Die Grenzen des afghanischen Wachstums

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Construction Work AfghanistanBauarbeiten an einer Militärbasis in Delaram, im Westen Afghanistans. Urheber: USACE. Creative Commons License LogoDieses Bild steht unter einer Creative Commons Lizenz.

Entwicklungsprojekte und Bauaufträge der Militärbasen machen den überwiegenden Teil der afghanischen Wirtschaftsleistung aus. Mit dem Abzug der Truppen und sinkenden Hilfsgeldern stellt sich jetzt die Frage, wie der künftige wirtschaftliche Weg des Landes aussehen könnte.

Gemessen am finanziellen Umfang steht Afghanistan seit Längerem unangefochten an der Spitze der Empfängerländer weltweiter Entwicklungshilfe.[1] Seit 2001 ist es den Gebern gelungen, die medizinische Versorgung und Bildung der Bevölkerung sowie die Infrastruktur und humanitäre Lage des Landes grundlegend zu verbessern – um nur die wichtigsten Errungenschaften zu nennen.[2] Allerdings zeigt sich, dass externe Mittelzuflüsse den weit überwiegenden Teil der afghanischen Wirtschaftsleistung ausmachen, so dass sich keineswegs von einer selbsttragenden Wirtschaftsentwicklung sprechen lässt.[3] Ein genauerer Blick offenbart zudem, dass die entstandenen oder gestärkten Wirtschaftszweige Afghanistans zuvorderst auf die Bedingungen der internationalen Intervention zugeschnitten sind. Die stärksten von ihnen sind daher als Folge der zahlreichen Entwicklungsprojekte und Militärbasen zum einen der Bausektor und zum anderen der Handel. Letzterer profitiert von den logistischen Bedürfnissen der Intervenienten und der relativ hohen Kaufkraft der bei ihnen angestellten Afghanen. Eigene landwirtschaftliche Produktion ist hingegen sogar zurückgegangen.[4]

Es ist daher zu erwarten, dass diese Wirtschaftsbereiche mit einem Ende der Intervention weitgehend zusammenbrechen werden. Große Teile der Bevölkerung haben sich an diesen Lebensstandard jedoch bereits gewöhnt. Zudem erhalten die hieraus generierten Mittel ein politisches System am Leben, dass bisher ein Abgleiten des Landes in einen breitflächigen Bürgerkrieg verhindert hat. Dass die ungewöhnlich hohen externen Hilfen langfristig sinken, erscheint gleichwohl äußerst wahrscheinlich. Es stellt sich somit die Frage, wie sich eine eigenständige Wirtschaftsentwicklung erzielen lässt. Dafür sind zunächst thesenartig die Hauptursachen dafür zu nennen, weshalb dies bisher trotz des beispiellosen Mitteleinsatzes nicht gelungen ist. Hierauf basierend, sind im Anschluss ein paar Lösungsvorschläge zu skizzieren.

Konkurrenz der Hilfsangebote

Eine der Hauptursachen mangelnder Wirtschaftsentwicklung ist sicherlich die häufig genannte „Rentierstaatlichkeit“ Afghanistans: Die höchsten politischen Akteure des Landes streben danach, die internationalen Ressourcen abzuschöpfen und über Patronagenetzwerke an ihre Klientel weiter zu verteilen. Von den Gebern gezahlte Mittel werden somit zu reinen „Renten“, die Bevölkerungsteile alimentieren ohne in Überschüsse abwerfende Wirtschaftsprojekte investiert zu werden.[5] Anders als häufig behauptet, erscheint diese Praxis jedoch nicht an sich problematisch. Denn auch wenn sie aus Geberperspektive zweckentfremdet werden, erzeugen ihre Mittel doch eine politische Stabilität, die trotz Allem augenfällig größer ist als etwa in den 1990er Jahren. Selbst ein Blick auf die Mikroebene in Afghanistan zeigt, dass es offenbar das Interesse der etablierten Akteure am Weiterfließen der internationalen Mittel ist, dass sie von großflächiger Gewalt abhält.[6] Eindeutig problematisch erscheint hingegen die immer stärkere Überakkumulation der internationalen Ressourcen bei wenigen Akteuren, ohne sie an eine Klientel weiter zu verteilen. Investiert im sicheren Dubai oder auf Schweizer Bankkonten versteckt, kommen diese Gelder dem Land nicht mehr zu Gute.[7]

Als mögliche Ursache für mangelnde Wirtschaftsentwicklung sind allerdings auch die vielen Geber selbst in den Fokus zu rücken. So hat die in der Geschichte des Landes beispiellose Flut an finanziellen Mitteln dafür gesorgt, dass die afghanische Währung überbewertet ist, was freilich Exporte erschwert. Da die Organisationen der Geber im Land um die besten Fachkräfte konkurrieren, zahlen sie diesen übermäßig hohe Löhne. Wie aus ähnlichen Kontexten bekannt, arbeiten die fähigsten Afghanen daher in der Regel bei eben jenen staatlichen und nichtstaatlichen Organisationen.[8] Dies erschwert freilich Versuche, die Kapazitäten der afghanischen Verwaltung aufzubauen. Zudem erzeugt die Konkurrenz der internationalen Akteure und ihr Ziel, möglichst im jeweiligen Haushaltsjahr alle Gelder abfließen zu lassen, ein Überangebot an Hilfen. Dementsprechend hat sich auf afghanischer Seite eine Nehmermentalität entwickelt, die die internationalen Entwicklungshilfen als normal und größere Anstrengungen, davon unabhängig zu werden oder die Errungenschaften zu erhalten, als nicht nötig erscheinen lässt. Regelmäßige Getreidespenden führen zudem dazu, dass sich mit dem Produkt der Bauern kaum Überschüsse erzielen lassen.

Neoliberale Wirtschaftsreformen

Ebenso entscheidend ist die falsche Sequenzierung von Entwicklungsprojekten in Afghanistan. So ist es an sich ökonomisch sicher grundsätzlich sinnvoll, vermehrt Straßen zu bauen. Solange keine international wettbewerbsfähige Wirtschaft und Schutzzölle existieren, erleichtert dies jedoch auch, das Land mit billigen Importen zu überschwemmen, mit denen die heimischen Betriebe nicht konkurrieren können. Gut gemeint sind auch die vielen internationalen Bildungsprogramme, die seit 2001 zahlreichen Afghanen eine moderne Ausbildung ermöglichten. Stehen diesem vergleichsweise hohen Ausbildungsniveau jedoch keine dafür angemessenen Arbeitsplätze zur Verfügung, so steigert dies die Unzufriedenheit der Absolventen.

Zu genau diesem Ergebnis führten letztlich bereits die Bildungsprogramme nach dem Zweiten Weltkrieg. Bis in die 1970er Jahre konnten deren Absolventen noch in die staatlichen Patronagenetzwerke integriert werden, hiernach aufgrund zunehmender Verschuldung nicht mehr. Fast alle führenden Vertreter der Dschihad-Organisationen, die ab 1975 bzw. 1978/79 den Aufstand begannen, entstammten dieser Gruppe von Enttäuschten.[9] In diesen Zusammenhang gehört auch die Tatsache, dass die besseren humanitären Bedingungen es afghanischen Familien seit 2001 ermöglichten, mehr Kinder großzuziehen. Im Ergebnis beträgt das Durchschnittsalter der Bevölkerung schätzungsweise 15 Jahre. Nicht zuletzt, da dies das bereits vor dem Krieg bekannte Problem der Erbteilung auf dem Land verschärft, ist derzeit völlig unklar, wo diese Menschen einmal arbeiten sollen.[10] Ergebnis dieser Entwicklungen ist freilich eine der Wirtschaftsentwicklung nicht förderliche soziale Instabilität.

Es lässt sich zudem argumentieren, dass die seit 2001 von den Intervenienten favorisierten Wirtschaftsreformen oft kontraproduktiv waren. Sie basierten meist auf neoliberalen Prämissen und den im Westen dominierenden Wirtschaftstheorien, die ökonomische Tätigkeiten in ahistorischer Weise und ohne Blick auf damit verbundene Machtverhältnisse betrachten. Möglichst wenig Marktschranken würden demnach einen naturgesetzlichen Zustand erzeugen, der Wachstum für alle bringe.[11] In Afghanistan hat dies auch aufgrund der überbewerteten Währung zu dem erwähnten Strom von Billigimporten und dazu geführt, dass vormals eigenständige Handwerke in die Lohnarbeit herabsanken.[12] Binnenökonomisch führte die freilich auch durch die „Gewaltoffenheit“[13] und fehlende Trennung zwischen Politik und Wirtschaft bedingte Schrankenlosigkeit des Marktes dazu, dass einige wenige Akteure die Ökonomie monopolisieren.[14]

Das Dilemma der Geberländer

Lösungen für die hier als Haupthindernisse für mangelnde wirtschaftliche Entwicklung in Afghanistan identifizierten Probleme müssen zuerst auf Seiten der Geber gesucht werden. Demnach stehen diese vor dem Dilemma, einerseits langfristig die gezahlten Mittel deutlich zu reduzieren. Wie die jüngste Vergangenheit, aber auch bereits der Fall des Nadschibullah-Regimes im Jahr 1992 zeigte, darf dies jedoch andererseits keineswegs zu rasch erfolgen. Denn das Herauslösen von Bevölkerungsgruppen aus den etablierten Patronagenetzwerken führte stets zu Konflikten, was auch jetzt zu erwarten ist. Stattdessen ist das Hilfsniveau kontinuierlich und langsam abzusenken. Dies sollte möglichst parallel zu einem Anstieg der afghanischen Wirtschaftsleistung erfolgen.

Um eine solche zu ermöglichen, sollte es dem Land gestattet werden, sich gegenüber Importen abzuschotten. Durch geringere Hilfen dürfte auch die Überbewertung der Währung abnehmen und die Arbeitskosten sinken. Die internationale Gemeinschaft sollte sich auch darauf verständigen, Kapitalflucht aus Afghanistan zu verhindern. Allerdings ist dieses Phänomen eng mit der „Rentierstaatlichkeit“ des Landes verbunden. Diese könnte nur durch eine noch schärfere, die afghanische Souveränität weiter durchbrechende Oberaufsicht erfolgen. Eine solche ist jedoch völkerrechtlich fragwürdig und ohnehin schwer durchzusetzen sowie vermutlich letztlich kontraproduktiv, da sie Staatlichkeit eher schwächen würde.

Die mangelnde Sequenzierung von Entwicklungsprojekten ebenso wie die bereits genannte übermäßige Höhe der Hilfen verweisen auf die Eigeninteressen der Geber, die sich keiner zentralen Autorität unterwerfen wollen und um ihre hohen Budgets – unabhängig von deren Nutzen im Land – kämpfen. Dass sich die Geber selten abstimmen, ist somit kein technisches Koordinationsproblem, sondern verweist auf die bestehenden Machtverhältnisse. Hier eine entscheidende Änderung in nächster Zeit zu erwarten, ist unrealistisch.

 

[2] Vgl. zu den Erfolgen Stefan Oswald/Babak Khalatbari, "Presidential Elections 2014. A Game Changer for Afghanistan's Development Perspectives?", in: Orient, 55 (2014) III, S. 18-24, 18.

[3] International Crisis Group, Aid and Conflict in Afghanistan, Kabul/Brüssel August 2011 (ICG Asia Report, N°210), S. 1 (PDF, 2,9 MB). Allein die offizielle Entwicklungshilfe soll zwei Drittel des afghanischen Gross Domestic Products ausgemacht haben.

[4]  Kamna Kathuria/Ethan Kapstein, Economic Assistance in Conflict Zones. Lessons from Afghanistan, Washington D.C.: Center for Global Development, Oktober 2012 (CGD Policy Paper 013), S. 5 (PDF, 1,9 MB); Sultan Barakat, DFID Understanding Afghanistan. Synthesis Report, The Recovery and Development Consortium, November 2008, S. 34f.

[5]  Florian P. Kühn, "Aid, Opium, and the State of Rents in Afghanistan: Competition, Cooperation, or Cohabitation?", in: Journal of Intervention and Statebuilding, 2 (2008) 3, S. 309-327, 310-318.

[6]  Philipp Münch, Local Afghan Power Structures and the International Military Intervention. A Review of
Developments in Badakhshan and Kunduz Provinces
, Afghanistan Analysts Network, November 2013 (AAN Thematic Report 03/2013), S. 8, 65f. (PDF, 2,09 MB).

[7] Allein die im Jahr 2011 offiziell am Kabuler Flughafen deklarierten Kapitalexporte bezifferten sich auf 4,6 Milliarden US-Dollar und damit auf beinahe so viel wie der gesamte Staatshaushalt. Matthew Green, "Afghanistan Acts to Curb Flight of Capital", in: Financial Times, 18.3.2012.

[8]  Katja Mielke, "Constructing the Image of a State. Local Realities and International Intervention in North-East Afghanistan", in: Conrad Schetter (Hg.), Local Politics in Afghanistan. A Century of Intervention in the Social Order, London 2013, S. 245-263, 254f.

[9]  Thomas Barfield, Afghanistan. A Cultural and Political History, Princeton, NJ: Princeton University Press, 2010 (Princeton Studies in Muslim Politics), S. 212-215.

[10]  Barakat, DFID Understanding Afghanistan, S. 15.

[11] Vgl. zu dieser Tendenz Charles S. Maier, "Das Politische in der Ökonomie. Zur Machtvergessenheit der Wirtschaftswissenschaft", in: Mittelweg 36, 22 (2013) 2, S. 7-20, (PDF, 140 KB).

[12]  Sarah Lister/Adam Pain, Trading in Power: The Politics of “Free” Markets in Afghanistan, : Afghanistan Research and Evaluation Unit, June 2004 (AREU Briefing Paper Series), S. 5 (PDF, 220 KB).

[13]  Georg Elwert, "Gewaltmärkte und Entwicklungspolitik", in: Wissenschaft & Frieden, 19 (2001) 3.

[14]  Weeda Mehran, Criminal Capture of Afghanistan's Economy, Kabul: Integrity Watch Afghanistan, Dezember 2013, S. 23f. (PDF, 1.07 MB).

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