Verfassung und internationales Recht in einer globalisierten Welt

Verfassung und internationales Recht in einer globalisierten Welt

Verfassung und internationales Recht in einer globalisierten Welt

26. November 2009
Von Dr. Birgit Laubach
Die Gründung der Vereinten Nationen und die bundesrepublikanische Verfassung standen 1949 nach der Zerschlagung des Hitlerregimes für einen grundlegenden epochalen Neuanfang. Von einer zweiten Epochenwende kann seit dem Zusammenbruch des Sowjetregimes 1989/1990 gesprochen werden. Damit wurde die Staatenwelt nun durch die befreiten Staaten in Ost-und Mitteleuropa und die neuen Staaten, die aus der Auflösung der Sowjetunion und Jugoslawiens hervor gingen, im Selbstverständnis der UN vollendet. Zugleich entfielen die letzten politischen Hindernisse für die Expansion des Weltmarktes und der Weltwirtschaft. Seither kann man von einem Zeitalter der Globalisierung sprechen.

Europäisierung und Internationalisierung haben einen grundlegenden Wandel der Staatlichkeit zur Folge. Im Spannungsverhältnis von Souveränität und weltwirtschaftlicher Vernetzung, nimmt die Bedeutung der Staaten nicht ab. Die Staaten bleiben die Elementarform der internationalen politischen Ordnung. In der Staatsform wird das Völkerrecht wirksam,  sie verschafft den durch die internationalen Konventionen proklamierten Rechten und Verpflichtungen erst Geltung für die Individuen. Es gibt keine unmittelbare Weltinnenpolitik, sondern bestenfalls eine gemeinsame, den gleichen universellen Werten und Regeln folgende Innenpolitik der Staatenwelt .

Der abgeschlossene Nationalstaat beruhte auf hermetischen Abgrenzungen. Sein "Souveränitätspanzer" funktionierte nach innen und außen.  Die territoriale Grenze bildete als bedeutsamste Trennungslinie die schützende Außenhaut, flankiert vom absoluten Verbot der Einmischung in die inneren Angelegenheiten. Souveränität nach außen entsprach der Gehorsamspflicht der Bürger und Bürgerinnen im Inneren.

Das Grundgesetz hat mit diesem Leitbild gebrochen. Es öffnet sich weit in die Außenwelt und hat damit nicht nur erfolgreich dazu beigetragen, den Verfassungsstaat nach innen zu verwirklichen, sondern hat in einer aus heutiger Sicht schon fast prophetischen Weise  die Herausforderungen von Regionalisierung und Globalisierung antizipiert. Während im Inneren die Schlüsselbegriffe des Rechtsstaats, Sozialstaats und, spätestens seit dem Klimawandel, des ökologischen Staats den demokratischen Verfassungsstaat umschreiben, so verkörpert das Grundgesetz mit seiner Präambel und den Artikeln 23, 24, 25, 26 und 59 das Leitbild des kooperations- und kommunikationsoffenen Staates nach außen. Diese Wertentscheidung für die internationale Zusammenarbeit und die bewusste Öffnung des Staates signalisierte 1949 - nach einer langen Ära der abgeschotteten Nationalstaaten - eine Neuorientierung. Noch nicht wirklich in allen Konsequenzen begriffen ist dabei eine zweite Wende, die sich international mit Netzwerken wie der G 20, der G 7 und 8, der G 2, BRIC, der internationalen Begegnungen der Stäbe und Beamten,  aber auch mit den großen bürgerschaftlichen Stiftungen, welche partiell bislang staatlich organisierte Entwicklungszusammenarbeit übernehmen – siehe die Bill und Melinda Gates Stiftung -  und nicht zuletzt mit einer international agierenden Zivilgesellschaft anbahnt. Jahrzehnte – auch noch nach 1989/90 – war die Sicherung des Friedens und der Freiheit auf dem europäischen Kontinent Motor für die Europäische Gemeinschaft und die Abwesenheit von Krieg das wichtigste Ziel der UN. Gewiss, die internationale Sicherheit ist angesichts der neuen und unübersichtlichen Welt(un)ordnung nach wie vor die entscheidende Aufgabe des UN-Systems. Die Formen aber ändern sich: Vielleicht verweist der mühsame und recht unelegante Prozess einer permanenten Abstimmung unter 27 Mitgliedstaaten, wie ihn die EU vorführt, schon auf die Zusammenarbeit in einer Welt von morgen, die auf Multilateralität, geteilter Souveränität, gemeinsamen Regeln und Normen und einer politisch eingehegten (sozialen und ökologischen) Marktwirtschaft beruht.  Dabei geht es um das Leitbild einer vernetzten Ordnung, d.h. eines mehrdimensionalen Systems aus nationalem Staat, europäischem Staatenverbund und einem Kommunikations- und Kooperationszusammenhang von internationalen Organisationen, informellen Gremien, zivilgesellschaftlicher Partizipation und kooperativem Verwaltungshandeln.

Kennzeichen des offenen Staates, des Staates in der globalisierten Welt ist der poröse Charakter seiner Grenzen und seine Durchlässigkeit für transnationales Handeln in Wirtschaft, Kultur und Wissenschaft bis hin zur administrativen Kooperation.
Das Grundgesetz hat die Öffnung des Staates ausdrücklich zum Staatsziel erklärt.

Schon in der Präambel heißt es:
"Von dem Willen beseelt, als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen, hat sich das Deutsche Volk kraft seiner verfassungsgebenden Gewalt dieses Grundgesetz gegeben."

Das Bekenntnis, dass von Deutschland nie mehr ein Krieg ausgehen soll, enthält Art. 26 GG, der den Angriffskrieg und "Handlungen, die geeignet sind und in der Absicht unternommen werden, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören" verbietet und anordnet sie unter Strafe zu stellen (vgl.§§ 80, 80 a StGB, Vorbereitung eines Angriffskrieges und Anstacheln zu einem Angriffskrieg: Strafandrohung 10 Jahre bis lebenslange Freiheitsstrafe) Präambel und Artikel 26 GG enthalten  bereits fundamentale Wertentscheidungen, die aus den von Deutschland ausgehenden beiden Weltkriegen und der Vernichtung des europäischen Judentums verfassungsrechtliche Konsequenzen ziehen.

Art. 24 Abs. 1 GG, "der Bund kann durch Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen" war bis zur Verfassungsänderung von 1992 die Schlüsselnorm für die Internationalisierung und im Speziellen für die Mitgliedschaft in der Europäischen Union.

Carlo Schmidt, der führende Vertreter der SPD im Parlamentarischen Rat, hob damals die Bedeutung der Vorschrift hervor:
"Ich glaube, dass eine solche Bestimmung lebendig zum Ausdruck bringen würde, dass das deutsche Volk zumindest entschlossen ist, aus der nationalstaatlichen Phase seiner Geschichte in die übernationalstaatliche Phase einzutreten. Wir sollten uns…. die Tore in eine … überstaatliche Welt weit öffnen…. In dieser Zeit gibt es kein Problem mehr, dass ausschließlich mit nationalen Mitteln gelöst werden könnte."

Der Verfassungsrechtler Rainer Wahl spricht heute davon, dass Art. 24 Abs. 1 GG die Norm ist, die das überkommene Staatsverständnis des geschlossenen Staates grundsätzlich und weitreichend transzendiert . Die weltoffene Staatlichkeit des Grundgesetzes wird ergänzt durch Art. 24 Abs. 2 GG, der die Einordnung des Bundes in ein System kollektiver Sicherheit ermöglicht. "Er wird hierbei in die Beschränkung seiner Hoheitsrechte einwilligen, die eine friedliche und dauerhafte Ordnung in Europa und zwischen den Völkern der Welt herbeiführen und sichern". Die Mitgliedschaft in der UNO und auch der Nato sind auf dieser Grundlage erfolgt.

Abgerundet wird die Internationalisierung der Verfassung durch Art. 25 GG. Er erklärt die allgemeinen Regeln des Völkerrechts zum Bestandteil des Bundesrechts. "Sie gehen den Gesetzen vor und erzeugen Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebietes". Art. 59 sowie Art. 32 GG weisen dem Bund die Pflege der auswärtigen Beziehungen und die völkerrechtliche Vertretung der Bundesrepublik  dem Bundespräsidenten zu.

Systematisch öffnet Art. 24 GG die Verfassung in den internationalen und supranationalen Raum, in dem er in einer generellen Weise die Übertragung von Hoheitsrechten ermöglicht und damit zugleich souveränes Handeln beschränkt. Art. 23 GG   fördert demgegenüber die weitere Einbindung Deutschlands in die Europäische Union, d.h. in ein supranationales Mehrebenensystem solange die Europäische Union einen dem Grundgesetz vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet und demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen verpflichtet ist sowie das Subsidiaritätsprinzip einhält.

Demokratieprinzip und geteilte Souveränität als verfassungsrechtliche Streitfelder im Rahmen der europäischen Integration.

Die Eingliederung Deutschlands in die Europäische Union folgt der Erkenntnis der Unzulänglichkeit einzelstaatlichen Wirkens, d.h. der überstaatlichen Bedingtheit des Staates. Die verfassungsrechtlichen Konsequenzen hat das Bundesverfassungsgericht bereits frühzeitig (BVerfGE 58, 1, 36) erörtert: Die Übertragung von Hoheitsrechten bewirkt einen Eingriff in und eine Änderung der verfassungsrechtlich festgelegten Zuständigkeitsordnung und ist damit materiell eine Verfassungsänderung.

Art. 23 GG ist seit seiner Neufassung am 21.12.1992 die Spezialregelung für die europäische Integration und verdrängt insofern Art. 24 Abs. 1 GG, der bis dahin die verfassungsrechtliche Grundlage bildete. Art. 23 GG, der erst nach der Vereinigung und dem Maastrichter Vertrag verabschiedet wurde, normiert ein Staatsziel und begründet damit die verfassungsrechtliche Verpflichtung zur Mitwirkung an der Entwicklung der EU. Weitere Grundgesetzänderungen in diesem Zusammenhang beziehen sich auf Art. 28 GG: Wahlrecht für Unionsbürger und -bürgerinnen; Art. 52 GG: Der Bundesrat kann eine Europakammer bilden, deren Beschlüsse als solche des Bundesrats gelten; Art. 88 GG: Möglichkeit der Übertragung von Aufgaben und Befugnissen der Bundesbank auf die Europäische Zentralbank.

Die Auseinandersetzungen in Deutschland und anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union um den Vertrag von Maastricht sowie den Vertrag von Lissabon spiegeln letztlich folgende Kernfragen wider:

  • trägt die Europäische Union bereits Elemente eines Verfassungsverbundes in sich, die die Weiterentwicklung hin zu einem europäischen Bundesstaat befördern und wäre ein solcher Bundesstaat verfassungsgemäß?
  • Wird das in der Verfassung verankerte Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip verletzt, wenn der Unionsvertrag wichtige Bereiche der Gesetzgebung und die Regelung fundamentaler Sachfragen, dem Bundestag entzieht und auf die europäische Ebene verlagert?
  • Ist die Bundesrepublik Deutschland – so die Kläger im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht gegen den Vertrag von Lissabon – in ihrer Existenz als unabhängiger souveräner Staat durch den Unionsvertrag bedroht? Verletzt der Vertrag von Lissabon gar den Grundsatz der souveränen Staatlichkeit und den Gewaltenteilungsgrundsatz? Über diese Verfassungsbeschwerde gegen das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissabon hat das Bundesverfassungsgericht am 30. Juni 2009 entschieden.

Das Bundesverfassungsgericht  hat in seiner Entscheidung zum Vertrag von Maastricht, mit dem die europäische Währungsunion und als Währung der Euro eingeführt und das Gemeinschaftsrecht um die intergouvernementale Zusammenarbeit ergänzt wurde (Säulenmodell) die Europäische Union als Staatenverbund gekennzeichnet und die Mitgliedschaft Deutschlands als Mitgliedschaft in einer supranationalen Organisation qualifiziert.

Kernsätze aus dem Urteil des Verfassungsgerichts zum Vertrag von Maastricht sind:

  • Wird die Bundesrepublik Mitglied einer zu eigenem hoheitlichen Handeln befähigten Staatengemeinschaft und wird dieser Staatengemeinschaft die Wahrnehmung eigenständiger Hoheitsbefugnisse eingeräumt, kann demokratische Legitimation nicht in gleicher Weise hergestellt werden, wie innerhalb einer durch Staatsverfassung abschließend geregelten Staatsordnung.
  • Es widerspräche der Integrationsoffenheit des Grundgesetzes, wenn die gemeinschaftliche Wahrnehmung von Hoheitsbefugnissen durch die Mitgliedstaaten das Demokratieprinzip verletzen würde. Es würde geradezu dem verfassungsmäßigen Auftrag entgegenstehen, wenn das Einstimmigkeitsprinzip – die EU darf alle Entscheidungen nur einstimmig treffen – grundsätzlich gilt, da damit die partikularen Interessen generell Vorrang vor Gemeinschaftsinteressen hätten. Voraussetzung für die Mitgliedschaft in der EU ist jedoch, dass eine von den Bürger und Bürgerinnen ausgehende Legitimation und Einflussnahme auch innerhalb des Staatenverbundes gesichert ist. Das Zustimmungsgesetz  mit welchem Hoheitsbefugnisse auf die EU übertragen werden, muss so hinreichend bestimmt sein, dass klar ist, in welchem Umfang und Ausmaß Hoheitsbefugnisse übertragen werden.

Letztendlich versucht das Bundesverfassungsgericht im Maastricht-Urteil die Balance zwischen der souveränen Staatlichkeit der Bundesrepublik und der verfassungsrechtlichen Integrationsoffenheit des Grundgesetzes zu wahren. So hat sich das Verfassungsgericht auch immer wieder damit beschäftigt, ob der Grundrechtsschutz der Bürger und Bürgerinnen durch die Europäische Union und speziell den Europäischen Gerichtshof gewährleistet ist. Die Stationen sind die Urteile zu Solange I und Solange II, das Maastricht-Urteil, das Urteil zur Bananenordnung und zum Europäischen Haftbefehl.

Zuletzt hat das Verfassungsgericht  festgehalten, dass Verfassungsbeschwerden von vorneherein unzulässig sind, wenn nicht dargelegt wird, dass der erforderliche Grundrechtsschutz, wie er durch die Gemeinschaft und den EuGH gewährleistet wird, unter das Niveau gesunken ist, den das Bundesverfassungsgericht anlässlich seiner Entscheidung zu Solange II festgestellt hatte. Es hatte damals befunden, dass im Bereich der Europäischen Gemeinschaft mittlerweile ein Grundrechtsschutz erwachsen ist, der nach Konzeption, Inhalt und Wirkungsweise dem Grundrechtsstandard des Grundgesetzes im Wesentlichen gleich zu achten ist.

Die Europäische Union wurde 1957 als Wirtschaftsgemeinschaft gegründet. Entscheidend für ihr Gelingen war die Entwicklung des Grundrechtsschutzes – also der Flankierung der wirtschaftlichen Rechte durch Grundrechte – wie die Freizügigkeit, die Gleichberechtigung zwischen Männern und Frauen, das Eigentumsrecht usw.. Spätestens seit der Einführung der Unionsbürgerschaft ist sie Staatenunion und Bürgerunion. Die Bürgerinnen und Bürger der Mitgliedstaaten sind nicht nur unmittelbar Betroffene von europäischen und innerstaatlichen Recht, sondern sie legitimieren auch das innerstaatliche und europäische Recht. Staatsstrukturelle Vorstellungen des 19. Jahrhunderts sehen die EU als werdenden Bundesstaat. Teilweise spiegeln die Auseinandersetzungen vor dem Bundesverfassungsgericht diese nach wie vor am abgeschlossenen Nationalstaat orientierten Sichtweisen wider. Der Anspruch des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 30.6.2009 zum Vertrag von Lissabon auf "Totalaufsicht über die gesamte Europapolitik Deutschlands"  speist sich aus einem Souveränitätsverständnis, welches dem Nationalstaat prinzipiell die Herrschaft über die Lebensbelange der Bürgerinnen und Bürger zuweist. Ein Verstoß gegen die souveräne Staatlichkeit liegt nach dem Urteil nämlich dann vor, wenn "kein ausreichender Raum zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse mehr bleibt". Darunter sind vor allem politische Entscheidungen zu verstehen, die in "besonderer Weise auf kulturelle, historische und sprachliche Vorverständnisse" angewiesen sind. Demokratische Selbstbestimmung sei darauf angewiesen, sich im eigenen Kulturraum verwirklichen zu können. Dies gelte insbesondere für Entscheidungen, die im Schul- und Bildungssystem, im Familienrecht und bei der Sprache getroffen werden.

Das Bundesverfassungsgericht hat dem Vertrag von Lissabon zugestimmt, zweifelt aber ersichtlich daran, ob eine weitere Vertiefung und Kompetenzerweiterung der Europäischen Union mit Art. 79 Abs. 3 des Grundgesetzes, nämlich dem "unantastbaren Kerngehalt der Verfassungsidentität" vereinbart ist. Die "Ewigkeitsklausel" als Absicherung gegen jedwede Diktatur gedacht, erhält einen ganz neuen Interpretationsgegenstand, scheint doch künftig die europäische Integration an ihr gemessen zu werden. Dieses apriorische Verständnis von Lebenssachverhalten, die in einer globalisierten Welt ständigem Wandel unterworfen sind, ist befremdlich.

Verfassungen entstehen aus vorgreiflichen kulturellen, historischen und religiösen Traditionen. Diese sind jedoch nicht in Stein gemeißelt. Unverfügbar sind Menschenwürde und unveräußerliche Menschenrechte. Um die geht es aber im Vertrag von Lissabon nicht.

Das Verfassungsgericht lässt den Lissabon-Vertrag passieren, weil die EU nicht staatsanalog aufgebaut sei und das Prinzip "one man, one vote" für sie nicht gelte. Der Lissabon-Vertrag verwirklicht Elemente von partizipativer Demokratie für die Bürgerinnen und Bürger. Er schafft weitere Beteiligungsrechte für die nationalen Parlamente, den Dialog der Unionsorgane mit Verbänden und der Zivilgesellschaft sowie die europäische Bürgerinitiative. Auch die doppelte Mehrheitsregel für den Rat soll die EU demokratisch abstützten. Die Ignoranz gegenüber diesen neuartigen partizipativen und demokratischen Regeln bewegt sich auf der Achse von souveränem Staat und Demokratieprinzip, die im Denken der Richter untrennbar miteinander verwoben sind. Deshalb werden die partizipativen Elemente des Lissabon-Vertrages und das Europäische Parlament einschließlich der Unionsbürgerschaft als "nicht geeignet, auf der Ebene des Rechts ein neues Leitbild zu setzen" bzw. die durch "Wahl begründete Herrschaft der Mehrheit zu ersetzen", diskreditiert.

Dabei wird übersehen, dass das europäische Mehrebenensystem, welches den einzelnen souveränen Mitgliedstaat, die vergemeinschaftete Politik auf europäischer Ebene und die nach wie vor auch vorhandene intergouvernementale Zusammenarbeit gleichermaßen umfasst und wechselseitig aufeinander bezieht, etwas Neues darstellt, für das die Definitionen von Souveränität und demokratischer Legitimation auch neu zu denken sind. Die Fähigkeit sich freiwillig zu binden ist heute Ausdruck von Souveränität im Leben der Staaten wie im privaten Leben – so Pernice, ein Verfassungs- und Europarechtler an der Berliner Humboldt-Universität.  Dieses Mehrebenensystem, mit dem politische Verantwortung wahrgenommen wird, unterscheidet sich grundlegend vom klassischen Souveränitätsverständnis. Souveränität meint nicht mehr prinzipielle Selbstgenügsamkeit in politischer, territorialer oder kultureller Hinsicht, sondern hat sich von einem ausschließlichen Herrschafts- und Verfügungsrecht in ein kommunikatives und interaktives Teilhabe- und Teilnahmerecht verwandelt. Souveränität ist nicht einfach erodiert – wie vielfach immer wieder befürchtet wird, sondern hat sich funktionell gewandelt. Bezogen auf die künftige verfassungsrechtliche Entwicklung, also das Verhältnis zwischen Integration und Souveränität würde vielleicht folgende Sichtweise die geänderten Beziehungen der Staaten zu einander gut beschreiben: Deutschland bleibt als Mitgliedstaat der Europäischen Union souveräner Staat; zugleich beschreibt das Mitgliedschaftsverhältnis die Tatsache, dass die Staaten in der Europäischen Union nicht nebeneinander stehen, sondern in einem wechselseitigen und mehrdimensionalen Verhältnis aufeinander einwirken. Sie bilden eine Union, die sich nicht nur fortwährend selbst verändert, sondern auch ihre Mitglieder. Die Mitgliedstaaten geben als souveräne Staaten nicht nur Kompetenzen ab, sondern gewinnen neue Kompetenzen im Rahmen der Kooperation in  der Union hinzu.

Indem die Bürger und Bürgerinnen nach wie vor über den Bundestag, der jeweils mit grundgesetzändernder Mehrheit die einzelnen vertraglich vereinbarten Aufgaben, Befugnisse und Kompetenzen der Europäische Union demokratisch legitimieren, bleiben sie Souverän. Zugleich gewinnen sie als Unionsbürger zusätzliche Macht, die sie über das Europäische Parlament ausüben, über dessen Zusammensetzung sie in direkter Wahl entscheiden. Der fortlaufende Konsultationsprozess auf nationaler und europäischer Ebene eröffnet neben der demokratischen Legitimation durch das Staatsvolk zusätzliche demokratische Partizipation.

Die Europäische Union ist sicherlich komplizierter verfasst als der Nationalstaat, weniger demokratisch ist sie deshalb aber nicht. Die Union leidet darunter, dass sie immer noch nicht an ihren eigenen, spezifischen Bedingungen, sondern an der Form des Nationalstaates gemessen wird, den sie einschließt aber nicht ersetzt.

Der grundlegende Wandel der Funktionen von Souveränität in den internationalen Beziehungen

Die Weltgemeinschaft des beginnenden 21. Jahrhunderts hat sich gegenüber der Welt, die im Jahre 1945 zur Gründung der Vereinten Nationen führte, und in der 1949 das Grundgesetz verabschiedet wurde, von Grund auf verändert:

  • Die Zahl der Staaten hat sich fast vervierfacht, (51 Staaten, darunter die Kolonialmächte, bei Gründung der UNO, heute 192 Staaten). Gleichzeitig ist die Welt dank der intensiven Verflechtungen der Staaten und Gesellschaften enger denn je zusammengewachsen;
  • die internationale Gemeinschaft ist nicht länger eine relativ homogene Gemeinschaft ‚zivilisierter Staaten‘, sondern umschließt unterschiedslos alle Staaten und vereinigt damit extreme Unterschiede im Niveau ihrer wirtschaftlichen, sozialen, rechtlichen und kulturellen Qualität in sich; das normative Konzept einer Gemeinschaft rechtlich gleicher Staaten wird durch die Wirklichkeit kaum erfüllt;
  • die Grenzen der Staaten sind für das Einströmen von Menschen, Gütern, umweltschädlichen Stoffen, Ideen und kulturellen Praktiken in ihre Territorien durchlässig geworden und definieren nicht länger einen geschlossenen Raum exklusiver staatlicher Herrschaft;
  • dank der technologischen Entwicklung der Verkehrs- und Informationsmittel sind die Staaten einander näher gerückt und für einander transparenter geworden; dadurch werden die zwischen ihnen bestehenden Diskrepanzen im wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Entwicklungsstand sichtbar und können zum Anlass für internationale Verteilungskonflikte werden;
  • gleichzeitig wirkt eine immer größer werdende Zahl zivilgesellschaftlich verankerter nicht-staatlicher Akteure in vielen internationalen Arenen mit und erweitert die Grundlage legitimen internationalen politischen Gestaltens;
  • in vielen Fällen versagen die Staaten in ihrer vom Völkerrecht unterstellten Rolle als Garanten eines zivilisatorischen Mindeststandards in ihrem Hoheitsbereich;

Die Charta der VN spiegelte die Erfahrungen, Ängste und Hoffnungen der Epoche, deren politisches Versagen zum Zweiten Weltkrieg geführt hatte. Sie sollte daher nach dem Willen ihrer Schöpfer jene Gefahren für die internationale Sicherheit bannen, die aus den Konflikten der Staaten und deren Neigung entstanden, diese Konflikte mit militärischer Gewalt zu entscheiden. Die UN Charta legt das Prinzip der souveränen Gleichheit der Staaten fest. Souverän ist damit jeder Staat im Rahmen seines Rechtsstatus, nicht jenseits oder über dem Recht. Zweitens schafft die Charta das ius ad bellum (Recht zum Krieg) ab. Dieses Verbot jeglicher Gewaltanwendung  ist eine der wichtigsten völkerrechtlichen Errungenschaften. Drittens statuiert sie den Schutz der Menschenrechte als Bedingung für den Frieden und die internationale Sicherheit. Konkretisiert wurde dies in der Völkermordkonvention, der Folterkonvention und dem Statut des Internationalen Strafgerichtshof, der die Straftatbestände von schwersten Menschheitsverbrechen normiert. Die Behandlung der Bürgerinnen und Bürger eines Staates gehört damit nicht mehr ausschließlich zu den "inneren Angelegenheiten" eines Staates, in die sich einzumischen grundsätzlich verboten wäre. Kein Staat darf unter Berufung auf  seine Souveränität schwere Menschheitsverbrechen gegen seine Bürgerinnen und Bürger begehen.

Deutschland ist Mitglied der Vereinten Nationen. Verfassungsrechtliche Grundlage ist hierfür Art. 24. Abs. 2 GG, wonach sich der Bund zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherung  einordnen kann. Art. 24 Abs. 2 GG berechtigt nicht nur zum Eintritt in ein solches System und zur Einwilligung in die damit verbundene Beschränkung von Hoheitsrechten, sondern auch zur Übernahme der mit dem Eintritt verbundenen Aufgaben und Pflichten. Die Option für das System der kollektiven Sicherheit ist Teil der Verfassungsentscheidung für die internationale Zusammenarbeit im Sinne der offenen Staatlichkeit. Art. 24 Abs. 2 GG lässt die Modalitäten der Einordnung und der damit zusammenhängenden Beschränkung der Hoheitsrechte offen. Regelmäßig werden völkerrechtliche Vereinbarungen wie die Mitgliedschaft in der UNO oder in der NATO als völkerrechtliche Verträge geschlossen. Sie unterliegen als solche Art. 59 Abs. 2 GG, d.h. mit der Zustimmung des Parlaments wird die Beschränkung von Hoheitsrechten demokratisch legitimiert.

Das Verfassungsgericht hat zugleich auf die verstärkte Tendenz zur Parlamentarisierung der Willensbildung in auswärtigen Angelegenheiten  hingewiesen, die sich verfassungsrechtlich in Art. 59 Abs. 2 GG niederschlägt, wonach dem Bundestag eine eigene Mitwirkungsbefugnis und Sachkompetenz im Bereich der Exekutive – hier der Außenpolitik – eingeräumt wird. Die Regelung soll sicherstellen, dass Bindungen durch Verträge nicht ohne Zustimmung des Bundestages erfolgen und soll damit das Parlament davor "schützen, dass sein Kontrollrecht dadurch unterlaufen wird, dass ein Vertrag eine völkerrechtliche Bindungswirkung erzeugt, die durch eine spätere parlamentarische Missbilligung nicht mehr beseitigt werden kann" (ebenda). Begrenzt wird der Einfluss des Parlamentes dadurch, dass die Verhandlung von völkerrechtlichen Verträgen ausschließlich Sache der Exekutive ist. Das Parlament kann solche Verträge nur ablehnen oder billigen. Völkerrechtliche Verträge sind damit nicht jedes außenpolitische Handeln, sondern "Übereinkünfte zwischen zwei oder mehr Völkerrechtssubjekten", also Staaten, durch welche die zwischen ihnen bestehende Rechtslage verändert werden soll. Politische Verträge im Sinne des Art. 59 Abs. 1 GG sind nicht alle internationalen Übereinkünfte, die sich auf öffentliche Angelegenheiten beziehen, sondern nur solche durch die die "Existenz des Staates, seine territoriale Integrität, seine Unabhängigkeit, seine Stellung und sein maßgebliches Gewicht in der Staatengemeinschaft berührt werden."  Des Weiteren ist das Parlament bei jedem Einsatz der Streitkräfte grundsätzlich vorher zu beteiligen, d.h. der Einsatz der Streitkräfte im Rahmen von Beschlüssen des Sicherheitsrates bedarf der Zustimmung des Bundestages.

Diese Grundsätze wurden in den letzten fünfzig Jahren völkergewohnheitsrechtlich weiterentwickelt, zuletzt durch die Resolution "responsibility to protect", die auf dem Milleniumsgipfel im Jahre 2005 verabschiedet wurde.

Während die Debatten des Für und Wider von humanitäreren Interventionen hauptsächlich um die militärischen Aspekte der Staatensouveränität kreisten, definiert die Responsibility to protect ein neues Verhältnis zwischen Staatensouveränität und elementarem Menschenrechtsschutz. Grundlage der staatlichen Souveränität ist in erster Linie die Pflicht der Regierungen, die Würde und grundlegenden Menschen- und Freiheitsrechte ihrer Bevölkerung zu sichern. Die externe, auf Abschirmung nach außen gerichtete Souveränität des Staates schützt im Idealfall die interne, auf Selbstbestimmung gerichtete Souveränität des Volkes. Die mit ihr verbundenen Machtbefugnisse und Nicht-Interventionsansprüche werden von der Völkerrechtsgemeinschaft nicht um ihrer selbst willen anerkannt, sondern als notwendige Bedingungen des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit. Diese Anerkennung begründet wechselseitige Pflichten zwischen den einzelnen Staaten und der Staatengesellschaft. Souveränität bedeutet eine primäre Verantwortlichkeit jedes einzelnen Staates für die Wahrung eines menschenrechtlichen Mindeststandards im Innern wie im Verhältnis zur internationalen Gemeinschaft.

Die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Grundgesetzes ermöglichen die notwendige Beweglichkeit in einer globalisierten Welt. Sie haben Deutschland zu dem gemacht, was es heute nach 60 Jahren Grundgesetz ist, ein weltoffener Staat, der in das mehrdimensionale System internationaler und europäischer Organisationen eingebunden ist. Die schon bestehenden Kommunikationsräume und Netzwerke können weiter vertieft und erschlossen werden. Demokratisch abgesichert werden müssen sie immer wieder durch Rückbindung an die Verfassung. Je mehr durch Entscheidungen der internationalen Organisationen in die individuellen (Menschen)rechte der Bürger und Bürgerinnen eingegriffen wird  umso wichtiger ist es, hiergegen nicht nur den Staaten mit Klagemöglichkeiten zu versehen, sondern auch individuellen Rechtsschutz zu verankern. Für die partizipative Einbeziehung von Zivilgesellschaft in internationale, europäische und innerstaatliche Entscheidungsprozesse ist nicht nur einfach das Staatsvolk in Wahlen gefragt oder die Zustimmung in Referenden, auch wenn diese Formen demokratischer Beteiligung elementar bleiben. Sie müssen ergänzt werden durch abgesicherte und anerkannte Beteiligungen und Rechte der Bürger und Bürgerinnen in den internationalen Netzwerken, Kooperationen und Kommunikationsräumen.

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