Der Aktionsplan Menschenrechte der Volksrepublik China

Touristen am Tiananmen 
Foto: © Denis Hicks

23. Juni 2009
Von Katrin Altmeyer und Zhu Yi
Von Katrin Altmeyer und Zhu Yi

Am 13. April dieses Jahres hat das Presseamt des chinesischen Staatsrates den „Nationalen Aktionsplan für Menschenrechte in China 2009 – 2010“ veröffentlicht. China kommt damit einer Verpflichtung aus seiner Mitgliedschaft im Menschenrechtsregime der Vereinten Nationen nach. Obwohl lange angekündigt, hat der Plan international und in Deutschland keine große Aufmerksamkeit erregt. Von einigen westlichen Beobachtern wurde er schnell als bloßes Lippenbekenntnis abgetan. Chinesische Menschenrechtsaktivisten sehen das Papier im historischen Kontext, nämlich als einen weiteren Schritt auf dem Weg zur Verwirklichung der Menschenrechte in der chinesischen Gesellschaft, auch wenn das noch nicht der letzte Schritt sein kann.

Vom Tabu zum Mainstream  - der Begriff der Menschenrechte in China

Nach der Tragödie am Platz des Himmlischen Friedens vor zwanzig Jahren wurde China international für seine Menschenrechtspolitik verurteilt. Im Land selbst war der Begriff „Menschenrechte“ zum Unwort geworden. Die Führung in Peking lehnte die Idee der Menschenrechte grundsätzlich als ein westlich-kapitalistisches Konzept ab, so stand es noch 1991 in einem Bericht des siebenten Nationalen Volkskongresses, der jährlichen Sitzung des Parlaments.

Doch die Veröffentlichung des ersten Weißbuches zur Situation der Menschenrechte im November desselben Jahres leitete eine Trendwende ein. Obwohl dieses Papier hauptsächlich Erfolge und Fortschritte dokumentiert und als Erwiderung auf die internationale Kritik dienen sollte, brachte es einen Fortschritt: Das Thema Menschrechte war durch das offizielle Dokument rehabilitiert worden. Man durfte wieder dazu forschen und darüber diskutieren.

Die chinesische Regierung hat lange betont, dass historische, soziale und kulturelle Bedingungen des Einzelstaates bei der Diskussion um Menschenrechte berücksichtigt werden müssen. So räumt die Regierung bis heute den sozialen und wirtschaftlichen Menschenrechten Priorität ein. Hier hat China seit Beginn der Reform- und Öffnungspolitik beeindruckende Erfolge erzielt. Laut Weltbank konnte China den Anteil der Menschen, die von weniger als einem US-Dollar am Tag - also in absoluter Armut - leben müssen, in den letzten 25 Jahren von 60 auf 16 Prozent der Bevölkerung reduzieren. Bei der Bekämpfung von Säuglingssterblichkeit und Unterernährung, bei der Verbesserung von Bildung, Gleichberechtigung und der Erhöhung der Lebenserwartung hat China viele Länder hinter sich gelassen, deren Lebensbedingungen vor 25 Jahren auf dem selben Niveau waren, auch solche, die demokratisch regiert werden. 1997 unterzeichnete China den „Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte“, den so genannten Sozialpakt, und ließ ihn 2001 vom Nationalen Volkskongress ratifizieren.

Schwerer tut sich China mit den politischen Rechten. Zwar wurde der Internationale Pakt über politische und bürgerliche Rechte - der so genannte Zivilpakt - bereits 1998 unterschrieben, aber chinesische Rechtswissenschaftler, Journalisten und Bürger mahnen bis heute vergeblich an, dieses zweite Menschenrechtsabkommen der Vereinten Nationen zu ratifizieren. Bei der Anhörung im Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen im Februar dieses Jahres wurde China aufgefordert, einen Zeitplan für die Ratifizierung vorzulegen, hat dies aber abgelehnt.

Immerhin hat China mit der Unterzeichnung dieser und weiterer internationaler Menschenrechtsabkommen grundsätzlich die Universalität der Menschenrechte anerkannt. Der Aktionsplan spricht nicht mehr von Menschenrechten mit „chinesischen Charakteristika“. Die Diskussion um die universellen Menschenrechte ist im Mainstream angekommen.
 
China braucht den Rechtsstaat

Die schrittweise Annäherung der chinesischen Führung an das universelle Verständnis von Menschenrechten ist nicht nur ein Resultat des internationalen Drucks, vielmehr liegt es an die innergesellschaftlichen Entwicklungen. Westliche Beobachter haben lange vorausgesagt, dass eine wachsende Mittelschicht auch politische und bürgerliche Rechte einfordern wird. Inzwischen konstatieren viele dieser Beobachter enttäuscht, dass China dies widerlegt habe. Doch diese Kommentare übersehen die Anzeichen des langsamen, aber stetigen Fortschritts und sie vergessen, dass die Mehrheit der chinesischen Bevölkerung tatsächlich in erster Linie noch grundlegende ökonomische Bedürfnisse zu decken hat. Aber auch die Befriedigung dieser Bedürfnisse wird ohne weitgehende rechtsstaatliche Reformen nicht möglich sein.

Um ihre Herrschaft zu legitimieren, muss die KP China nicht nur Wirtschaftswachstum und Wohlstand generieren, sie braucht eine effiziente rechtstaatliche Ordnung, um den neuen Wohlstand gerecht zu verteilen und Konflikte zu lösen. Bis vor wenigen Jahren hat es eine solche Ordnung in China nicht gegeben. Vom 1978 bis 2008 wurden 250 neue Gesetze geschaffen, die eine solche Ordnung herstellen sollen und die für die Einhaltung der Menschenrechte relevant sind. Im Jahre 1999 wird die Verfassung reformiert und die Führung verpflichtet sich zum Aufbau eines „sozialistischen Rechtsstaats“. 2004 schließlich wurde der Schutz der Menschenrechte in der chinesischen Verfassung verankert.

Eine Roadmap für soziale Wohlfahrt

Laut offizieller Erklärung soll der 55 Seiten starke Plan zur Lösung konkreter Probleme dienen. In der Tat beschreibt der Plan mit zuvor nicht gekannter Offenheit viele Defizite und Probleme und reagiert auf Menschenrechtsverstöße, die in den Monaten zuvor für Aufsehen in der chinesischen Gesellschaft sorgten. Die meisten Punkte sind nicht neu. Sie sind bereits in der Verfassung oder in Gesetzen formuliert. Aber eine Bekräftigung in Aktionsplan wird Aktivisten und Bürger stärken, wenn sie auf die Einhaltung und Umsetzung pochen. Sozial- und Politikwissenschaftler werten das Papier zudem als Aufforderung, weitere konkrete Vorschläge zur Umsetzung der Menschenrechte zu machen.

Die beiden größten von insgesamt fünf Kapiteln widmen sich den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten, wie sie im internationalen Sozialpakt garantiert sind, und den politischen und bürgerlichen Rechten, wie sie der Zivilpakt garantiert.

Im ersten Teil geht es um das Recht auf Arbeit, Grundversorgung, soziale Sicherung, Gesundheit, Erziehung und das Recht auf eine saubere Umwelt. Die Ziele sind manchmal sehr konkret. So gibt es klare Zahlen für die Höhe der Investitionen in Sozialversicherung, für die Anzahl neuer Krankenhäuser und für die Reduktion von Schadstoffen in der Luft. Hier liest sich der Plan tatsächlich wie eine Roadmap. Weitere Kapitel sind den kulturellen Rechten, den besonderen Interessen der Bauern und den Opfern des Erdbebens vom Mai 2008 gewidmet. In diesem Zusammenhang findet man auch ein Zugeständnis an die öffentliche Meinung. Die Namen der Verstorbenen sollen registriert und veröffentlicht werden, heißt es explizit. Dies hatten Betroffene und Aktivisten in ganz China bisher vergeblich gefordert. Gerade erst ist unter öffentlichem Druck eine Gesamtzahl der Opfer veröffentlicht worden, aber noch keine einzelnen Namen. Engagierte Privatpersonen wie der Künstler Ai Weiwei begannen selbst mit der Dokumentation der Opfer und waren dabei noch behindert worden. Für die Medien war das Thema ein Tabu. Doch unmittelbar nach Veröffentlichung des Aktionsplans publizierte die liberale Zeitung „Southern Metropolitan Daily“ einen Kommentar und forderte die Regierung, auf diesem Versprechen nachzukommen. So bietet der Aktionsplan schon jetzt eine Rückversicherung für Aktivisten, die Einhaltung der Menschenrechte anzumahnen.

Politische Rechte auf Chinesisch

Im zweiten Teil des Plans geht es um die “bürgerlichen  und politische Rechte”. Bedient sich das chinesische Dokument (sowie seine offizielle englische Übersetzung) im ersten Teil weitgehend der internationalen Terminologie, so nutzt es hier Umschreibungen. Wenn es um Presse- und Meinungsfreiheit geht, so heißt es hier „Recht auf Information“ und „das Recht, gehört zu werden“. Auch sonst fällt in diesen Bereichen ein anderer Sprachgebrauch auf. Die Passagen, die sich mit der Entwicklung des Internets befassen, lesen sich fast wie die Parteitagsreden Hu Jintaos zum Thema. Dort wird von dem Recht gesprochen, seine „Meinung in einer vernünftigen Weise auszudrücken“ oder von der „ordentlichen Entwicklung und Nutzung des Internets“.  Und es wird immer wieder an dieser Stelle betont, dass alles im Rahmen der geltenden Gesetze stattzufinden habe. Bis heute hat China aber kein Mediengesetz. Von daher sehen es Aktivisten für die Pressefreiheit als Fortschritt, dass der Aktionsplan zum ersten Mal in einem offiziellen Dokument die Rechte von Journalisten schwarz auf weiß beschreibt, nämlich „Material zu sammeln, zu kritisieren, kommentieren und zu publizieren.“

In weiteren Kapiteln geht es um die Rechte von Gefangenen und um das Recht auf einen fairen Prozess. Hier werden erstmal die Missstände in Gefängnissen und Übergriffe von Polizei und Sicherheitspersonal eingestanden und thematisiert.

In den ersten Monaten des Jahres 2009 hatten mehrere ungeklärte Todesfälle in Polizeigewahrsam für erregte Debatten im Internet gesorgt. Auch die offiziellen Medien hatten sich eingeschaltet. Das Misstrauen gegenüber der Polizei und den berüchtigten städtischen Sicherheitsbeamten ist weit verbreitet. Der Plan spricht konkrete Probleme wie das gewaltsame erzwingen von Geständnissen, Folter und körperliche Übergriffe genau so wie willkürliche Festnahmen an. All dies war auch zuvor in China ungesetzlich, aber Implementation und Überwachung sind schwach. Der Aktionsplan bleibt hier vage und stellt fest, dass weitere Regularien verabschiedet werden müssen. Die wenigen konkreten Vorschläge muten eher hilflos an, wie etwa die Idee, Beschwerdebriefkästen in den Zellen der Gefangenen zu installieren.

Vage und enttäuschend bleiben auch die Ausführungen zu einigen der drängenden Fragen - wie etwa zu den Arbeits- und Umerziehungslagern. Seit Langem wird in China diskutiert, dass die Gesetze dazu reformiert werden sollen. So kritisieren Rechtswissenschaftler, dass sie nicht der Verfassung entsprechen. Der Aktionsplan gibt hier aber keine Hinweise darauf, in welche Richtung sich dies weiter entwickeln wird. Auch das Problem der Administrativhaft, der Befugnis der Sicherheitsbehörden ohne Einbindung der Justiz Menschen festzunehmen und in den Vollzug zu überstellen, wird nicht thematisiert.

Auch bei der Todesstrafe ist keine Trendwende in Sicht. Zwar wird die Politik der letzten Jahre bekräftigt, dass schrittweise die Verhängung der Todesstrafe reduziert werden soll und die zweijährige Bewährungsfrist weiter ausgebaut werden soll, aber konkrete Maßnahmen wie etwa den Katalog der Strafen zu verringern, für die die Todesstrafe verhängt werden kann, werden nicht angekündigt.

Begrüßenswert ist es, dass explizit die Rechte der Anwälte gestärkt werden sollen. Aber auch hier fehlen klare Vorgaben, wie das geschehen soll. Ein Jahr nach der Reform des Anwaltsgesetzes klagen viele Rechtsanwälte noch immer über Behinderungen bei der Ausübung ihrer Arbeit. Die große Frage nach der Unabhängigkeit der Gerichte, die heute auf vielen Ebenen von lokaler Administration und Parteistellen beeinflusst werden, wird überhaupt nicht thematisiert.  

Vom Papier zur Realität?

Im dritten Teil beschäftigt sich der Plan mit den Minderheitsrechten für Frauen, Kinder, Randgruppen und ethnische Minderheiten. Auch hier gibt es wenig Neues und Konkretes. Die Gesetzeslage ist in diesen Bereichen gut, die Probleme liegen vor allem in der mangelhaften Umsetzung.

Für diese Frage ist der vierte Teil des Aktionsplans bedeutend, der bisher von der Öffentlichkeit kaum wahrgenommen wurde. Er widmet sich ganz der Erziehung und Aufklärung zu Menschenrechtsfragen und könnte damit langfristig der Schlüssel zu einer verbesserten Menschenrechtslage in China sein.

Wie bereits erwähnt, ist es noch nicht lange her, dass „Menschenrechte“ ein Unwort in China war. Bewusstsein und Verständnis dafür sind gerade bei lokalen Kadern, bei Sicherheitskräften und Entscheidungsträgern kaum ausgebildet. Der Aktionsplan sieht Trainingsmaßnahmen für diese Gruppen vor. Menschenrechte und Verfassungskunde sollen auch verstärkt an Schulen unterrichtet werden. Und erstmals sollen dabei auch internationale Menschenrechte auf dem Lehrplan stehen.

Der Aktionsplan ist ein deutliches Bekenntnis der chinesischen Führung für weitere Reformen und eine Verbesserung der Menschenrechtslage. Der Plan ist für die Regierung bindend und stärkt damit  Aktivisten und Betroffene, wenn sie auf ihre bereits verbrieften Rechte pochen. Er bleibt jedoch an vielen Stellen vage und zu zaghaft. Rechtswissenschaftler und Menschenrechtler in China reagieren bereits und arbeiten an weiteren konkreten Vorschlägen zur Ausgestaltung. Der Plan ist mehr als ein Lippenbekenntnis, er ist ein weiterer wichtiger Schritt auf Chinas langem Marsch zum Rechtsstaat.


Die Heinrich-Böll-Stiftung in China ist im deutsch-chinesischen Rechtsstaatdialog aktiv. Unter anderem unterstützt das Büro chinesische Wissenschaftler und Abgeordnete des chinesischen Volkskongresses bei der Forschung und Beratung zur Reform des Gesetzes zu Arbeitslagern. Zhu Yi ist Programmkoordinatorin und Katrin Altmeyer Leiterin des Büros Peking der Heinrich-Böll-Stiftung.

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