Merkel in Serbien: Grenzkonflikt mit Kosovo behindert geplanten EU-Beitritt

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Bundeskanzlerin Angela Merkel, im Februar 2011
Politik ist nicht nur das beharrliche Bohren dicker Bretter, sie ist auch ein Spiel, in dem aus jeder noch so bedrohlich erscheinenden Situation noch ein Vorteil zu gewinnen ist, wenn man nur fleißig genug danach sucht. Es bestehe nun doch die Möglichkeit, sagte der serbische Präsident Boris Tadić zwei Tage nach der Abreise der Bundeskanzlerin aus Belgrad, dass Serbien den Status des EU-Beitrittskandidaten nicht bis zum Ende des Jahres erhalten werde. Was noch vor Tagen als der größte anzunehmende Unfall serbischer Außenpolitik gegolten hätte, wird nun umdeklariert zum Preis, der ggf. für den Erhalt der nationalen Würde und für das unnnachgiebige Beharren auf den „legitimen nationalen Interessen“ zu bezahlen ist. Das gleiche Phänomen, das als Niederlage die Erfolgschancen der Regierung bei den Wahlen in 2012 beträchtlich mindern würde, bringt ihr neuen Zuspruch, wenn es als Bedingung und Folge des serbischen Stolzes unter’s Volk gebracht wird.

Angela Merkel’s Besuch kam zur Unzeit für Serbien und zum bestmöglichen Zeitpunkt für die Regierung des Kosovo. Diese hatte Ende Juli einen Versuch unternommen, ihre exekutive Autorität im serbisch besiedelten Norden des Kosovo zu etablieren. Anlass dafür bot ihr die in den serbisch-kosovarischen Gesprächen in Brüssel noch immer nicht geklärte Frage der Anerkennung von kosovarischen Zollsiegeln durch Serbien. Diese Nicht-Anerkennung bedeutet faktisch eine seit Jahren praktizierte Einfuhr- und Transitblockade Serbiens gegen kosovarische Güter, der sich auf Druck der Republika Srpska auch der Nachbar Bosnien-Herzegowina angeschlossen hat. Die kosovarische Regierung hatte Ende Juli auf die Ergebnislosigkeit der Gespräche schließlich nach dem international anerkannten Grundsatz der Reziprozität reagiert und ihrerseits die Einfuhr serbischer Güter in den Kosovo verboten. Diese Importe aus Serbien in den Kosovo bestehen im Wesentlichen aus Versorgungsgütern für die dort lebenden Serben, insbesondere jene nördlich des Ibar-Flusses. So weit, so nachvollziehbar...

...wäre da nicht die Frage gewesen, wie das Einfuhrverbot an den beiden wichtigsten Grenzübergängen zu Serbien durchzusetzen sei. Denn dort kontrollierten ethnisch serbische Beamte (zusammen mit Beamten von EULex, der European Rule of Law Mission) den grenzüberschreitenden Verkehr – und wenn sie wollten, kontrollierten sie ihn auch nicht, so dass das reziproke kosovarische Importverbot gegen serbische Güter bloßes Papier geblieben wäre. Prishtina blieb keine andere Wahl als die Ersetzung der Grenzbeamten durch loyales Personal. Es blieb freilich ein Versuch, der bereits Kilometer vor der Grenze an den serbischen Straßenblockaden stecken blieb, dort zu Schießereien führte, einen kosovarischen Beamten das Leben kostete und schließlich das Eingreifen von KFOR notwendig machte.

Parallele Strukturen

Damit aber lag das Thema der „parallelen Strukturen“ auf dem Tisch, mit dem Angela Merkel die serbische Regierung überraschte. Denn was als ein Handelsstreit begonnen hatte, war schnell zur allgemeinen Frage geworden, wer denn nun im serbisch besiedelten Norden des Kosovo mit welcher Legitimität exekutive Macht ausüben solle. Ihre beiden Forderungen, dass es mit diesen parallelen Strukturen ein Ende haben müsse und dass EULex endlich Operationsfähigkeit auch im Norden des Kosovo erlangen solle, standen nicht auf der serbischen Tagesordnung für diesen Staatsbesuch. Sie formulieren zugleich die beiden Grundvoraussetzungen für eine Vollendung der kosovarischen Staatlichkeit.

Über letztere ist freilich auch innerhalb der EU noch kein Konsens gefunden, und die deutsche Kanzlerin konnte in Belgrad daher auch keinen wirklichen „europäischen“ Standpunkt vertreten. Alle Verlautbarungen sprachen deshalb vom Gegensatz der deutschen und der serbischen Sicht auf die Lage. Und dennoch steht aus Belgrader Sicht jede Frage im Kontext der serbischen EU-Ambition und der damit verbundenen Forderungen und Voraussetzungen. Präsident Tadić war davon ausgegangen, dass Serbien im Mai mit der Auslieferung von Mladić und Hadžić sämtliche Bedingungen für den Status eines Beitritts-Kandidaten erfüllt habe. Mehr noch: die Auslieferung dieser beiden letzten mutmaßlichen Kriegsverbrecher wurde in Belgrad auch als die letzte serbische Pflicht aus dem Erbe der „alten Zeit“ betrachtet. Fortan sollte die Geschichte der 90er Jahre Serbien keine neuen Lasten mehr auferlegen, zumindest nicht in seinen Beziehungen zur EU. Und soweit es sich um Fragen der regionalen Kooperation auf dem West-Balkan handelt, sollten die zweifellos noch offenen Probleme, die aus den jugoslawischen Zerfallskriegen resultieren, nun mit Blick auf die Zukunft angegangen werden, was vor allem bedeutet: frei von der Last alter Schuldzuweisungen.

Serbien muss noch mehr liefern

Aber die Kanzlerin ließ dem Lob für Tadićs politischen Mut in der Zusammenarbeit mit dem Haager Gericht sogleich die Feststellung folgen, dass Serbien noch mehr zu liefern habe, wenn es den Kandidaten-Status erhalten wolle. Dieses „Mehr“ bestand bis zum 25. Juli, als die Krise im Norden des Kosovo ausbrach, in einer konstruktiven Haltung bei den Gesprächen in Brüssel, konkret: in der Lösung jener Frage, die diese Krise ausgelöst hatte (serbische Kompromissbereitschaft hinsichtlich kosovarischer Zollsiegel). Nach der Krise besteht das „Mehr“ zusätzlich aus der Lösung jener Probleme, die die Krise offen legte (parallele Strukturen, EULex-Operationen in Nord-Kosovo). Bis zu Merkels Besuch konnte Belgrad die jüngste Krise im Kosovo als Sieg verbuchen, denn seine Forderung nach Wiederherstellung des status-quo-ante auf der Basis der UN-Resolution 1244 war erfüllt worden. Mit Merkels Aufsatteln zusätzlicher Bedingungen für den nächsten Schritt zur EU-Mitgliedschaft wurde daraus eine peinliche Niederlage.

Serbien bleibt in dieser Lage zunächst nichts anderes übrig, als sich erst einmal um die Früchte seiner Kooperation mit dem Haager Strafgerichtshof betrogen zu fühlen. Aber ein trotziges Serbien verliert leicht die Contenance. Wenn die nationalistische Opposition zu laut von der „Demütigung Serbiens“ spricht, muss die Regierung mit Gesten des Imponierens dagegen halten. Deshalb fuhr der Außenminister umgehend zum Präsidenten der Republika Srpska nach Bosnien und Herzegowina, um ihn von den Einlassungen der Kanzlerin zu unterrichten und öffentlich den serbischen Schulterschluss zu inszenieren. Er ließ in Banjaluka verlauten, Merkels Positionen hätten „strategische Konsequenzen auf dem West-Balkan zur Folge“, über deren Charakter er aber noch nicht offen sprechen wolle. Wenn Druck aus der EU mit Gegendruck beantwortet werden soll, ist die Republika Srpska das geeignetste Instrument, und Europas Bemühungen um Fortschritte für Bosnien und Herzegowina sind seine Achillesferse für den serbischen Pfeil.

Schwerer freilich wiegt die Tatsache, dass die Politik sich mehr und mehr auf eine Kommunikation einzuengen scheint, in der man sich gegenseitig Einsicht in das Arsenal der Druckmittel gewährt, die man ggf. zur Anwendung bringen werde. Dies ist ein Prozess, an dem die serbische Öffentlichkeit nicht wirklich partizipieren und einen Standpunkt entwickeln könnte.

Die serbische Seite bezeichnet in allen Konflikten alle ihre Interessen als durchweg „legitim“. Wenn die Nichtanerkennung der Unabhängigkeit des Kosovo durch fünf EU-Mitglieder bedeutet, dass sie zumindest in dieser Frage den Legitimitäts-Standpunkt Belgrads teilen, dann kann weder Merkel noch Catherine Ashton noch irgendein/e Politiker/in der EU über diese Legitimität mit Belgrad ernsthaft streiten. Für Belgrad sind die parallelen Strukturen im Norden des Kosovo „legitim“, weil UN-Resolution 1244 Prishtina keine staatliche Hoheit über dieses Territorium einräumt und sie daher nicht verbietet. Auch dass EULex im Norden praktisch nicht operieren kann, gilt als „legitim“, weil die Präsenz von EULex im Kosovo auf einer Einladung Prishtinas an die EU beruht, Belgrad aber betrachtet Prishtina als einen Ort, an dem „vorläufigen Autoritäten“ so etwas tun wie regieren. Und sie regieren ein Territorium, das von Serbien durch eine „adminstrative Linie“, nicht durch eine Grenze getrennt ist.

Resolution 1244 ist für Serbien ein staatstragendes Dokument. Belgrad verdankt Russland und China, dass eine neue, den veränderten Tatsachen Rechnung tragende und damit neues Recht schaffende Resolution nicht möglich ist. Damit hält Belgrad im Süden Kosovo gefangen, wie es im Westen über die Republika Srpska die staatliche Entwicklung von Bosnien und Herzegowina blockiert. All das ist „legitim“ nach serbischer Lesart. Korrekter wäre es, in einem formalen Sinn von „legal“ zu sprechen, aber das Attribut „legitim“ spiegelt – ohne explizite Erwähnung - auch die Auffassung historisch gewachsener und verbriefter Ansprüche wieder. Weil die Recht setzende Institution Sicherheitsrat gelähmt ist, muss jede Forderung nach Veränderung ohne die Grundlage neuer rechtlich bindender Voraussetzungen auskommen, sprich: sie kann sich nur auf die normative Kraft des Faktischen berufen. Und so lauten denn auch alle Forderungen an Belgrad unterm Strich, dass es doch „endlich die Tatsachen auf dem West-Balkan anerkennen“ solle. Eine solche Forderung lässt sich - logischerweise – auch nur durch faktischen Druck untermauern. So schließt sich ein Zirkel, in dem sich Belgrad unaufhörlich gedemütigt sieht durch äußere „Erpressungsversuche“, die es zum „Verzicht auf legitime nationale Interessen“ zwingen wollen. Aber jede alternative Kommunikation mit Belgrad prallt an dessen weißen Mauern derart wirkungslos ab, dass schließlich auch den Wohlmeinenden nur das Arsenal der Druckmittel übrigbleibt. Zu denen – soviel Trost bleibt – zählt Präsident Tadic noch immer auch die deutsche Kanzlerin.