Umweltschutz in der ASEAN: Wirtschaftsgemeinschaft nach 2015

Die ASEAN unternimmt zwar immer größere Anstrengungen, ein Gleichgewicht zu finden, doch die ökologischen Aspekte stehen weiterhin im Schatten der wirtschaftlichen Integrationsagenda.

Die Vereinigung südostasiatischer Staaten (Association of South East Asian Nations – ASEAN) wird in Kürze ihr ehrgeizigstes Projekt zur wirtschaftlichen Integration vollenden: die ASEAN-Wirtschaftsgemeinschaft (ASEAN Economic Community – AEC). Trotz der in diesem Jahr zu erwartenden Verlangsamung der Konjunktur bleibt das wirtschaftliche Fundament der ASEAN-Region auf der Grundlage einer enormen Bevölkerung, des Wachstums des Bruttoinlandsprodukts (BIP) und einer starken, konsumfreudigen Mittelschicht insgesamt beständig. 60 Prozent der Bevölkerung der ASEAN-Länder sind unter 35 Jahre alt– ein demografischer Fakt, der der Region sehr wahrscheinlich einen bedeutenden wirtschaftlichen Zuwachs bringen wird.

Bei all der Aufmerksamkeit für die AEC und die Problematik ihrer potenziellen wirtschaftlichen Auswirkung auf die Region ist die Frage nach den Folgen eines möglichen Wirtschaftsbooms nach 2015 für den Umweltschutz in der Region etwas aus dem Blickfeld geraten. Das bedeutet nicht, dass die ASEAN nichts für den Schutz ihrer enormen natürlichen Ressourcen und einzigartigen Ökosysteme täte. Aber obwohl die ASEAN sowohl quantitativ als auch qualitativ immer größere Anstrengungen unternimmt, ein Gleichgewicht zwischen Wirtschaftswachstum und ökologischer Nachhaltigkeit zu finden, so stehen die ökologischen Aspekte doch im Schatten der wirtschaftlichen Integrationsagenda. 

Umweltschutz in der ASEAN: Was bisher geschah

Im Laufe der letzten Jahre hat die ASEAN ihre Kooperation im Bereich des Umweltschutzes intensiviert. Während es in der ersten Phase dieser Zusammenarbeit des Verbands – deren Meilensteine das ASEAN Environmental Programme I (1977) und II (1982) waren – um die Ausweisung von Naturschutzgebieten auf nationaler Ebene sowie die Errichtung eines ASEAN-weiten Netzwerks aus Naturschutzparks und Naturschutzgebieten ging, konzentrierte man sich in der zweiten Phase, also im Wesentlichen während der 1990er Jahre, auf die Institutionenbildung, begleitet von zahlreichen Maßnahmen und Treffen zu Umweltthemen.[1]

Die dritte Phase der ASEAN-Umweltzusammenarbeit (ab den späten 1990er Jahren) stand im Zeichen des Formalismus und des Aufbaus regionaler Gemeinschaften. Ein zentrales Dokument dieser Phase war der Strategische Umweltaktionsplan (Strategic Action Plan on Environment 1999–2004), der eine Stärkung der regionalen Umweltstandards und die Errichtung des ASEAN Centre for Biodiversity Conservation 1999 auf den Philippinen einforderte. Ein weiteres gewichtiges Papier stellte der Regionale Aktionsplan für ökologisch sinnvolle und nachhaltige Entwicklung (Regional Action Plan for Environmentally Sound and Sustainable Development, 2001–2005) dar, der bei der Ministerkonferenz des Wirtschafts- und Sozialausschusses für Asien und den Pazifik zu Umwelt und Entwicklung in Asien und im asiatisch-pazifischen Raum (Ministerial Conference of Economic and Social Commission for Asia and the Pacific on Environment and Development in Asia and the Asia-Pacific) angenommen wurde.[2]

In jüngster Zeit basierte die Umweltarbeit der ASEAN auf dem sog. ASEAN Socio-Cultural Community (ASCC) Blueprint (2009–2015), der globalen Umweltthemen (einschließlich verschärfter Verpflichtung der Region zu relevanten multilateralen Umweltverträgen), Management bzw. Vermeidung grenzüberschreitender Verschmutzung, Förderung ökologisch sinnvoller Technologien, Harmonisierung von Umweltpolitik und -datenbanken, Verbesserung des Lebensstandards in urbanen Gebieten, nachhaltiger Wirtschaft in Bezug auf marine Lebensräume und natürliche Ressourcen einschl. Frischwasserressourcen, Klimawandel und nachhaltiger Forstwirtschaft Priorität einräumt.[3]

Grenzüberschreitende Luftverschmutzung durch Smog ist vielleicht eines der umstrittensten Themen in der Umweltzusammenarbeit der ASEAN-Länder. Eine entsprechende Vereinbarung wurde bereits 2002 und 2003 verabschiedet und unterzeichnet, jedoch brauchte Indonesien – zweifellos der größte Verursacher von Smog in der Region – zwölf Jahre, um sie zu ratifizieren. Die Lösung des grenzüberschreitenden Smog-Problems ist in der Tat kompliziert. Häufig ist es bereits schwierig genug zu erkennen, welche Faktoren das Problem tatsächlich verursacht haben – noch komplizierter ist es, das Zusammenspiel dieser Faktoren in ihrer Auswirkung zu verstehen. Es besteht jedoch weitgehend Konsens darüber, dass wirtschaftliche Aktivitäten – insbesondere die Brandrodung zu landwirtschaftlichen Zwecken, die sowohl von Kleinbauern als auch von Holzkonzernen und Plantagenbetreibern angewandt wird – riesige Waldbrände verursachen, deren Auswirkungen über die direkten Nachbarn Indonesiens hinaus bis auf das südostasiatische Festland hin zu spüren sind.[4]

Parallel zu den Bemühungen, die interne Umweltzusammenarbeit zu konsolidieren, intensiviert die ASEAN die Umweltzusammenarbeit mit ihren externen strategischen Partnern. Über die jährlichen Treffen der Umweltminister der ASEAN Plus Three (China, Japan und Südkorea) hinaus, die seit 2002 stattfinden, beteiligt sich die ASEAN an den Ostasien-Gipfeln der Umweltminister (East Asia Summit Environment Ministers Meeting), die seit 2008 stattfinden. Diese regelmäßigen Treffen wurden im Nachgang zur Singapur-Erklärung zu Klimawandel, Energie und Umwelt (Singapore Declaration on Climate Change, Energy and the Environment) eingeführt, die beim 3. Ostasien-Gipfel (East Asia Summit) 2007 verabschiedet wurde.[5]

Auch bilateral engagiert sich die ASEAN intensiv in der Umweltzusammenarbeit mit ihren Dialogpartnern. So wurde 2009 mit China die China-ASEAN-Strategie zur Umweltschutzzusammenarbeit (China-ASEAN Strategy on Environmental Protection Cooperation) vereinbart. Sie ist als langfristige Leitlinie für die Intensivierung der Umweltzusammenarbeit beider Partner gedacht. Auch mit der EU arbeitet die ASEAN bereits einige Jahre im Bereich Umwelt zusammen. Kürzlich wurde das Projekt SUSTAIN EU-ASEAN aus der Taufe gehoben, das Forschung und Innovation in den Bereichen Klimawandel, Ressourceneffizienz und Rohstoffe fördern soll.[6] Die Unterstützung externer Partner war für die Förderung und Lenkung der ASEAN-internen Zusammenarbeit im Bereich Umweltschutz von wesentlicher Bedeutung.

Das Verhältnis von wirtschaftlicher Integration und Umwelt in der ASEAN

Trotz des Voranschreitens der wirtschaftlichen Integration und der Intensivierung der Zusammenarbeit in Umweltfragen ist die Balance von Wirtschaftswachstum und Umweltschutz in der ASEAN noch lange keine Realität. Themen des Umweltschutzes glänzen im aktuellen AEC Blueprint in erster Linie durch Abwesenheit. Auch das Kapitel Umwelt des ASCC Blueprint zieht keine klare Verbindung zu den Initiativen des Bausteins „Wirtschaftliche Zusammenarbeit“ der ASEAN.

Auch wenn das Gleichgewicht zwischen wirtschaftlicher Integration der ASEAN und ihren Bemühungen zum Schutz der Umwelt in der Region nach wie vor nicht gegeben ist, spielt der Umweltschutz doch eine immer stärkere Rolle in den Handels- und Investitionsverhandlungen der ASEAN. Hier verdient insbesondere die wirtschaftliche Zusammenarbeit zwischen der ASEAN und China Erwähnung, obgleich das ASEAN-China-Freihandelsabkommen – wie die meisten der ASEAN-geführten Freihandelsabkommen – keine expliziten Bestimmungen zum Umweltschutz enthält. Die zunehmende Besorgnis über potenzielle negative Auswirkungen auf den Umweltschutz in vielen ASEAN-Mitgliedstaaten hat zu einer Reihe von Initiativen und Vereinbarungen geführt, die sich dem Thema ökologische Nachhaltigkeit widmen. In der Tat haben die bestehenden Umweltvereinbarungen, Seminare und Workshops und insbesondere die Einrichtung des China-ASEAN-Zentrums für Umweltzusammenarbeit (China-ASEAN Environmental Cooperation Centre) in Peking dazu beigetragen, die dringliche Frage des Gleichgewichts zwischen Wirtschaftswachstum und Umweltschutz ins öffentliche Bewusstsein zu rücken.[7]

Der Umweltschutz und die ASEAN-Wirtschaftsgemeinschaft nach 2015

Wie wird es mit der ökologischen Nachhaltigkeit in der neuen ASEAN-Wirtschaftsgemeinschaft weitergehen? Wie ist es um die Bemühungen bestellt, dem Umweltschutz in der AEC mehr Gewicht zu verleihen? Nach der Verabschiedung der Bandar Seri Begawan-Erklärung zur Vision der ASEAN-Gemeinschaft nach 2015 (Bandar Seri Begawan Declaration on the ASEAN Community’s Post-2015 Vision) während des 23. ASEAN-Gipfels 2013 wurde eine hochrangige Task Force eingerichtet und mit dem Mandat zur Erarbeitung einer Vision ausgestattet, wie sich die ASEAN über die kommenden zehn Jahre entwickeln soll. Sie soll die Vision 2015 der ASEAN-Gemeinschaft (ASEAN Community Vision 2025) im Rahmen des 27. ASEAN-Gipfels Ende des Jahres vorstellen.

Über die ASEAN Community Vision 2025 hinaus plant die ASEAN die Ausarbeitung konkreter Blueprints für jede Säule ihrer Zusammenarbeit (die sog. attendant documents). Für die sozio-kulturelle ASEAN-Gemeinschaft (ASEAN Socio-Cultural Community – ASCC), die Basis, auf der Umweltthemen abgehandelt werden, gibt es ein Dokument mit dem vorläufigen Titel ASEAN Socio-Cultural Community 2025 (ASCC 2025 Blueprint). Fragen der wirtschaftlichen Integration werden jedoch im Dokument ASEAN-Wirtschaftsgemeinschaft 2025 (ASEAN Economic Community [AEC] 2025) angesprochen. In diese Dokumente fließen offenbar besondere Studien ein, die von den führenden politischen Thinktanks erstellt wurden, unter ihnen das in Jakarta ansässige Economic Research Institute for ASEA and East Asia, die S. Rajaratnam School of International Studies und das Institute of Southeast Asian Studies, beide in Singapur.

Obgleich die oben genannten Dokumente einschließlich der Studien der oben erwähnten Thinktanks noch nicht in ihrer endgültigen Fassung vorliegen, lassen Kommentare von ASEAN-Beamten und Stakeholdern eine vorläufige – sehr gemischt ausfallende – Bewertung zu, wie die ASEAN beabsichtigt, Umweltprioritäten und Fragen der Wirtschaftsgemeinschaft miteinander zu verbinden. Gemäß der üblichen ASEAN-Praxis ist das Thema ökologische Nachhaltigkeit Bestandteil des ASCC 2025-Dokuments. Bei Redaktionsschluss wurde noch davon ausgegangen, dass das Thema unter das breit gefasste Oberthema „Nachhaltigkeit“ fällt. Anders als im bestehenden ASCC Blueprint, der auch mannigfache umweltbezogene Maßnahmen umfasst, werden im Abschnitt „Nachhaltigkeit“ des ASCC 2025-Dokuments nur vier allgemeine Handlungsfelder angesprochen: (1) Naturschutz und nachhaltiges Management der Biodiversität der Ökosysteme und der natürlichen Ressourcen; (2) ökologisch nachhaltige Städte; (3) nachhaltiges Klima und (4) nachhaltiger Konsum und nachhaltige Produktion.

Es ist allerdings unklar, inwiefern diese wenigen „nachhaltigen“ Handlungsfelder im ASCC 2025-Dokument die erfolgreiche Umsetzung des bestehenden ASCC Blueprint zeigen bzw. ob sie lediglich den Wunsch der ASEAN widerspiegeln, sich realistischere Nachhaltigkeitsziele zu setzen. Klar dagegen ist, dass Ende Juni 2015 lediglich zehn Maßnahmen des ASCC Blueprint als vollzogen galten, 328 Maßnahmen befanden sich „in Ausführung“, und eine Maßnahme war noch „offen“.[8] Im Großen und Ganzen tauchen die Maßnahmen der bestehenden ökologischen Nachhaltigkeitsziele des ASCC Blueprint auch im neuen ASCC 2025 Dokument auf, was darauf hindeutet, dass Letzteres als eine Fortführung des Blueprint gedacht ist.

Der ASCC-AEC-Nexus wird im Handlungsfeld „Nachhaltigkeit“ des ASCC 2025-Entwurfs quasi mit keinem Wort erwähnt. Allerdings verweist das Dokument auf umweltbezogene Themen, die eng mit wirtschaftlichen Aktivitäten verknüpft sind. So geht das Dokument im Handlungsfeld „Naturschutz und nachhaltiges Management der Biodiversität der Ökosysteme und der natürlichen Ressourcen“ auf die Absicht der ASEAN ein, die Policy- und Kapazitätsentwicklung ebenso zu stärken wie das Management von marinen Ökosystemen, Biodiversität, Land, Energie und Wasser. Im selben Handlungsfeld wird angesprochen, dass die ASEAN gute Managementverfahren übernehmen muss und angehalten ist, die politischen Konzepte in Bezug auf grenzüberschreitende Umweltprobleme, einschließlich grenzüberschreitender Umweltverschmutzung, zu stärken. Offenbar haben die Philippinen darauf gedrängt, illegalen Wildtierhandel in die Liste der ASEAN-Umweltprobleme mit aufzunehmen.

Darüber hinaus spricht eine der strategischen Maßnahmen des Handlungsfeldes „Nachhaltiges Klima“ Multi-Stakeholder- und Multi-Sektor-Ansätze an, die die Entwicklung einer umfassenden und kohärenten Antwort auf die Herausforderungen des Klimawandels unterstützen sollen. Das letzte Handlungsfeld ist nachhaltiger Konsum und nachhaltige Produktion, ein Bereich, der im aktuellen ASCC Blueprint völlig fehlt. Es soll nachhaltige Lebensstile fördern und nachhaltige Konsum- und Produktionsmuster in die künftigen Verhaltenskodizes der Corporate Social Responsibility-Anstrengungen in der Region integrieren.

Direkter wird die Verbindung zwischen der ASEAN-Wirtschaftsgemeinschaft und Umweltfragen im Entwurf des AEC 2025-Dokuments angesprochen. So wird erwartet, dass der AEC 2025 Blueprint, der als Fortsetzung des aktuellen AEC Blueprint entwickelt wird, fünf zusammenhängende und sich gegenseitig verstärkende Säulen enthält: (1) eine hoch integrierte und kohäsive Wirtschaft, (2) eine wettbewerbsfähige, innovative und dynamische ASEAN, (3) die Stärkung der wirtschaftlichen Verbindung und der Sektorintegration, (4) eine widerstandsfähige, inklusive, menschenorientierte und menschenzentrierte ASEAN und (5) eine globale ASEAN.

Im Zusammenhang mit dem vorliegenden Artikel ist die zweite Säule von Bedeutung, denn dort soll die nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung als eine der Komponenten angesprochen werden, die die wirtschaftliche Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit der ASEAN stärken kann. Eines der Handlungsfelder dieser Säule wird wohl „nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung“ sein, die sowohl von den Gestaltern der ASEAN-Politik als auch von den Stakeholdern zunehmend als integraler Bestandteil der Wachstumsstrategie der Region erkannt wird. Voraussichtlich wird es bei diesem Handlungsfeld konkret darum gehen, dezidiert eine nachhaltige Wachstumsagenda zu unterstützen, welche die Länder der Region zu politischen Maßnahmen ermutigt, um erneuerbare Energien, CO₂-arme Technologien und umweltfreundliche Infrastrukturentwicklung zu fördern.

Die Tatsache, dass Themen der nachhaltigen Entwicklung in die endgültige Fassung des AEC 2025-Dokuments aufgenommen werden, ist zweifellos erfreulich. Daraus ergibt sich natürlich die Frage, wie eine effektive Durchsetzung zu gewährleisten ist. Angesichts der Effektivitätsprobleme in den Verwaltungen der meisten ASEAN-Ländern ist die Erfüllung internationaler Verpflichtungen, wie sie die AEC und ASCC 2025 Vision darstellen, eine Herkulesaufgabe. Sollen diese Visionen tatsächlich innerhalb eines Jahrzehnts realisiert werden, bedarf es nicht nur adäquater Kennzahlen zur Fortschrittsmessung, sondern auch der umfassenden Beteiligung zahlreicher ASEAN-Stakeholder.