Energiemärkte und Wettbewerb
Wichtige Teile des Energiesektors waren für viele Jahrzehnte wettbewerbliche Ausnahmebereiche in Deutschland. Während die Erdölindustrie und damit verbundene Branchen dem normalen Wettbewerbsrecht mit Fusionskontrolle und Kartellverbot unterlagen, herrschten insbesondere für die Strom- und Gasmärkte besondere Regelungen, die regional abgeschottete Monopole vorsahen. Zudem spielte der Staat und hierbei vor allem auch die Kommunen als Akteure eine bedeutende Rolle, indem sie nicht nur Regeln setzen und Rahmenbedingungen definierten, sondern als Besitzer von Versorgungsunternehmen selbst als Anbieter im Markt tätig waren.
Seit der Gründungsphase der Energieversorgungsunternehmen haben Wettbewerbsbeschränkungen und öffentliche Unternehmen eine prägende Rolle in der Energiewirtschaft gespielt. Das Energiewirtschaftsgesetz von 1935 bildete eine wichtige Voraussetzung für die Dominanz der Verbundunternehmen, nachdem noch in den zwanziger Jahren Strom aus industriellen Eigenanlagen rund 70 Prozent des Bedarfs der Industrieunternehmen deckte. Auch im Anschluss an die Gründung der Bundesrepublik 1949 kam es nicht zu einer Liberalisierung der Stromversorgung in Deutschland.
Regionalkartelle in der Energiewirtschaft
Die Märkte waren geprägt durch Gebietsmonopole, die die Abnehmer in ihrer Region jeweils exklusiv belieferten. Für derartige Regionalkartelle, die in anderen Wirtschaftsbereichen undenkbar wären und von den Wettbewerbsbehörden unterbunden würden, waren wettbewerbsrechtliche Ausnahmeregelungen geschaffen worden. Der Wechsel der Versorger, der, realisiert oder angedroht, für Wettbewerb unumgänglich ist, war somit für die allermeisten Abnehmer ausgeschlossen. Nur einzelne Unternehmen konnten sich dafür entscheiden, den benötigten Strom selbst zu produzieren, um sich so unabhängig vom regional zuständigen Monopolisten zu machen. Fehlender Wettbewerb auf dem Strommarkt charakterisierte aber nicht nur die Ebene der Distribution an die Endverbraucher, sondern insbesondere auch die Bereitstellung des Netzes und der dazu gehörenden Regelenergie.
Hintergrund dieser für eine marktwirtschaftliche Wirtschaftsordnung untypische Struktur sind besondere Charakteristika der Güter Strom und Gas, die wettbewerbliche Märkte lange verhindert haben und die auch heute noch verantwortlich sind für Probleme bei der Sicherstellung von Wettbewerb in den Branchen. Insbesondere ist dabei die Netzwerkproblematik zu nennen, die für beide Güter in unterschiedlichem Maße zutrifft. Im Unterschied zum Erdöl als Energieträger sind Strom und Gas leitungsgebunden. Sie können den Verbrauchern praktisch nicht zur Verfügung gestellt werden, ohne dass diese an ein entsprechendes Netz angebunden sind, welches die Quellen mit den Endverbrauchern verbindet. Die hohen Kosten des Netzes verteilen sich auf die Zahl der Nutzer, ohne dass zusätzliche Abnehmer die Kosten des Netzes deutlich erhöhen würden. Da mit einer Zunahme der Verbrauchsstellen mit dauerhaft sinkenden Durchschnittskosten des Netzbetriebs zu rechnen ist, wäre der Aufbau eines neuen parallelen Netzes weder für einen konkurrierenden Anbieter noch gesamtwirtschaftlich sinnvoll.
Es liegt ein natürliches Monopol vor
Erfahrungen in anderen Netzwirtschaften, beispielsweise im Bereich der Telekommunikation, haben deutlich gemacht, dass es trotz eines natürlichen Monopols im Netz zu wirksamem Wettbewerb kommen kann. Entscheidend ist dabei, dass das Netzmonopol so reguliert werden muss, dass die dem Monopol innewohnenden Ineffizienzen und Renten möglichst weit reduziert werden und somit die Netzinfrastruktur kostengünstig angeboten wird, und dass konkurrierende Anbieter auf den Märkten zum Zuge kommen können, die die Infrastruktur für die Produktion beziehungsweise Distribution ihrer Dienste verwenden.
Im Fall des Stroms bezieht sich der Netzbegriff nicht nur auf die beobachtbare Ansammlung von Stromleitungen über und unter der Erde. Zum Netzbetrieb gehören hier noch weitere wichtige Elemente. Um das Stromnetz stabil aufrecht zu erhalten, muss die eingespeiste Energie zu jedem Zeitpunkt der insgesamt aus dem Netz entnommenen Energie entsprechen. Hierzu muss kurzfristig verfügbare Energie bereitgehalten werden, die je nach Nachfrageschwankungen zur Verfügung gestellt wird. Dabei gibt es gut vorhersehbare Nachfrageveränderungen, beispielsweise wird tagsüber eine andere Strommenge verbraucht als nachts, worauf sich das Stromangebot gut einstellen kann. Andere Nachfrageschwankungen sind nicht vorherzusehen, hier müssen Kraftwerke bereitstehen, die kurzfristig ihre Leistung erhöhen oder absenken können. Auch Schwankungen im Angebot, beispielsweise durch die schlecht zu kalkulierende Windkraft, müssen durch Energie aus anderen Kraftwerken ausgeglichen werden. Erst mit der bedarfsgerecht eingespeisten Regelenergie, die für den Ausgleich von eingespeister und entnommener Strommenge sorgt, kann von einer funktionierenden Netzinfrastruktur gesprochen werden.
Ein natürliches Monopol im Leitungsnetz bedeutet jedoch nicht, dass Wettbewerb in der Elektrizitätswirtschaft dauerhaft unterbleiben oder gar verhindert werden müsste. Die ordnungspolitische Aufgabe liegt insbesondere darin dafür zu sorgen, dass die Unwirtschaftlichkeit von Parallelleitungen nicht zu Wettbewerbsbeschränkungen in darüber hinausgehenden Bereichen führt. Überlegungen hierzu wurden in Deutschland schon in den sechziger Jahren öffentlich diskutiert, ohne dass es auf nationaler Ebene zu einer Stärkung des Wettbewerbs am Strommarkt gekommen wäre.
Europäische Energiepolitik für mehr Wettbewerb
Die Besonderheiten der Energiemarktordnung waren primär technologiebedingt und schon daher kein typisch deutsches Phänomen. Zahlreiche Länder haben in der Vergangenheit verschiedene Erfahrungen mit der Regulierung von Energiemärkten gemacht. In praktisch ganz Europa waren die Energieversorger streng reguliert beziehungsweise direkt in staatlicher Hand. Wettbewerb zwischen mehreren Anbietern auf diesen Märkten war nicht gegeben. Auch spielte die grenzüberschreitende Energieversorgung lange Zeit keine nennenswerte Rolle. Die einzelnen Energiemarkt- und Netzmonopole waren regionale oder nationale Monopole, die einer Internationalisierung des Energiesektors im Wege standen. Dies galt insbesondere für die Versorgung der Endverbraucher mit Strom oder Gas. Hier waren praktisch nur inländische Gesellschaften tätig. Auf Produzentenebene kam es hingegen zu internationalem Austausch. Nicht nur Gas als Primärenergieträger wurde importiert, auch Strom wurde von einem Land ins andere transferiert.
Spätestens in den neunziger Jahren wurden in vielen Ländern neue Strukturen auf den Energiemärkten installiert. Hier spielte insbesondere die Marktöffnung und die Schaffung von weiteren Voraussetzungen für mehr Wettbewerb eine entscheidende Rolle. Nicht nur die Staaten der Europäischen Union haben versucht, Wettbewerb auf Energiemärkten zu initiieren. Weitere Liberalisierungsversuche der Strommärkte gab es beispielsweise in den USA. Bekannt ist vor allem das Beispiel Kaliforniens. Stromausfälle nach der Liberalisierung haben dazu geführt, dass die Sorge vor der Deregulierung von staatlich dominierten Märkten für Netzgüter gewachsen ist (Kuhlmann 2004). Hintergrund der kalifornischen Schwierigkeiten war jedoch primär die Art der Liberalisierung und der verbleibenden Regulierung. Insbesondere hat es sich negativ ausgewirkt, dass die Endverbraucherpreise festgeschrieben wurden, während gleichzeitig der Bau neuer Kraftwerke praktisch unmöglich war.
Gleichzeitig stieg die Nachfrage nach Strom aufgrund des deutlichen Wirtschaftswachstums in den neunziger Jahren sowie durch besonders warme Sommer, in denen der Stromverbrauch durch die Klimaanlagen in die Höhe getrieben wurde. Die Kombination aus festen Endverbraucherpreisen, einer praktisch festgelegten maximalen Angebotsmenge und einer steigenden Nachfrage musste zu den beobachteten Stromknappheiten und Blackouts führen. Spätestens diese Erfahrungen haben deutlich gemacht, dass der regulatorische Ordnungsrahmen für den liberalisierten Strommarkt sorgfältig gestaltet werden muss.
Gegen den Missbrauch von Ressourcen
Energiepolitische Fragestellungen haben im Prozess der europäischen Integration von Anfang an eine wichtige Rolle gespielt. Schon bei der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) 1951 stand ein Energieträger im Mittelpunkt. Hier ging es jedoch weniger um die Sicherstellung von Wettbewerb als vielmehr darum, die Versorgung mit Kohle und Stahl zu sichern und einer gemeinsamen Verantwortung zu unterstellen, auch um nach den Erfahrungen des Zweiten Weltkrieges den Missbrauch dieser Ressourcen und Industrien für Rüstungszwecke zu verhindern. Einen deutlicheren energiepolitischen Hintergrund hatte jedoch die Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (Euratom), die 1957 zur gemeinsamen Förderung der friedlichen Nutzung der Kernenergie ins Leben gerufen wurde, die zu jener Zeit als wichtigste zivile Energiequelle der Zukunft angesehen wurde. Weitere originäre energiepolitische Kompetenzen sollen der Europäischen Union erst mit dem neuen Verfassungsvertrag zugebilligt werden.
Mit der Schaffung des Europäischen Binnenmarktes Anfang der neunziger Jahre wurde ein umfangreiches Programm der Gütermarktliberalisierung umgesetzt, das auf der Etablierung des Ursprungslandprinzips verbunden mit einem Mindestmaß an gemeinschaftlicher Regulierung basierte. Nicht nur Zollschranken, auch unterschiedliche Regelungen wurden als Wettbewerbshindernis erkannt. Ziel war die Schaffung eines wirklich gemeinsamen Binnenmarktes, in dem Produkte gehandelt werden können, sofern sie den Regeln des Landes entsprachen, in dem sie produziert wurden. So konnte der innereuropäische Handel nicht mehr durch administrative Hürden der Importländer behindert werden, die einheimische Produzenten schützen wollen. Auch die europäische Wettbewerbspolitik wurde gestärkt. Zu den markanten Ergebnissen der von der Europäischen Gemeinschaft ausgehenden Wettbewerbspolitik gehört beispielsweise die Liberalisierung der Telekommunikationsmärkte. Damit verbunden war eine Auflösung von traditionellen Netzmonopolen, deutlich zunehmender Wettbewerb sowie stark und schnell sinkende Preise für die Konsumenten.
Erste Versuche zur Schaffung eines europäischen Binnenmarktes für Strom gab es bereits im Zuge der Vorarbeiten für die Vollendung des EG-Binnenmarktes 1992. Seit 1987 entwickelte die Kommission Vorschläge für eine Marktöffnung, die jedoch nur sehr zögerlich verwirklicht wurden. Die Erfolge der Gütermarktliberalisierung standen in den neunziger Jahren auch bei der weiteren Forcierung der Deregulierung der Energiemärkte Pate, ebenso bei der langsamer verlaufenden Öffnung der Dienstleistungsmärkte für europäische Anbieter. Auch im Energiesektor sollte Wettbewerb in bisher monopolisierten Netzwirtschaften ermöglicht werden, wodurch Effizienzgewinne und Kostensenkungen zu erwarten waren. Die Europäische Kommission hat in mehreren Richtlinien versucht, in den nationalen Märkten Wettbewerb zu schaffen und zugleich eine weitere grenzüberschreitende Integration der Märkte zu erreichen, die in der Vergangenheit weitgehend getrennt waren. Nachdem die einzelnen Mitgliedsstaaten auf sehr unterschiedliche Weise versucht haben, die Vorgaben der Richtlinien umzusetzen, ohne dass überall eine befriedigende Marktöffnung und eine entsprechende Wettbewerbssituation erreicht werden konnte, hat die Kommission mit der Beschleunigungsrichtlinie von 2003 die Sicherung des Wettbewerbs durch die Schaffung nationaler Regulierungsbehörden für die Strom- und Gasmärkte verbindlich vorgeschrieben. Immer noch ist die Liberalisierung der Märkte in den einzelnen Ländern sehr unterschiedlich weit fortgeschritten.
Erstes Liberalisierungspaket
Die ersten Versuche der Europäischen Union, eine Liberalisierung der Energiemärkte durchzusetzen, waren ein verspäteter Ausfluss des umfangreichen Programms zur Schaffung eines gemeinsamen europäischen Binnenmarktes, in dem die vier Grundfreiheiten für Waren, Personen, Kapital und Dienstleistungen verwirklicht werden sollten. Die Vollendung dieses Programms gestaltete sich jedoch schwieriger und ist bis heute nicht abgeschlossen. Verglichen mit der Schaffung einer Dienstleistungsrichtlinie, die den freien Handel mit Dienstleistungen innerhalb der Europäischen Union sicherstellen soll, und die noch 2005 intensiv diskutiert wird, sind die ersten Schritte zur Liberalisierung des Energiesektors sogar frühzeitig erfolgt.
Mit den Zielen der Richtlinie für den Elektrizitätsbinnenmarkt von 1996 (Richtlinie 96/92/EG) – Schaffung eines Binnenmarktes für Elektrizität, Verringerung von Produktionskosten durch Wettbewerb, Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit des Standorts Europa, Steigerung der Effizienz im Energiesektor, Abschaffung von Handelshemmnissen, Versorgungssicherheit und Umweltschutz – werden wettbewerbspolitische und energiepolitische Vorstellungen verfolgt. Dazu soll die Öffnung der europäischen Energiemärkte erreicht, diskriminierungsfreier Zugang sichergestellt, Quersubventionierungen und Wettbewerbsverzerrungen vermieden werden. Verglichen mit der Beschleunigungsrichtlinie von 2003 waren die Maßnahmen jedoch weniger weit reichend.
So wurde die Form, in der Wettbewerb auf den Strommärkten und insbesondere beim Netzzugang gesichert werden sollte, den Mitgliedsstaaten überlassen, die zumeist auf staatliche Überwachungsinstanzen, im Falle Deutschlands jedoch auf freiwillige Vereinbarungen der betroffenen Wirtschaftsbereiche setzten. Zur Vermeidung von Diskriminierungstatbeständen beim Netzzugang waren integrierte Energieversorger verpflichtet, getrennte Konten für den Netzbereich zu führen. Für die Marktöffnung waren Stufenpläne vorgesehen, nach denen immer größere Marktanteile auch für ausländische Anbieter geöffnet werden mussten. Obgleich dieser Aspekt der Marktöffnung, also die legale Zulässigkeit von Verträgen mit alternativen Anbietern von Strom, bereits recht weit fortgeschritten und in vielen Ländern vollständig verwirklicht ist, konnte mit der Richtlinie von 1996 allein kein wirklich funktionierender Wettbewerb auf einem europäischen Binnenmarkt für Strom initiiert werden.
Zweites Liberalisierungspaket
Die EU-Beschleunigungsrichtlinie vom 26. Juni 2003 (Richtlinie 2003/54/EG) war vor allem eine Reaktion auf die bis dahin unbefriedigend langsam verlaufene Liberalisierung in einzelnen Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Zwei Elemente der Richtlinie wurden als zentral angesehen für die weitere Forcierung der Marktöffnung und für die Schaffung von Wettbewerb für die leitungsgebundenen Energieträger Strom und Gas: Zum einen die zwingend vorgeschriebene nationale Regulierungsbehörde, die die Wettbewerbsaufsicht über die Netzmärkte übernehmen sollte; zum anderen die „Unbundling“ (→ Unbundling) genannte teilweise Separierung von Netzbetreibern und Stromanbietern.
Das Konzept einer Regulierungsbehörde basiert auf der Überlegung, dass besondere Marktstrukturen, wie sie im Fall der leitungsgebundenen Energien mit der Netzproblematik eines natürlichen Monopols vorhanden sind, einer besonderen wettbewerbsrechtlichen Behandlung erfordern, wenn wettbewerbliche Strukturen in den ehemaligen Monopolen aufgebaut und gesichert werden sollen. Auch freiwillige Vereinbarungen mit dem Ziel der Marktöffnung, die als Element der Selbstregulierung möglich waren und die in Deutschland in Form von Verbändevereinbarungen verwirklicht wurden, reichen laut der Beschleunigungsrichtlinie nicht mehr aus, um Wettbewerb in Strom- und Gasnetzen zu ermöglichen und dauerhaft zu sichern. Die Bundesnetzagentur entwickelt als für Deutschland zuständige zentrale Regulierungsbehörde ein Konzept der Anreizregulierung, mit dem eine effiziente Netzbereitstellung sichergestellt werden soll. Dazu müssen die Netzgebühren möglichst niedrig sein, um Wettbewerb auf den nachgelagerten Märkten zu ermöglichen, müssen jedoch auch hoch genug sein, um die notwendigen Investitionen in die Netze nicht zu gefährden.
Ein zweiter wesentlicher Baustein der Beschleunigungsrichtlinie ist das Unbundling. Damit wird die Trennung der Infrastrukturbereiche des Netzes, in denen natürliche Monopole vorliegen und in denen aufgrund der Marktbedingungen spezifische Regulierungen notwendig sind, von den Bereichen der Dienste beschrieben, in denen Wettbewerb im Prinzip ohne besondere Maßnahmen möglich ist. Ziel ist hierbei, eine Ausnutzung der Monopolmacht und Übertragung auf vor- oder nachgelagerte Teilmärkte zu verhindern. Beispielsweise soll so sichergestellt werden, dass der Netzzugang nicht diskriminierend zu Lasten anderer Stromanbieter geregelt wird. Verschiedene Formen des Unbundling sind Teil der europäischen Vorgaben. Sie reichen von der buchhalterischen Trennung der Bereiche, wodurch Diskriminierungen und Quersubventionierungen der wettbewerblichen Dienste durch Monopolrenten aus der Infrastruktur offengelegt und damit kontrolliert werden, über die rechtliche Entflechtung, die zur Ausgründung des Netzbetriebes in eigene rechtlich selbstständige Gesellschaften führt, bis hin zur organisatorischen Trennung der Bereiche, bei der beispielsweise personelle Verflechtungen abgebaut werden (Die Angaben beruhen auf Ergebnissen von Eurostatt 2008; Anm. d. R.).
Insgesamt ist nach der Marktöffnung und den beiden Liberalisierungsprogrammen der Europäischen Union ein verstärkter Wettbewerb festzustellen. Trotzdem verfügen die großen Anbieter insbesondere auf der Erzeugungsseite nach wie vor über erhebliche Marktanteile. Deutschland bewegt sich dabei im Mittelfeld. Hier teilen sich immerhin vier große Erzeuger 77 Prozent der Erzeugung und 62 Prozent der installierten Kapazität. Deutlich schlechter sieht es beispielsweise in Frankreich aus, wo ein Anbieter 89 Prozent der Erzeugung und 86 Prozent der Kapazitäten auf sich vereint.
Weitere Trennung?
Im Zuge des jüngsten Energiepakets der Europäischen Kommission wird insbesondere die eigentumsrechtliche Trennung, also die Verpflichtung zum Verkauf des Netzes an Dritte diskutiert. Auf diese Weise soll sichergestellt werden, dass Stromanbieter ohne eigenes Netz ihren Strom zu fairen Konditionen in die Leitungen einspeisen können. Vorbild für diesen Schritt ist Großbritannien. Dort liegen der Betrieb des Stromnetzes und die Energieerzeugung schon seit 1990 in getrennten Händen.
Betrachtet man den bisherigen Stand des eigentumsrechtlichen Unbundlings, so fällt auf, dass die Trennung von anderen Wertschöpfungsstufen nur in den Ländern vollständig durchgeführt wurde, wo es auch nur einen Netzbetreiber für das ganze Land gibt. So wurde beispielsweise in Großbritannien im Zuge der Privatisierung eine Netzgesellschaft gegründet, die seitdem separat operiert. Andere Länder, die den Schritt der Privatisierung noch nicht gegangen sind, wie zum Beispiel Frankreich, wären von einer Trennung nicht weiter betroffen, da die Zuständigkeiten für Netz und Stromerzeugung dann lediglich auf verschiedene Ministerien aufgeteilt werden müsste – der Staat dürfte jedoch Eigentümer beider Unternehmen bleiben.
Deutschland wäre von einer forcierten Trennung von Netz und Erzeugung besonders betroffen. Von den vier großen Übertragungsnetzbetreibern hat sich bisher ein Unternehmen unter dem Druck der EU-Kommission zu einem Verkauf des Netzes bereit erklärt. Der wesentliche Unterschied zum Fall des Vereinigten Königreichs liegt jedoch darin, dass wir es in Deutschland derzeit nicht mit einem Privatisierungsprozess zu tun haben. Vielmehr müssten private Unternehmen zur Abgabe eines Teils ihres Geschäftes gezwungen werden, was einer Enteignung mit entsprechenden rechtlichen Unsicherheiten gleichkäme. Zudem müssten aus ordnungspolitischer Perspektive alle anderen Maßnahmen zur Stärkung des Wettbewerbs ausgereizt sein, bevor eine Zerschlagung privater Unternehmen ins Auge gefasst werden sollte. Grundvoraussetzung wäre daher, erst einmal die Wirkung der 2009 beginnenden Anreizregulierung abzuwarten. Eine wirkliche Beurteilung der bisherigen Erfolge bei der Schaffung von Wettbewerb ist angesichts der Tatsache, dass die letzten Fristen zur Umsetzung der entsprechenden EU-Richtlinie erst im Sommer 2007 abliefen, bisher kaum möglich. Ein Scheitern, welches weitere schärfere Maßnahmen rechtfertigen sollte, kann daher noch nicht festgestellt werden.
Dieser Artikel wurde mit der Unterstützung des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln (IW) ermöglicht.
