Import/Export Demokratie

Inhalt

• Vom postsozialistischen Transformationsoptimismus zur politischen Realität – Die Grenzen des Demokratieexports in Osteuropa und dem Kaukasus
  Timm Beichelt und Frank Schimmelfennig
• Zerstörte Gesellschaften, bürgerliche Stellvertreter und Demokratie
  Srdan Dvornik
• Von der institutionellen Form zur demokratischen Substanz? Politische Kultur und Zivilgesellschaft in Russland
  Jens Siegert
• Die unvollendeten Revolutionen Südosteuropas
  Alina Mungiu-Pippidi
• Bosnien-Herzegowina: Eine international anerkannte Versageroligarchie
  Kurt Bassuener
• Innerstaatliche Konflikte und Demokratie
  Ivlian Khaindrava
• Über die Wahrnehmung ethnischer Konflikte und ihre Auswirkung auf die westliche Demokratisierungspolitik in Südosteuropa nach ’89
  Bodo Weber
• Die Herausforderungen für die Demokratisierung im Kaukasus: sowjetische Altlasten, Nationalismus und Versagen bei der Demokratieförderung
  Jonathan Wheatley
• Einige Lektionen aus der westlichen Demokratieförderung in Mittel- und Osteuropa
  Pavol Demes
• Russlands Krise, Russlands Öffnung?
  Jurij Dschibladse
• Die EU und ihre Nachbarn: Auf der Suche nach neuen Formen der Partnerschaft
  Iris Kempe

Autorinnen und Autoren

Vorwort und Einleitung

Mit der welthistorischen Zäsur von 1989, dem Zusammenbruch der Gesellschaftssysteme sowjetsozialistischen Typs, verbanden sich unmittelbare Hoffnungen vom „Ende der Geschichte“ – nämlich dem globalen Siegeszug des westlichen, liberal-demokratischen Gesellschaftsmodells und dem damit verbundenen Ende größerer weltpolitischer Konflikte.

Dieser demokratische Optimismus spielte eine besondere Rolle im Verhältnis des Westens zu den ehemals sozialistischen Ländern. Als Vorstellung eines linearen Demokratisierungsprozesses fand er unmittelbar Eingang in die politikwissenschaftliche Transformationsforschung wie in die Politik gegenüber den östlichen Nachbarn. Gestützt auf die demokratischen Umwälzungen in Mittelosteuropa schienen dem westlichen Demokratieexport wie den Instrumenten externer Demokratieförderung kaum relevante Grenzen gesetzt.

Die Entwicklungen in Ost- und Südosteuropa und dem Kaukasus nach 1989 haben jedoch diese Vorstellungen rasch als naiv entlarvt. In Russland ist der von gesellschaftspolitischer Instabilität und sozioökonomischem Niedergang getragene demokratische Öffnungsprozess der 1990er Jahre von einem autoritären Konsolidierungskurs abgelöst worden. In Südosteuropa hat die gewaltförmige ethnisierende Auflösung Jugoslawiens zu einem autoritären Transformationsprozess geführt. Der Südkaukasus verharrt bis heute zwischen autoritären politischen Traditionen, ethnischen Konflikten und Demokratisierungsbestrebungen. In allen drei Regionen haben die westlichen Demokratisierungsbemühungen allenfalls ambivalente Ergebnisse erzielt.

Die Heinrich-Böll-Stiftung hat den Jahrestag des Epochenbruchs zum Anlass genommen, um sich mit zwei Jahrzehnten externer Demokratieförderung in diesen Teilen Europas auseinanderzusetzen. Auf der im Februar 2009 organisierten internationalen Tagung „Import/Export Demokratie – 20 Jahre Demokratieförderung in Ost-, Südosteuropa und dem Kaukasus“ beleuchteten namhafte Expert/innen aus dem In- und Ausland Erfolge und Misserfolge, Instrumente und Institutionen sowie die dahinterstehenden (politischen wie wissenschaftlichen) Konzepte.

Die internationale Fachtagung bildete zugleich die Auftaktveranstaltung für das Promotionskolleg „Zivilgesellschaft und externe Demokratisierung im postsozialistischen Europa“ der Heinrich-Böll-Stiftung, welches in Zusammenarbeit mit der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder) und der Eidgenössischen Technischen Hochschule Zürich durchgeführt wird. Mein Dank gilt Prof. Dr. Timm Beichelt und Prof. Dr. Frank Schimmelfennig für die fruchtbare Zusammenarbeit sowie Frau Christiane Barnickel für die Protokollierung der Tagungsdiskussion.

Die Veranstaltung brachte Praktiker/innen und Theoretiker/innen – Politiker/ innen, Wissenschaftler/innen, Vertreter/innen zivilgesellschaftlicher Organisationen u. a. – zusammen, die im Rückblick auf die Zeit seit 1989 über die Zukunft externer Demokratieförderung nach dem Verlust des ursprünglichen Transformationsoptimismus diskutierten. Ziel der Tagung war es, über diese europäischen Regionen hinaus nach den grundsätzlichen Möglichkeiten und Grenzen externer Demokratieförderung zu fragen. Die Ergebnisse der Tagung sind in dieser Dokumentation erfasst, die nahezu alle Vorträge versammelt. Die vier Teile dieses Bandes entsprechen den damaligen Tagungsdiskussionen.

Der erste Teil eröffnet den Band mit grundsätzlichen Fragen und Problemen externer Demokratieförderung und dem Stand der wissenschaftlichen Forschung dazu. Die Tagungsteilnehmer waren in der Diskussion darin einig, dass die Möglichkeiten und Grenzen externer Demokratisierung von der Legitimitätsfrage sowie den Instrumenten und Rahmenbedingungen bestimmt sind. Inwieweit der Eingriff von außen in politische Systeme und Gesellschaften einzelner Staaten grundsätzlich legitim ist, wurde kontrovers diskutiert. Es bleibt eine offene Frage, der sich jeder Akteur externer Demokratieförderung täglich neu zu stellen hat.

Ebenso entscheidend für den Erfolg externer Förderung von Demokratie sind die gesellschaftspolitischen Rahmenbedingungen in den jeweiligen Ländern. Wenn etwa, wie in Russland, ein autoritäres Regime als Demokratie-Verhinderer auftritt, können Anreize zu demokratischen Reformen kaum größere Wirkung entfalten. Zugleich bestimmen die einzelnen Akteure und die von ihnen angebotenen Anreize zu einem wesentlichen Teil den Erfolg externer Demokratisierung. In Regionen wie dem westlichen Balkan, wo die EU die Mitgliedschaft in der Union anbieten könne, sei die Sogwirkung auf die einzelnen Länder allgemein größer als etwa im Südkaukasus, wo die Europäische Nachbarschaftspolitik kein solches Angebot umfasse.

Von den Diskussionsteilnehmern wurde unterstrichen, dass nicht nur die direkte Förderung politischer Institutionen und Akteure im engeren Sinne, sondern auch die Förderung wirtschaftlicher Stabilität und Prosperität zu demokratischen Reformen beitragen könne. Schließlich wurde darauf hingewiesen, dass die Demokratieförderung bei allem Bedeutungszuwachs, den sie in den zurückliegenden Jahren in der internationalen Politik erfahren hat, auch weiterhin mit anderen Interessen konkurriert, etwa Sicherheits- oder Energieinteressen. Diese können, müssen aber nicht identisch sein. Im Konfliktfall, so war man sich einig, würden noch immer Sicherheits- und Energieinteressen über Demokratisierungsziele gestellt werden.

Als grundsätzliches Problem von Praktiker/innen wie Theoretiker/innen der Demokratieförderung wurde die Messbarkeit der konkreten Effekte benannt. Da Demokratisierungsmaßnahmen in der Regel auf die langfristige Veränderung politischer Systeme und Gesellschaften abzielen, ist schwer zu erfassen und noch schwerer zu „messen“, ob und welche Effekte einzelne Maßnahmen haben.

In Osteuropa, Südosteuropa und im Südkaukasus hat sich in den zurückliegenden 20 Jahren gezeigt, dass die Etablierung formal demokratischer und rechtsstaatlicher Institutionen noch keinen wirklichen demokratischen Transformationsprozess garantiert. Zwei Aspekte spielten und spielen in diesen Regionen eine zentrale Rolle bei der Beantwortung der Frage, ob ein politisches System nur eine demokratische Fassade aufweist oder wirklich demokratisch verfasst ist: die Zivilgesellschaft und die politische Kultur einerseits und der Einfluss ethnischer Konflikte andererseits.

Der zweite Teil beschäftigt sich daher mit dem Bereich der Zivilgesellschaft und politischen Kultur als Feld externer Demokratisierung. Ein allgemeiner Pessimismus hinsichtlich der Möglichkeiten der Demokratieförderung von außen zog sich durch diesen Teil der Diskussion. Es zeigte sich, dass nach den 1990er Jahren, in denen die internationale Demokratieförderung ihre Hoffnungen vor allem an die Idee der Zivilgesellschaft knüpfte, inzwischen große Ernüchterung eingetreten ist. In Ost- und Südosteuropa und dem Südkaukasus gebe es starke Hindernisse, die kurz- und mittelfristige Erfolge verhinderten. Das sozialistische Erbe habe fast nirgends autonom funktionierende Gesellschaften hinterlassen. Die traditionell strikte Trennung von politischer und gesellschaftlicher Sphäre sowie die damit einhergehende Entpolitisierung der Bevölkerung erschwerten die Entstehung einer starken Zivilgesellschaft und die Entwicklung einer demokratischen politischen Kultur. Zugleich seien die bisherigen Konzepte westlicher Förderer problematisch gewesen. Abwechselnd habe man sich auf die Förderung staatlicher Institutionen konzentriert mit der impliziten Annahme, die Zivilgesellschaft werde sich mitentwickeln, oder man habe von der geförderten Zivilgesellschaft erwartet, dass diese die reformunwilligen staatlichen Institutionen allein demokratisieren könne. Beide Zugänge hätten nicht zum erhofften Ziel geführt.

Ein Erfolg versprechendes Konzept sahen die Diskussionsteilnehmer in der Abwendung von dem bisherigen Schwerpunkt des Capacity Building und der direkten Förderung zivilgesellschaftlicher Organisationen hin zu einer stärkeren Fokussierung auf das Zusammenspiel von Staat und (Zivil-)Gesellschaft. Der Aufbau starker zivilgesellschaftlicher Strukturen und die Förderung demokratischer politischer Kulturen sei ein langwieriger Prozess, für den keine vorgefertigten Konzepte existierten. Nötig sei ein Lernprozess auch auf Seiten der Förderer.

Der dritte Teil beleuchtet den Einfluss ethnischer Konflikte auf die politischen Systeme der Regionen und die daraus erwachsenden Herausforderungen für externe Demokratieförderung. Ebenso wie die einzelnen Textbeiträge bewiesen die Diskussionen, dass in diesem Bereich auch nach zwei Jahrzehnten die Orientierung bei vor Ort Betroffenen wie externen Förderern noch immer am schwierigsten ist. Was ethnische Nationalismen sind, wie sie jenseits der je spezifischen lokalen Konfliktlage überregional zu verstehen sind, welches Verhältnis ethnischer Nationalismus und Staat einnehmen, und insbesondere warum in vielen Fällen in den drei Regionen ethnoterritoriale Konflikte zur Schwächung staatlicher Strukturen führen, scheinen noch immer schwer zu erfassende Fragen zu sein. Insbesondere scheint es weiter keine klare Antwort darauf zu geben, ob und, wenn ja, inwiefern internationale Politik und externe Demokratisierungshelfer auf ethnische Konflikte und Ethnisierungsprozesse überhaupt Einfluss nehmen können. In der Diskussion wurde darauf hingewiesen, dass die in der aktuellen Literatur über das Thema Nation Building gängige These, kollektive Identitätsbildung sei von außen praktisch nicht beeinflussbar, da es sich dabei um langwierige Prozesse handele, nicht weiterhelfe. Es gehe nicht um die Schaffung alternativer, demokratischer Identitäten zu den existierenden ethnischen Identitäten, sondern um die konkrete gesellschaftliche Rolle und die Bedeutung, welche kollektive Identitäten ausüben und inwiefern diese demokratische Transformationsprozesse verhindern würden. Rolle wie Bedeutung seien veränderlich, und internationale Politik könne hier durchaus Einfluss nehmen.

Der vierte und letzte Teil diskutiert die Rolle der Europäischen Union als spezifischen Akteur externer Demokratieförderung. In der Demokratieförderung in Ost- und Südosteuropa und dem Kaukasus ist in den letzten Jahren zunehmend der europäische Integrationsprozess in den Mittelpunkt gerückt. Die Diskussionsteilnehmer stimmten darin überein, dass die EU einen neuartigen Typus unter den Demokratisierungsakteuren abgibt. Ob dieser seine besonderen Potenziale ausnutzen könne, hänge von der Gestaltung seiner Instrumente ab. So wurde kritisiert, dass die EU etwa mit ihrer Nachbarschaftspolitik (ENP) ein einheitliches Konzept auf Staaten anwende, die jedoch von ihrer innerpolitischen Verfasstheit wie ihrer geopolitischen Lage keine Einheit darstellten. Ob EU-Integration und Nato-Mitgliedschaft als gemeinsames Paket ein sinnvolles Demokratieförderinstrument darstellen, wurde insbesondere in Bezug auf das Verhältnis Russlands zu seinen Nachbarstaaten in Frage gestellt. Hier zeige sich auch, dass für die EU vielfach Sicherheitsinteressen vor Demokratisierungszielen ständen.

Als entscheidend wurde in der Diskussion durchgehend betont, dass die EU eine konsequente und in sich konsistente Politik gegenüber den Staaten Ost- und Südosteuropas und des Kaukasus verfolgen muss, will sie ihre Potenziale als Demokratieexporteur effektiv ausnutzen.

Der hier vorliegende Sammelband zeichnet sich durch den seltenen Austausch zwischen den verschiedenen Akteuren der Demokratieförderung aus – von Praktiker/innen und Theoretiker/innen, von externen und internen Akteur/ innen. Diese Zusammensetzung ermöglicht es, wie die nachfolgenden Beiträge eindrucksvoll unter Beweis stellen, das Problem der schwierigen Messbarkeit der Möglichkeiten und Grenzen externer Demokratieförderung und damit ihrer Sinnhaftigkeit zumindest teilweise zu überwinden. Das Resultat wird hoffentlich einen Beitrag zur Überwindung bestehender Probleme internationaler Demokratieförderung nicht nur in Ost- und Südosteuropa und dem Kaukasus leisten können.