Klimawandel verletzt Menschenrechte

Inhalt

• Vorwort
• Einführung
• Die Entwicklung eines ergänzenden Verhandlungs- und Handlungsrahmens
• Der Klimawandel im UN-Menschenrechtssystem
• Verletzte Menschenrechte im Zuge des Klimawandels
• Fallbeispiele
  
  • Afrika
  • Asien
  • Lateinamerika
  • Inselstaaten
  • Indigene Völker
• Schlussfolgerungen und Perspektiven
• Literatur

Vorwort

Die Erderwärmung und ihre unmittelbaren Folgen stehen inzwischen in den meisten Ländern der Erde auf der politischen Tagesordnung. Auf der internationalen Bühne wird um ein Klimaabkommen gestritten, das endlich ernst machen soll mit drastischen Einsparungen bei den Kohlendioxidemissionen durch die Industrie- und einige Schwellenländer. Hart verhandelt wird auch über die nötigen Finanztransfers des Nordens an den Süden, um Entwicklungsländer beim Klimaschutz zu unterstützen. Der Norden muss dabei doppelte Verantwortung übernehmen. Er hat die Atmosphäre schon längere Zeit überschmutzt.

Die Folgen des Klimawandels bekommen aber vor allem die armen und ärmsten Bevölkerungsschichten im Süden zu spüren. Ihre Lebensräume werden zerstört, das Recht auf Wasser und Nahrung, auf Wohnen und auf Bildung droht unter den Bedingungen des Klimawandels in noch weitere Ferne zu rücken. Immerhin tritt endlich die Dimension der Menschenrechte in Sachen Klimawandel stärker ins öffentliche und politische Bewusstsein. Erstmals hat sich 2009 auch der UN-Menschenrechtsrat mit der Verknüpfung von Klimawandel und Menschenrechten befasst.

Mit der vorliegenden Publikation wollen wir diese Diskussion einem breiteren Publikum vermitteln. Sie schildert Beispiele aus verschiedenen Weltregionen, die verdeutlichen, wie die Folgen des Klimawandels zu Menschenrechtsverletzungen führen. Damit ergänzt und präzisiert diese Veröffentlichung die langjährige und weltweite Arbeit der Heinrich-Böll-Stiftung für eine soziale und klimagerechte Entwicklung. Wir bedanken uns ganz herzlich bei Theodor Rathgeber für die Zusammenarbeit.

Einführung

Es muss nicht jedem Katastrophenszenario gefolgt werden, um klimatisch bedingte, nachhaltige Verschlechterungen im Zugang zu Land, Wasser und Ressourcen als auslösende Faktoren für zukünftige, massive Fluchtbewegungen, Gewaltkonflikte oder Kriege zu begreifen. Solche Szenarien lassen allerdings erahnen, dass der Überlebenskampf durchaus radikale und auf gegenseitige Vernichtung ausgerichtete Lösungen hervorbringen könnte. Das vom ehemaligen UN-Generalsekretär Kofi Annan gegründete Global Humanitarian Forum hat in einer Studie Anfang des Jahres 2009 die heute schon auftretenden Folgen des Klimawandels auf jährlich 300.000 Tote vor allem in den von Armut gezeichneten Regionen der Welt und auf 300 Millionen unmittelbar Betroffene geschätzt. Vier Milliarden Menschen werden als besonders gefährdet und 500 Millionen als einem extremen Risiko ausgesetzt prognostiziert. Eine dem Problem angemessene Klimapolitik müsste also nicht zuletzt ein akzeptables Verfahren der Streitschlichtung beinhalten.

Das Problembewusstsein in der Öffentlichkeit nimmt zu; zumal ökologische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Konsequenzen von Orkanen, Überschwemmungen und Dürren sich auch in Ländern des Nordens als dauerhaft und allgegenwärtig zeigen. Besondere Aufmerksamkeit erregte die Hitzewelle in Europa im Jahr 2003. Die Politik schätzt solche absehbaren Folgen jedoch nach wie vor als mit gewohntem Katastrophenmanagement beherrschbar ein. Zweifelsohne gehören technisch-finanzielle Maßnahmen zur Anpassung, Finanzkooperationen, Technologietransfer und Regelungen zur Nutzung von Patenten zu einem Bündel an Lösungen, und sie sind schwierig genug zu vereinbaren. Nach den Vorverhandlungen über ein Nachfolgeabkommen zum Kyoto-Protokoll, zuletzt im Juni 2009 in Bonn, ist allerdings noch wenig erkennbar, dass selbst aus einem technologischen Problemverständnis ein brauchbares Ergebnis erwachsen würde. Nur wenige Industriestaaten zeigen ihre Bereitschaft zu einer substanziellen Finanz- und Technologiekooperation mit den Ländern des Südens.

Geschweige denn, dass ein politischer Wille zum entschiedenen Klimaschutz, eine dem Ernst der Lage angemessene Bereitschaft zur Veränderung des „business as usual“ erkennbar geworden wäre. Als ob ein schlicht besseres, umweltgerechteres Management hinreichen würde. Das zähe Ringen um das Kyoto-Protokoll, das erst 2005 in Kraft trat, 13 Jahre nach Beschluss der Klimarahmenkonvention, ist immer noch symptomatisch für staatliches Handeln. Der notwendige Wandel im Denken und Handeln müsste sich daher nicht zuletzt auf die Verhandlungsstrategie in der Klimapolitik erstrecken. Bislang handeln viele politische Verantwortliche nach gewohnten Schemata, d.h. nur insoweit eigene Leistungen anzubieten, wie für die Fortsetzung des Verhandlungsprozesses unabdingbar nötig ist. Dies ist weder der Größe der Herausforderung noch der Dringlichkeit des Anliegens angemessen.

Wie ließe sich die Herausforderung einer angemessenen, politischen Antwort im Sinne einer großangelegten Kooperation bewältigen, ohne allein auf engagierte Einzelpersonen zählen und ethische Lehrsätze bemühen zu müssen? Auch hier gibt es mehr als nur einen Ansatz, wenngleich die m.E. überzeugendsten Antworten den Begriff der „Gerechtigkeit“ in das Zentrum der Überlegungen stellen. Demnach hat zum einen niemand ein größeres Recht auf die Nutzung des globalen Gemeinschaftsguts „Klima“ als andere. Der Klimawandel ist zum anderen zwar ein gemeinsames Problem aller, aber mit unterschiedlich verteilten Verantwortlichkeiten. Gerechtigkeit im Bereich Klimapolitik bedeutet, dass von Armut, sozialer und politischer Randständigkeit betroffene Bevölkerungsgruppen und Länder im Vergleich zu den wesentlichen Verursachern der Erderwärmung in ihren Beiträgen zum Klimaschutz nicht nur anders behandelt, sondern in ihren Entwicklungsbemühungen zusätzlich gefördert werden müssen. Dies erfordert technisches Know-how, aber ebenso ein grundsätzliches Umdenken beim zukünftigen Ordnen der Welt.

Wo nehmen wir den Referenzrahmen für einen solchen alternativen Politik- und Verhandlungsansatz her? Der Begriff Gerechtigkeit behauptet, dass es einen grundsätzlichen Anspruch, ein Recht auf Dasein und die Inanspruchnahme von Gütern gibt, um das Dasein in Würde gestalten zu können. Von hier aus ist es gedanklich nur noch ein kleiner Schritt, um die Menschenrechte zwecks Aufgabenbewältigung zu entdecken. Das dazu vorliegende Instrumentarium enthält die Dringlichkeit bereits in seiner Aufgabenstellung: grundlegende Rechte von Menschen unmittelbar zu schützen. Im Kontext des Klimawandels sind das überwiegend das Recht auf Gesundheit und Leben, auf Nahrung und Wasser, Wohnung und Eigentum, gesunde Umwelt und den Bestand kultureller Spezifika etwa bei indigenen Völkern, Umsiedlung und Migration. Dass Klimaschutz Leiden, Ängste und Nöte bedeutet, wird bei der Benennung von Menschenrechtsverletzungen einer breiten Öffentlichkeit sofort deutlich. Gleichzeitig stehen international anerkannte Normen, Verfahren und Mechanismen bereit, um gleich mehrere Aufgaben zu bewältigen; die im Folgenden zur Sprache kommen. Das Diakonische Werk der EKD, Brot für die Welt und Germanwatch haben in mehreren Positions- und Diskussionspapieren den menschenrechtsbasierten Ansatz in die Diskussion um Anpassungsaktivitäten eingebracht und dabei insbesondere das Recht auf Nahrung und Wasser hervorgehoben. International entwickelte sich dieser Diskussionsstrang innerhalb der Food and Agriculture Organisation (FAO).

Das internationale Abkommen zu wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten (WSK-Rechte) – in dem das Recht auf Nahrung und Wasser enthalten ist – stellt Staat und Regierung vor die Aufgabe, allen ein Mindestmaß an materieller und kultureller Sicherheit zu gewährleisten, damit die gesellschaftliche Partizipation nicht durch Existenzängste ausgehöhlt oder obsolet wird. Grob gesprochen soll Armut reduziert und Entwicklung gefördert werden, wobei der Nationalstaat zur Erfüllung seiner Aufgabe sein Höchstmaß an verfügbaren Ressourcen einsetzen und dazu auch internationale Unterstützung suchen soll. Eine ähnliche Aufgabe stellt auch das Klimarahmenabkommen den Staaten: etwa für Anpassungsmaßnahmen und Technologietransfers internationale Hilfe zu organisieren. Das bislang nur als Absichtserklärung bestehende „Recht auf Entwicklung“ und die Millenniums-Entwicklungsziele sind zwei weitere Normgerüste aus dem Kontext der Menschenrechte. Im Rahmen der Diskussion über Klimapolitik stellen sie gleichfalls einen Bezugspunkt zur Verfügung, um die Folgen des Klimawandels auf die Entwicklung von Ländern und Bevölkerungsgruppen entlang international vereinbarter Mindeststandards abschätzen und spezifisch umsetzen zu können.

Klimawandel beeinträchtigt jedoch nicht allein die stoffliche Existenzsicherung. Wenn ganze Inselstaaten im Pazifik vom Untergang bedroht sind, stellt sich nicht zuletzt die Frage der Staatsbürgerschaft und der Garantie staatsbürgerlicher Freiheitsrechte. So sollen politische und zivile Menschenrechte alle mit gleichen Rechten zur Partizipation an politischen Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozessen ausstatten, den Dissens oder Streit um den richtigen Weg garantieren und den Zugang zur rechtsstaatlichen Überprüfung einer getroffenen Entscheidung eröffnen. Die Garantie dieser Rechte ist unabdingbar für die Ausgestaltung einer Klimapolitik, die sich um die Berücksichtigung authentischer Interessen lokaler und besonders gefährdeter Bevölkerungsgruppen bemüht. So ist die Todesrate unter Frauen bei Naturkatastrophen deutlich höher als bei Männern. Folgen des Klimawandels und besondere Gefährdungen werden bislang vor allem im Sinne von Kosten für thematische Segmente wie Gesundheit berechnet, nicht aber für Bevölkerungsgruppen wie indigene Völker, Minderheiten, Frauen und Kinder.

Im Kontext Klimawandel ergibt sich daraus zum einen die Maxime, dass notwendige Maßnahmen zur Vermeidung und Anpassung an den Klimawandel keine Menschenrechte verletzen dürfen. Die klimaneutrale Gewinnung von Energie dürfte nicht in Konkurrenz zur Nahrungsmittelproduktion stehen und zu Lasten der Nahrungssicherheit gehen. Große Staudammbauten, die Ausdehnung von Monokulturen, die veränderte Nutzung von Land- und Wasserressourcen müssten die Land- und Wasserrechte der angestammten lokalen Bevölkerung achten. Dies erfordert gleichermaßen eine faire Streitschlichtung. Eine auf Gerechtigkeit gründende Klimapolitik muss den Zugang zu Beschwerdemechanismen und Klagemöglichkeiten und insgesamt die Herstellung rechtsstaatlicher Verhältnisse in die Agenda aufnehmen. So ist etwa auch die Partizipation der Betroffenen am Ermessen des Schadens sicherzustellen. Anhand von Fallbeispielen erläutert die vorliegende Publikation diesen Zusammenhang von Klimawandel und Menschenrechten.

Schlussfolgerungen und Perspektiven

Der menschenrechtlich basierte Politikansatz ist andererseits natürlich kein Allzweckinstrument, das per se alle wesentlichen Probleme der Klimaverhandlungen lösen könnte. Das Einklinken der Menschenrechtsnormen und Verfahren in die Verhandlungen über Anpassung, Vermeidung, Technologietransfers, Ausgestaltung und Ausstattung von Fonds, Fragen der zukünftigen Entwicklung u.a.m. ist m.E. vor allem ein Beitrag, die Verhandlungen und Perspektiven für die Vielfalt der lokalen Verhältnisse zu sensibilisieren, der Partizipation der bislang von den offiziellen Verhandlungsrunden ferngehaltenen, nichtstaatlichen Akteure einen Weg zu bahnen und das Druckpotenzial in Richtung eines Ergebnisses zu erhöhen, das der Dringlichkeit und Größe der Herausforderung gerecht wird. Mit dem Greenhouse Development Rights-Modell steht ein brauchbares gedankliches Konstrukt zur Einbettung der Menschenrechte in das Klimaverhandlungsprozedere zur Verfügung.

Der Vorbehalt gegen einen menschenrechtsbasierten Ansatz in der Klimadiskussion, Menschenrechte fielen in die Verantwortung des Nationalstaates, und damit werde ein Staat zur Verantwortung gezogen, der zur klimabedingten Verletzung von Menschenrechten in der Regel wenig bis nichts beigetragen hat, kann plausibel nicht aufrecht erhalten werden. Die Ausführungen vor allem zu den WSK-Rechten weisen darauf hin, dass ärmere Länder die Umsetzung der Rechte in den Verhandlungen um Anpassungsmaßnahmen, Geld- und Technologietransfers geltend machen können – mit Verweis auf ihre nationalen Verpflichtungen und der Aufgabe der anderen zur internationalen Kooperation. Der Rekurs auf Menschenrechte würde die Verhandlungsposition eher stärken und den Verhandlungsprozess zur Klimarahmenkonvention notwendig ergänzen.

Der Menschenrechtsansatz ist geeignet, die Problemwahrnehmung um den Blick der vom Klimawandel Betroffenen zu erweitern und weitere Handlungsoptionen zu eröffnen. Legitime Rechte geltend zu machen vergrößert die Chance, eigene Interessen zusammen mit anderen zu artikulieren. Wenngleich aus dem Menschenrechtskanon kein Recht auf eine direkte Beteiligung an den Verhandlungen der Vertragsstaatenkonferenzen abgeleitet werden kann, wäre ein vermehrter Selbstorganisationsprozess nichtstaatlicher Akteure eine große Hilfe, die eigenen Anliegen in die offiziellen Verhandlungen zu transportieren. Damit Institutionen und Strukturen einer gerechten Emissionsminderung mit hohen Finanztransfers und vitalem Emissionshandel geschaffen werden, bedarf es der aktiven Einforderung. Ein menschenrechtsorientierter Politikansatz im Kontext Klimawandel würde dies fördern.

Beschwerdemechanismen in Anspruch nehmen zu können eröffnet die Chance auf Identifizierung besonderer Gefährdungen und spezifischer Maßnahmen und Lösungen. Dies müsste auch vermehrt systematische Analysen über die Auswirkungen des Klimawandels auf besonders gefährdete Bevölkerungsgruppen nach sich ziehen und damit über die bisher bevorzugt untersuchten Sektoren Transport und Gesundheit hinaus. Bei den Millennium Development Goals und den menschenrechtsorientierten Konzepten der Armutsreduzierung wurde dieses Vorgehen erfolgreich praktiziert. Auch tradierte Wissenssysteme der nachhaltigen Umweltnutzung hätten eine bessere Chance, sich zu Gehör zu bringen, da sie aufgrund der Verpflichtungen aus dem Menschenrechtsabkommen berücksichtigt werden müssten.

Zweifelsohne gibt es auch Schwierigkeiten bei einem menschenrechtsbasierten Politikansatz. So bleibt es schwierig, kausale Abläufe und Verantwortlichkeiten für ein lokales Schadensereignis festzulegen, das geographisch weit entfernt verursacht wurde. Unter Umständen kann eine kausale Beweisführung aufgrund der komplexen Zusammenhänge nicht geführt und damit im engen Sinn von einer Menschenrechtsverletzung nicht gesprochen werden. Der Behelf mit fondsgestützten Modellen weist die Richtung. Ein menschenrechtsbasierter Politikansatz vermag in solchen Fällen dann immerhin zu sagen, was Mindeststandards etwa für Wohnen, Einkommensgenerierung, soziale Existenzsicherung wären, und welche Verpflichtungen die jeweilige Regierung hat, die Opfer zu unterstützen, und was durch die internationale Kooperation geleistet werden muss.

Ungelöst ist die Einbeziehung privater Unternehmen in die Menschenrechtssystematik. Zwar entwickelte die UN-Unterkommission für Menschenrechte zu Beginn des Jahrtausends die sogenannten Normen zur Verantwortung transnationaler Konzerne, die als Referenz nach wie vor sinnvoll sind. Sie verschwanden aber offiziell rasch wieder im Giftschrank. Der Nachfolgeprozess mit dem Sondergesandten des UN-Generalsekretärs John Ruggie hat bislang wenig einsetzbare Ergebnisse hervorgebracht, die für die Klimadebatte relevant wären.

Die konkrete Darstellung von Menschenrechtsverletzungen wird in der Öffentlichkeit eher wahrgenommen. Ein höherer Niederschlag in Medien und in der öffentlichen Aufmerksamkeit unter Gesichtspunkten von realen Leiden, Nöten und Ängsten vermag dazu beizutragen, das Problembewusstsein zu schärfen, um die Lebensführung und den hohen Energieverbrauch in den wohlhabenden Teilen der Welt zu hinterfragen. Allein mit einem besseren Management der Wirtschaft und der Katastrophenvorsorge sowie einer Versicherungslösung für eintretende Schäden wird der Klimawandel voraussichtlich nicht zu bewältigen sein. Wenn deutlich wird, dass in manchen Gegenden der Welt schon das Minimum an einem würdigen Leben verletzt wird und dass dies eher als krimineller Akt denn als Vergehen zu werten ist, dann wäre dies das Momentum für einen auf Wandel zielenden Verhandlungsansatz: die Menschenrechte als Instrument der politischen Beschleunigung.