Strukturwandel und Klimaschutz: Wie Klimapolitik Wirtschaft und Arbeitswelt verändert

Inhalt

Kurzfassung

1 Hintergrund, Ziel, Vorgehensweise

2 Strukturwandel in Deutschland
2.1 Treiber des Strukturwandels
2.2 Sektoraler Strukturwandel
2.3 Strukturwandel der Arbeitswelt

3 Klimapolitik-Szenarien
3.1 Orientierungen der Klimapolitik
3.2 Reduktionsszenarien

4 Wirtschaftliche Impulse forcierter Klimaschutzpolitik
4.1 Vermeidungskosten
4.2 Sektorale Kosten- und Lieferstrukturen
4.3 Folgewirkungen für die Produktion

5 Folgewirkungen für Beschäftigung und Arbeitswelt
5.1 Beschäftigung
5.2 Qualifikation
5.3 Arbeitsbedingungen
5.4 Intrasektoraler Strukturwandel

6 Fazit

Literatur

Vorwort

Ralf Fücks, Vorstand der Heinrich-Böll-Stiftung
Ute Brümmer, Referentin für Wirtschaft und Soziales

Der Klimawandel stellt die Menschheit vor eine der größten Herausforderungen ihrer Geschichte. Um die Erderwärmung auf maximal 2 Grad Celsius zu begrenzen, muss der CO2–Ausstoß bis zum Jahr 2050 weltweit um 95% sinken. Die Bundesregierung, die Europäische Union und die 194 Mitgliedsstaaten der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen bekennen sich zum 2-Grad- Ziel, ohne darauf eine ausreichend konsequente Politik folgen zu lassen. Warum? Der prominenteste Einwand lautet, dass Klimaschutz auf Kosten der wirtschaftlichen Prosperität geht, Arbeitsplätze vernichtet und drastische Wohlfahrtseinbußen erzeugt.

In der vorliegenden Literaturstudie dokumentieren Jürgen Blazejczak und Dietmar Edler den Stand der Forschung zu ökonomischen Folgen einer forcierten Klimaschutzpolitik. Das Hauptaugenmerk der Autoren liegt auf der künftigen Entwicklung der Arbeitswelt unter den Vorzeichen eines Strukturwandels, der durch konsequente Maßnahmen der Dekarbonisierung vertieft und beschleunigt wird.

Blazejczak und Edler zeichnen ein differenziertes Bild der Kosten, Chancen und Unwägbarkeiten, die der ökologische Umbau der Industriegesellschaft mit sich bringt. Ihr wichtigstes Ergebnis: Die Beschäftigungsbilanz einer forcierten Klimapolitik fällt positiv aus. Die ökologische Wende wird per Saldo keine Jobs kosten; es werden vielmehr bis zu einigen Hunderttausend neue Arbeitsplätze entstehen. Das ist die gute Nachricht.

Ganz ohne Härten wird eine forcierte Klimapolitik nicht vonstattengehen. Drei Punkte sind besonders hervorzuheben: Erstens entstehen der Allgemeinheit durch forcierte Klimapolitik tatsächlich erhebliche Kosten. Sie werden verursacht durch zusätzliche Investitionen in die Infrastruktur. Die Folgekosten eines ungebremsten Klimawandels fielen jedoch erheblich höher aus. Zweitens kann eine Politik des forcierten Klimaschutzes den Trend zu prekärer Beschäftigung eher verstärken. Drittens erfordern die neuen Arbeitsplätze im Schnitt höhere Qualifikationen. In der Folge werden sich die Beschäftigungsmöglichkeiten für Geringqualifizierte weiter verschlechtern.

Die Energiewende ist machbar, technisch wie ökonomisch. Ehrgeizige Reduktionsziele werden Arbeitsplätze insgesamt nicht reduzieren, sondern – in bescheidenem Umfang – neue Stellen schaffen. Eine forcierte Klimaschutzpolitik wird den wirtschaftlichen Strukturwandel beschleunigen und die Arbeitswelt verändern. Wie dramatisch diese Veränderungen ausfallen werden und welche Kosten der Gesellschaft entstehen, hängt zu einem erheblichen Teil von der Wahl der klimapolitischen Instrumente ab. Der Gestaltungsspielraum ist enorm. Die beiden Autoren bereiten mit ihrer Arbeit den Boden für die politischen Debatten, die über die Ausgestaltung einer forcierten Klimapolitik zu führen sind. Dafür möchten wir uns bei Jürgen Blazejczak und Dietmar Edler recht herzlich bedanken.

Kurzfassung

Die absehbaren Trends der Globalisierung, der technologischen und demographischen Entwicklung lösen weitgehende Strukturveränderungen der Wirtschaft aus.

Ob sich die Globalisierung im bisherigen Tempo fortsetzt, ist unsicher. Auch bei einer weniger dynamischen Internationalisierung ist in Deutschland mit einem verstärkten Bedarf an höherqualifizierten Arbeitskräften zu rechnen. Die verstärkte Einbindung von Schwellenländern in internationale Wertschöpfungsketten, verbunden mit einer Internationalisierung von Know-how kann die traditionellen Handelsvorteile von Industrieländern gefährden.

Für Deutschland stellt sich die Frage, ob die starke Exportorientierung seiner Wirtschaft auf der Basis niedriger Lohnstückkosten auf Dauer trägt. Eine solche Politik ist nicht ohne Gefahren und kann international auf Ablehnung stoßen. Absehbare technologische Trends werden schon im nächsten Jahrzehnt in erheblichem Umfang zur Umstrukturierung der Produktion in den Industrieländern führen.

Bis 2050 wird in Deutschland die Bevölkerung kräftig zurückgehen; die Altersstruktur wird sich hin zu einem deutlich höheren Anteil von Älteren verschieben. Eine Konsequenz ist ein trotz steigender Erwerbsbeteiligung von Frauen und Älteren schrumpfendes Arbeitskräfteangebot. Auch die Haushaltsstruktur verändert sich: Haushalte werden kleiner und älter, aber ihre Zahl geht nicht zurück; damit sind veränderte Konsumausgaben verbunden. Der Bedarf an öffentlichen Investitionen bleibt aufgrund von Ersatz- sowie nicht demographisch begründetem Erweiterungs- und Nachholbedarf hoch.

Mit einer Re-Industrialisierung ist in Deutschland nicht zu rechnen. Auch wenn sich die industrielle Produktion – und hier insbesondere die des Maschinenbaus – dynamischer entwickelt als die Dienstleistungsproduktion, kann erwartet werden, dass bei der Beschäftigung das Gewicht der Dienstleistungssektoren weiter zunimmt.

Die Arbeitswelt ist durch einen Rückgang der Unterbeschäftigung und die Zunahme atypischer Beschäftigung geprägt.

Schon bis 2025 könnte die Unterbeschäftigung in Deutschland von 4,9 Mio. Personen in 2010 auf 1,9 Mio. Personen zurückgehen. Das hat Konsequenzen für die Lohnentwicklung und die Arbeitszeiten und kann Rationalisierungstendenzen verstärken. Die sektorale Beschäftigungsstruktur wird sich wie in der Vergangenheit zulasten der Land- und Forstwirtschaft, der Industrie und der produktivitätsstarken Branchen des Dienstleistungssektors und zugunsten der übrigen Dienstleistungsbereiche, insbesondere für Unternehmen und für die Gesundheitspflege, verschieben.

Atypische Beschäftigungsformen, die vom Normalarbeitsverhältnis abweichen, haben in Deutschland an Bedeutung gewonnen. Teilzeitbeschäftigung und Niedriglohnbeschäftigung von Frauen spielen im europäischen Vergleich eine große Rolle. Da atypische Beschäftigung nach Wirtschaftssektoren ungleich verteilt ist, ist damit zu rechnen, dass sektoraler Strukturwandel Konsequenzen für Umfang und Struktur atypischer Beschäftigung hat.

Eine forcierte Klimaschutzpolitik löst zusätzlichen Strukturwandel in Wirtschaft und Arbeitswelt aus. Ausmaß und Form dieses Strukturwandels hängen nicht zuletzt von den grundsätzlichen Orientierungen der Klimapolitik ab.

Neben technologischen Lösungen können bei einer forcierten Klimaschutzpolitik Verhaltensänderungen eine Rolle spielen. Sie können durch Änderungen der relativen Preise infolge der Internalisierung externer Kosten ausgelöst werden oder auf Verzicht basieren. Das Emissionsreduzierungspotenzial durch Verhaltensänderungen – meist preisinduziert – ist eher begrenzt. Das Zustandekommen breit wirksamer Verzichtsstrategien ist wenig wahrscheinlich, jedoch könnten sie bedeutende Strukturwirkungen zeitigen.

Auch bei weitreichenden Vermeidungsanstrengungen werden Anpassungsmaßnahmen an den Klimawandel erforderlich sein. Durch Anpassung werden andere Sektoren belastet oder begünstigt als durch Vermeidung. Erstere konzentriert sich auf besonders verletzbare Sektoren. Dazu gehören die Land- und Forstwirtschaft und der Binnen-Tourismus. Begünstigt wird in erster Linie die Bauwirtschaft.

Die Wahl der klimapolitischen Instrumente hat nicht nur Einfluss auf die Höhe der Kosten des Klimaschutzes, sondern bestimmt auch mit, welche Sektoren in welchem Ausmaß belastet oder begünstigt werden. Im Hinblick auf die zeitliche Gestaltung von Klimaschutzmaßnahmen ist davon auszugehen, dass Verzögerungen per Saldo zu höheren Kosten führen.

Instrumente, die Anreize zur Generierung und Adaption von Innovationen schaffen, die in Zukunft eine kostengünstigere Vermeidung von Klimagasemissionen ermöglichen sollen, lösen nicht nur für sich genommen einen Strukturwandel aus, sondern können über Wettbewerbswirkungen auch indirekt den strukturellen Wandel breiter Bereiche der Wirtschaft mitbestimmen.

Instrumente wie Steuern oder versteigerte Zertifikate führen zu erheblichen Staatseinnahmen. Aus der Verwendung dieser Einnahmen können deutliche Strukturwirkungen resultieren.

In jüngerer Zeit ist in einer Reihe von Studien für Deutschland gezeigt worden, wie bis zum Jahr 2050 eine weitgehende Dekarbonisierung erreicht werden kann.

Der Ausbau erneuerbarer Energien spielt in Dekarbonisierungsszenarien eine zentrale Rolle. Das BMU-Leitszenario 2009 sieht den Anteil der erneuerbaren Energien am Endenergieverbrauch im Jahr 2050 bei 54% (84% Anteil am Bruttostromverbrauch).

Energieeffizienzsteigerungen spielen in allen Dekarbonisierungsstrategien eine zentrale Rolle und führen zu einem deutlichen Rückgang des Primärenergieverbrauchs bis zum Jahr 2050. Es besteht aber Unsicherheit, durch welche Instrumentierung diese deutliche Steigerung der Energieeffizienz erreicht werden kann.

Das Energiekonzept der Bundesregierung zielt auf eine Minderung von Treibhausgasemissionen von 80% im Jahr 2050. Es setzt auf einen weiteren kräftigen Ausbau der erneuerbaren Energien (mit Fokus auf Offshore-Wind) und auf eine deutliche Steigerung der Energieeffizienz (mit einer beabsichtigten Forcierung der energetischen Gebäudesanierung). Insgesamt werden neun Handlungsfelder benannt.

Ein umfassendes Reduktionsszenario – wie in einer von WWF Deutschland beauftragten Studie untersucht – umfasst einen breiten Maßnahmenkatalog, der in allen Bereichen der Wirtschaft Anpassungen anstößt. Übergeordnete Kernelemente der Strategie sind der dynamische Ausbau der erneuerbaren Energien sowie eine deutliche Steigerung der Energieeffizienz.

Dazu sind erhebliche Mehrinvestitionen notwendig. Sie erreichen im Jahr 2030 mit jährlich 30 Mrd. Euro ihr Maximum. Die größten Summen müssen in die energetische Gebäudesanierung investiert werden, andere wichtige Investitionsfelder sind die Elektromobilität und der Ausbau der Bahninfrastruktur sowie Energieeffizienzmaßnahmen in der Industrie.

Die wirtschaftlichen Wirkungen des Klimaschutzes werden durch die Impulse bestimmt, die von der Höhe und Struktur der Vermeidungskosten ausgehen. Schätzungen der Höhe der Vermeidungskosten basieren auf Verhaltensmodellen oder auf der Analyse technologischer Maßnahmen. Gegengerechnet sind jeweils Minderaufwendungen, etwa für fossile Energieträger.

Die Höhe der Netto-Vermeidungskosten zur Erreichung eines Konzentrationsziels von 500 bis 550 ppm in 2050 wird auf -3 bis +3% des Welt-BIP geschätzt mit einem Durchschnittswert von 1% (Stern Review). Die Spanne ergibt sich aufgrund von Unsicherheiten etwa bezüglich der erforderlichen Emissionsreduzierung, des technologischen Fortschritts, der zukünftigen Preise für fossile Energieträger, der anzuwendenden Diskontierungsraten und der Instrumentierung. Auch bei per Saldo kostensparenden Maßnahmen sind im Vorhinein hohe Investitionen erforderlich.

Die größten Belastungen durch Vermeidungsmaßnahmen betreffen die Sektoren mit hohen Treibhausgasemissionen. Hohe direkte Emissionen weisen vor allem die Elektrizitätserzeugung, die Landwirtschaft und einige Industriesektoren auf. Hohe indirekte Emissionen sind Gütergruppen wie Mineralölerzeugnissen sowie Erdöl und Erdgas zuzurechnen.

Im Detail hängt die Verteilung der Belastungen und Chancen von der Maßnahmengestaltung im Einzelnen ab. Bei den Beschäftigungswirkungen des Klimaschutzes ist zwischen Brutto- und Nettobeschäftigungswirkungen zu unterscheiden. Die Bruttobeschäftigungswirkungen beschreiben den direkten und indirekten Arbeitskräfteeinsatz für den Klimaschutz, hauptsächlich in Form der Produktion von Klimaschutzgütern. Die Nettobeschäftigungswirkungen berücksichtigen darüber hinaus positive und negative Folgewirkungen über eine Vielzahl von ökonomischen Wirkungsmechanismen.

Die Bruttobeschäftigungseffekte des Klimaschutzes sind erheblich. Allein durch den Ausbau der erneuerbaren Energien wird in Deutschland bis zum Jahr 2030 eine Bruttobeschäftigung von 500 bis 600 Tausend Beschäftigten erwartet (Ist: 340 Tausend im Jahr 2009). Auch der energetischen Gebäudesanierung wird ein hohes Bruttobeschäftigungspotenzial zugesprochen.

Die Nettobeschäftigungseffekte werden – neben der Produktion von Klimaschutzgütern – hauptsächlich durch Wirkungsmechanismen wie Multiplikatorund Akzeleratoreffekte und durch Verdrängungseffekte bestimmt. Außerdem spielen Auswirkungen auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit eine bedeutende Rolle. Hierfür ist auch die zukünftige Entwicklung der internationalen Klimapolitik von Bedeutung. Entscheidend ist auch, ob ein ausreichendes Arbeitskräfte- und Arbeitszeitreservoir vorhanden ist.

Die Spanne der Schätzungen der Nettobeschäftigungseffekte ist erheblich. Darin spiegeln sich unterschiedliche Annahmen bezüglich der Impulse, aber auch Unsicherheiten über Wirkungsmechanismen. In der Tendenz wird von eher bescheidenen Nettobeschäftigungseffekten von 100 Tausend bis zu einigen 100 Tausend zusätzlichen Arbeitsplätzen ausgegangen.

Schon die klimaverträglichere Umstrukturierung der Wirtschaft bei unveränderter Produktion – z.B. die Substitution von Mineralöl durch Biokraftstoffe – führt per Saldo zu zusätzlicher Beschäftigung. Das erklärt sich durch unterschiedliche Vorleistungsstrukturen und Arbeitsproduktivitäten der positiv und negativ betroffenen Sektoren sowie durch die Verlagerung von Wertschöpfung ins Inland.

Eher geringe Netto- bei hohen Bruttobeschäftigungseffekten weisen auf einen durch Klimapolitik beschleunigten Strukturwandel hin. Dies wird durch Modellrechnungen bestätigt, die zeigen, dass die Unterschiede in den Wachstumsraten der Produktion der einzelnen Wirtschaftssektoren bei forcierter Klimaschutzpolitik größer werden. Allerdings ist der zusätzlich induzierte sektorale Strukturwandel gemessen an der Gesamtbeschäftigung und am durch andere Treiber ausgelösten Wandel eher gering.

Chancen ergeben sich vor allem für die Bauwirtschaft, den Fahrzeugbau, den Maschinenbau und die Elektrotechnik. Die Beschäftigung in der Land- und Forstwirtschaft dürfte aufgrund der erhöhten Biomassenachfrage eher zunehmen. Von der Mindernachfrage nach fossilen Energieträgern ist unmittelbar hauptsächlich die Energiewirtschaft betroffen.

Im Detail hängt die Verteilung der Belastungen und Chancen von der Maßnahmengestaltung im Einzelnen ab.

Bei technischen Berufen und Facharbeiterqualifikationen bestehen in Deutschland weder aktuell Engpässe, noch sind sie in den kommenden 5 Jahren zu erwarten.

Mittelfristig (bis 2020/25) wird der Bedarf an gut qualifizierten Arbeitskräften deutlich steigen, während der Anteil der Arbeitsplätze ohne Berufsabschluss zurückgeht, verstärkt durch einen Trend zum «Upskilling» in allen Tätigkeitsgruppen. Die Qualifikationsstruktur des Arbeitskräfteangebots verschiebt sich zugunsten von Arbeitskräften mit Hochschulabschluss und zulasten von Arbeitskräften mit abgeschlossener Berufsausbildung, während der Anteil von Arbeitskräften ohne Berufsausbildung nur wenig zurückgeht. Flexibilitäten im Bildungssystem können in begrenztem Umfang zu einer Höherqualifizierung beitragen, allerdings nur mit deutlicher Verzögerung.

Die Klimapolitik ist ein wichtiger Treiber zukünftiger Qualifikationsbedarfe, zunächst durch den sektoralen Strukturwandel, den sie auslöst. Aber auch innerhalb der Sektoren wird bei forcierter Klimaschutzpolitik mit höheren Qualifikationsanforderungen gerechnet. Allerdings entstehen auch Arbeitsplätze mit geringeren Qualifikationsanforderungen.

Auch bei einer forcierten Klimaschutzpolitik bleibt die Bedeutung spezifischer Qualifikationen begrenzt. Völlig neue Kompetenzen werden kaum erforderlich sein, aber branchenspezifische Ergänzungen im Rahmen klassischer Fachausbildungen, durch Fortbildungsmaßnahmen oder durch Erwerb im Arbeitsprozess.

Eine forcierte Klimaschutzpolitik schafft innovative, schnell wachsende Tätigkeitsfelder und verstärkt so die Bedeutung von Querschnittsqualifikationen. Klimaschutzbezogene Kompetenzen – als Wissen, Fertigkeiten, Haltungen und Werte – werden einen Bestandteil nahezu aller Qualifikationsprofile ausmachen, sowohl in Form praktischer als auch prozessbezogener als auch strategischer Kompetenzen.

Eine forcierte Klimaschutzpolitik kann Einfluss auf die Qualität der Arbeitsplätze haben. Neben den Qualifikationsanforderungen unterscheiden sich auch der Einsatz atypischer Beschäftigungsformen, die Arbeitsplatzsicherheit und die Entlohnung nach Tätigkeitsfeldern und in den Wirtschaftsbereichen.

Es wird geschätzt, dass der intrasektorale Strukturwandel innerhalb der in üblicher Weise abgegrenzten Wirtschaftssektoren – gemessen etwa durch die Zahl der Arbeitsplatzwechsel – erheblich umfangreicher ist, als der sektorale Strukturwandel.

Ein starker intrasektoraler Strukturwandel ist in der Energiewirtschaft zu erwarten. Im Kern ist eine Dezentralisierung der Energiewirtschaft mit erheblichen Wirkungen auf den intrasektoralen Strukturwandel abzusehen.

Innerhalb des Verkehrssektors hätten Politiken, die den Individualverkehr zugunsten des öffentlichen Verkehrs dämpfen und die Verkehrsnachfrage zum Schienenverkehr verschieben würden, einen erheblichen Strukturwandel der Beschäftigten zur Folge.

Maßnahmen zur Erleichterung des klimaschutzbedingten Strukturwandels sind in der vorliegenden Studie nicht untersucht worden. Es erscheint sinnvoll, neben spezifischen Anpassungsmaßnahmen die generellen Voraussetzungen für Strukturwandel auf den Güter- und Arbeitsmärkten zu verbessern. Dabei sollten als Ziele Dynamik und Sozialverträglichkeit gleichberechtigt nebeneinander stehen.