Land nach Einschätzung internationaler NRO sowie der UN am Rande einer humanitären Katastrophe. So lebten bereits Ende der 90er Jahre geschätzte 30 bis 40% der Bevölkerung unterhalb der Armutsgrenze. Nur rund ein Viertel aller Kinder besuchte eine Grundschule, knapp 60% aller Kinder galten als unterernährt und die Kindersterblichkeitsrate lag bei 105 von 1000. Besondere Aufmerksamkeit erregte die rasante Ausbreitung von HIV/AIDS, wovon schätzungsweise bereits 2% der Bevölkerung betroffen sind. Die Notwendigkeit von Humanitärer Hilfe und einer Ausweitung des Engagements steht vor diesem Hintergrund außer Frage. Jede Ausweitung /Wiederaufnahme eines Engagements birgt grundsätzlich das Risiko, dass sie dem Erhalt des Regimes dient und die Position der demokratischen Opposition schwächt. Ein wesentlicher Grund dafür, dass das Regime die burmesische Demokratiebewegung nicht vollständig ausgeschaltet hat, liegt am Interesse des Regimes, den bisher vorgetäuschten Dialog zur Aufhebung sanktionsähnlicher Maßnahmen und für die Erhöhung der Hilfsleistungen zu instrumentalisieren.

Ungeachtet der Lösung des Konflikts sollte aufgrund der vorgefundenen Notsituation im Land das Prinzip gelten, dass sich der Grad der Ausweitung der humanitären Hilfe am Bedarf misst. Ein für jegliches Engagement verbindlich geltender „Code of Conduct“ muss dabei nach innen als Orientierungsrahmen für Verhandlungen und Projektdurchführung dienen. Ein solcher Leitfaden muss sich daran orientieren, was zur jeweiligen Zielerreichung notwendig ist, ohne dass die Chancen auf eine Demokratisierung des Landes gemindert werden.

Diese Kompromissformel muss beachtet werden, denn mit jedem Tag Verzögerung verschlimmert sich die humanitäre Krisensituation. Es ist dennoch von zentraler Bedeutung, dass die internationale Gemeinschaft angesichts der humanitären Notlage die Arbeit an der Lösung des politischen Konflikts nicht aus dem Blick verliert. Eine friedliche Transition ist nur unter Einbeziehung des burmesischen Militärs realistisch. Ein starker Machtverlust des Militärs könnte eine Zersplitterung der Streitkräfte und ein Wiederaufflammen zwischenethnischer Konflikte und den Ausbruch bürgerkriegsähnlicher Zustände zur Folge haben.

Für eine politische Lösung des Konflikts um eine Demokratisierung des Landes gibt es derzeit drei Varianten:

1. Vorlage eines offiziellen Verfassungsvorschlages durch das Militär, der dann durch die Demokratiebewegung akzeptiert werden müsste.
Derzeit liegt vom SPDC kein offizieller Vorschlag vor. Der positive Aspekt dieser Variante wäre, dass ein Bindeglied zwischen Regime und Demokratiebewegung hergestellt würde und das Militär Farbe bekennen, d.h. den Weg zu Neuwahlen beschreiten müsste (sofern die Akzeptanz von Wahlen bona fide erfolgt und nicht nur dem Zeitgewinn und der Beruhigung der Öffentlichkeit dient). Gleichzeitig müsste das Militär durch seine verfassungsmäßig garantierte starke Stellung nicht befürchten, unmittelbar nach den Wahlen die Kontrolle an die Demokratiebewegung abzugeben. Gemessen an einem längeren Zeitrahmen würde diese Variante dem indonesischen Beispiel folgen. Problematisch an diesem Szenario ist, dass man - zumindest in einer ersten Phase - nicht ausschließen kann, den Autoritarismus in Burma/Myanmar verfassungsrechtlich zu legitimieren. Mehr noch: statt der Demokratiebewegung den Aufstieg in die Schaltstellen der Macht zu ermöglichen, könnte man so möglicherweise ihre - dann legitime - Marginalisierung befördern.

2. Die Ergebnisse der Wahlen von 1990 werden als Grundlage für eine Verfassunggebende Versammlung vom Regime anerkannt.
Auch wenn diese Variante für die Demokratieaktivisten aufgrund ihrer „historischen Gerechtigkeit“ einige Attraktivität besitzt, aus heutiger Sicht ist die Aussicht auf eine Umsetzung dieser Variante nahezu null. Zum einen würde sich das Militär so selbst eines substantiellen Einflusses auf die Gestaltung der Verfassung berauben, schließlich konnte die vom Militär gestützte NUP 1990 nur 10 von 485 Sitzen gewinnen. Zum anderen ist es fraglich, ob ein mittlerweile 12 Jahre altes Wahlergebnis heute tatsächlich noch als legitime Grundlage herangezogen werden kann. Denkbar ist diese Variante vor allem dann, wenn ein Ende des Regimes, aus welchen Gründen auch immer, absehbar und unabwendbar ist, und sich die führenden Offiziere mit diesem Schritt Zeit für einen geordneten Rückzug erkaufen wollen.

3. Ausrufung von Neuwahlen zu einer Verfassunggebenden Versammlung
Eine solche Versammlung wäre berufen, über eine Verfassung zu beraten und diese anzunehmen. Folgt man dem Beispiel von Osttimor, würde sich die Versammlung mit der Annahme der Verfassung ex lege in ein Parlament umwandeln, was einen weiteren Wahlgang ersparen würde - dies wäre demokratiepolitisch unbedenklich und für die internationale Gemeinschaft aus finanziellen Gründen eine sinnvolle Option.
Würde zu dieser Wahl das burmesische Wahlrecht, das auf dem britischen einfachen Mehrheitswahlrecht basiert, zugunsten etwa des kontinentaleuropäischen Verhältniswahlrechtes geändert, hätte das Militär eine reelle Chance, sich auf legalem Weg einen ausreichenden Einfluss zu sichern.

Von den drei vorgestellten Varianten hätte diese die „am wenigsten schlechten“ Aussichten auf Realisierung. Voraussetzungen wären ein klares Bekenntnis zu der Wiederaufnahme eines Minimaldialoges zwischen dem Regime und der Demokratiebewegung in und außerhalb des Landes, eine unzweideutige Amnestiezusage und die Bereitschaft der internationalen Gemeinschaft zur Mitarbeit sowie eine Einigung über das Wahlsystem (Verhältnis- oder Mehrheitswahlrecht). Da das Militär sich durch die USDA heute weit besser repräsentiert als 1990 mit der als sozialistische Nachfolgepartei diskreditierten NUP - und es zudem unwahrscheinlich ist, dass die NLD wieder die Mehrheit der Stimmen in den von Minderheiten bewohnten Wahlkreisen auf sich vereinigen kann - könnte sich das Militär durchaus von dieser Option überzeugen lassen.

 


 


„Code of Conduct“ für die Gewährung breit angelegter humanitärer Hilfe mit entwicklungspolitischer Verantwortung und Zukunftsorientierung

Es scheint sich abzuzeichnen, welcher Weg Burmas/Myanmars in die Demokratie der gangbarste ist. Zur Zeit ist aber noch keine politische Lösung für einen demokratischen Übergang zur Machtteilung in Sicht. Dennoch besteht Handlungsbedarf für Entscheidungsträger, auf die humanitäre Situation in Burma zu reagieren.

Grundsätzlich lassen sich drei Phasen für ein Engagement unterscheiden:

1. „Vorbereitendes Engagement“ - humanitäre Hilfe
Diese erste Phase betrifft die gegenwärtige Situation, in der sich noch keine politische Lösung des Konflikts abzeichnet, Bedarf an Hilfen für die notleidende Bevölkerung dennoch besteht.

2. „Demokratieförderndes Engagement“ - humanitäre Hilfe, zusätzlich Möglichkeit von Entwicklungshilfe
Die zweite Phase würde starten, sobald sich eine politische Lösung des Konflikts abzeichnet, beispielsweise Wahlen ausgerufen und dafür ein fester Zeitplan vereinbart wäre.

3. „Demokratiestärkendes Engagement“ - humanitäre und Entwicklungshilfe, in einem akkordierten Rahmen
Die dritte Phase begänne mit den ersten Schritten in Richtung einer Machtteilung, etwa nach allgemeinen, freien Wahlen und verlässlichen Zeichen dafür, dass die Ergebnisse dieser Wahlen vom Regime anerkannt werden.

Diese drei Phasen für ein Engagement in Burma sind in ihren zeitlichen und inhaltlichen Grenzen fließend. Weitgefasste (dehnbar definierbare) „Humanitäre Hilfe“ und der mit ihr verbundene Aufbau von Strukturen für ihre erfolgreiche Umsetzung besitzt trotz der grundsätzlich anderen Qualität von Entwicklungszusammenarbeit bereits qualitative Elemente derselben, wenn auch nicht im dafür vorgesehenen Rahmen bilateraler Abkommen.

Die mangelnde Gesprächsbereitschaft des SPDC ist derzeit ein zentrales Problem für zum Handeln Entschlossene. Reagiert werden kann deshalb nur auf der Grundlage eines „Code of Conduct“, denn weder die dogmatische Verankerung von Konditionalitäten noch übergroße Nachgiebigkeit in den Verhandlungen sind zweckdienlich. Ein solcher Verhaltenskodex muss als verbindlicher Referenz- und Orientierungsrahmen nach innen verstanden werden, darf aber nicht mit nach außen verhandelten Konditionalitäten verwechselt werden.

Als ehemals zweitgrößter Geber wird die BRD als etablierter Partner in der Entwicklungszusammenarbeit mit Burma/Myanmar wahrgenommen. Ohne offensichtliche strategische Interessen, hat sie bessere Chancen an einem solchen „Code of Conduct“ orientiert, Rahmenbedingungen für humanitäre Hilfsmaßnahmen im weiteren Sinne auszuhandeln, ohne dabei den Argwohn des Regimes zu wecken.

Darüber hinaus wäre ein solcher Leitfaden in der aktuellen Diskussion um den Umgang mit sog. „Schurkenstaaten“ ein gutes Beispiel dafür, wie alternativ zu politischen und/oder militärischen Drohgebärden an friedlichen Ansätzen zur Demokratisierung und Entwicklung dieser Länder gearbeitet werden kann.

Die Elemente des vorgeschlagenen „Code of Conduct“ für ein deutsches Engagement (siehe ausführlicher in Kapitel 3.4.) sollen sein:

1. Die Ausweitung der humanitären Hilfen richtet sich nach dem Bedarf
Ihre Umsetzbarkeit orientiert sich unabhängig von der Höhe der Mittel oder dem Grad der Erhöhung am „Code of Conduct“.

2. Demokratisierung der Hilfen und Entscheidungstransparenz:
Um alle Akteure auf der politischen Bühne gleichberechtigt einzubinden, sollte auf die Installation eines Drei-Parteien-Komitees (Regime, NLD, Minderheitenvertreter, dem Model des sog. „Razali- Komitees“ folgend) hingearbeitet werden, das als beratendes Gremium zu allen größeren Hilfsprojekten konsultiert wird.
Sollte die Installation eines solchen Komitees nicht möglich sein, was aufgrund der gegenwärtigen Ablehnung eines Dialoges durch das Regime die Realität ist, könnte verankert werden, dass vor dem Start größerer Projekte alle drei Parteien wenigstens separat konsultiert werden müssen.

3. Förderung der Zivilgesellschaft:
Mit deutschen Mitteln sollten vorrangig solche Projekte gefördert werden, die sich entweder direkt an die betroffene Bevölkerung wenden (ohne Beteilung staatlicher oder halbstaatlicher Stellen bzw. im Sinne von Dezentralisierungsförderung mit lokalen Regierungen) oder - wenn eine Zusammenarbeit mit staatlichen Stellen aufgrund der jeweiligen Entwicklungsaufgabe angezeigt ist - die Einbindung zivilgesellschaftlicher Institutionen fördern. Es ist zu vermeiden, den oft bequemeren Weg der Kooperation mit ausschließlich staatlichen Stellen zu gehen und so die Bemühungen um eine Demokratisierung zu mindern. Dieses Potential ist nicht zu unterschätzen, da zivilgesellschaftliche Strukturen in Burma/Myanmar nicht, wie oft angenommen, zerstört wurden.

4. Ausgewogene Verteilung an UN und INGOs
Das UN-System ist aufgrund seiner Bürokratie prinzipiell anfälliger für Interventionen des Regimes und damit wesentlich unflexibler bei der Schaffung/Nutzung von Freiräumen, um sich in Programmen direkt an die Zivilbevölkerung zu richten bzw. die oben genannten Demokratisierungsaufgaben in ihre Programme zu integrieren. Das hängt nicht zuletzt auch mit den größeren Dimensionen der umzusetzenden Mittel zusammen, welche es nicht leicht machen, kleinteilige und in aller Regel arbeitsintensive Empowerment-Aufgaben für lokale Gemeinden und den mit ihnen verbundenen zivilgesellschaftlichen Potentialen wahrzunehmen. Es gilt allgemein für die Projektplanung: „Small is beautiful!“

5. Das Regime in die Verantwortung nehmen
Werden Mittel für Programme zugesagt, die in direkter Kooperation mit staatlichen Stellen durchgeführt werden, dann sollte sich das Regime mit mehr als nur symbolischen Beträgen an deren Finanzierung beteiligen. Damit kann vermieden werden, dass die Regierung seinen im Vergleich zum Militärhaushalt erheblich unterfinanzierten Sozialhaushalt weiterhin stiefmütterlich behandelt und die Verantwortung für sozialstaatliche Aufgaben der internationalen Gemeinschaft und INGOs überlässt, was einer indirekten Unterstützung des Regimes gleich kommt.

6. Keine Umverteilung von Ressourcen
Ein Engagement in Burma/Myanmar sollte nicht auf Kosten eines Engagements in den Flüchtlingslagern vor allem an der thailändisch-burmesischen Grenze gehen. Solange die Rückkehr und Repatriierung der Flüchtlinge nach Burma/Myanmar nicht geklärt ist bzw. sich die Ursachen der wirtschaftlich motivierten massenhaften Migration nach Thailand anhält, ist ein Abziehen bzw. Umleiten von Mitteln sowohl politisch als auch humanitär falsch.

7. Konsequente Bemühungen um einen Ausschluss der Möglichkeit zur „Abzweigung“ überwiesener Projektmittel
Das bedeutet akkordierte Schritte gegen die Praxis der Wechselkursmanipulation und des „Zwangsumtausches“ in Anbindung an den FEC zu unternehmen.

8. Keine Entwicklung um jeden Preis
Orientierung an den Leitlinien nachhaltiger Entwicklung und der Geschlechterdemokratie als Querschnittsaufgaben jeden Handelns

9. Prioritäre Sektoren Humanitärer Hilfe
Gesundheit, Ernährungssicherung, Bildung und Umwelt

 

 


 
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