Untersuchung der engeren Verzahnung internationaler Umweltabkommen im Biodiversitäts- und Chemikalienbereich

Nils Simon, Freie Universität - Berlin

Die fragmentierte Architektur der globalen Umweltgovernance (GEG) führt zu zahlreichen Problemen bei der Koordinierung multilateraler Umweltabkommen (MEA). Obwohl das Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP) das formale Mandat hat, als zentrale Säule des UN-Umweltsystems zu fungieren, kann es diesen Auftrag durch geringe Personalstärke, unzureichende Finanzierung und ein fehlendes übergeordnetes Governance-Konzept nur stark eingeschränkt ausüben. Dabei führt die Fragmentierung der mittlerweile über 500 MEAs zu Ineffizienzen, Doppelungen, unklaren Zuständigkeiten und damit allgemein zu einer empfindlichen Schwächung globaler Umweltpolitik. Die Suche nach einer verbesserten Governance-Struktur beschäftigt deshalb bereits seit Jahren Wissenschaftler/innen wie hochrangige Experten- und Diplomatengruppen, die sich bislang allerdings nicht auf einen Konsens für den Aufbau einer wesentlich verbesserten Architektur durchringen konnten.

Als Lösung für die durch die Fragmentierung verursachten Probleme wurde in der Wissenschaft einerseits eine starke Zentralisierung der MEAs favorisiert, etwa unter dem Dach einer Weltumweltorganisation, andererseits wurden aber auch die Vorteile des dezentralen Ansatzes höher bewertet als die mutmaßlichen Effizienzgewinne. Ein innovativerer Ansatz ist dem gegenüber die Idee des Clustering. Dabei werden thematisch verwandte Umweltabkommen gebündelt, wobei sie ihre völkerrechtliche Eigenständigkeit behalten und fortan in einen engen Kooperationsprozess eintreten. Beispiele für diese Kooperation umfassen die zeitgleiche Durchführung von Vertragsstaatenkonferenzen, die Einrichtung gemeinsamer wissenschaftlicher Gremien oder die klar getrennte Zuständigkeit von zuvor doppelt regulierten Bereichen.

Im Umweltsektor haben sich in den vergangenen Jahren zwei Cluster herausgebildet, der „Chemikalien- und Abfallcluster“ und der „Biodiversitätscluster“. Beide Cluster könnten Phänomene eines neuen Modus der GEG sein und ein Modell für eine grundlegende Neuorientierung der internationalen Umweltschutzzusammenarbeit bilden. Bisher wurden sie jedoch noch nicht umfassend untersucht, was eine große Lücke im Verständnis globaler Umweltpolitik bedeutet.

Der vorherrschende theoretische Ansatz bei der Untersuchung von Institutionen im Umweltbereich ist die Regime-Theorie, auf deren Grundlage interessante Studien u.a. über institutionelle Wechselwirkungen (interplay) zwischen Regimen verfasst wurden und die damit potenziell für Cluster-Analysen in Betracht kommt. Derartige interplay-Studien gehen jedoch zumeist von ungewollten Wechselwirkungen zwischen Regimen aus. Cluster sind aber keine zufällig miteinander rückgekoppelten Institutionen, sondern ganz bewusst als Governance-Netzwerke ausgelegte, neuartige Akteure in der GEG. Der junge Ansatz der Netzwerk-Governance bietet deshalb möglicherweise einen adäquateren Rahmen, um Funktionsweise und Wirkung von MEA-Clustern zu erklären.

Im ersten Teil der Dissertation werden daher Regime-Theorie und Netzwerk-Governance verglichen, miteinander in Beziehung gesetzt sowie voneinander abgegrenzt und auf dieser Grundlage ein eigener theoretischer Ansatz für das Verständnis von Clustern entwickelt. Hierfür ist eine umfassende Literaturanalyse vorgesehen.

Im zweiten Teil wird die Diskussion über die Reform der IEG nachgezeichnet, wobei besonderes Augenmerk auf die Folgen der Fragmentierung der MEAs gelegt, die Rolle von UNEP als Koordinator problematisiert und schließlich Clustering als neuartiges Steuerungskonzept eingehend dargestellt wird.

Als Untersuchungsobjekte fungieren im dritten und vierten Teil der „Chemikalien- und Abfallcluster“ und der „Biodiversitätscluster“. Für beide Cluster wird auf Grundlage umfassender Fallstudien die Governance-Struktur und die Problemlösungsfähigkeit der jeweiligen Politikfelder vor und nach der Bildung der Cluster verglichen. Dabei wird auch untersucht, welche
Folgen die institutionelle Fragmentierung in den beiden Bereichen nach sich gezogen hat. Zentral ist die Frage danach, welchen Effekt die Clusterbildung auf die Funktionalität der einzelnen MEAs ausübt. Um die Fragestellung an die vorherrschenden Diskurse zur Reform der IEG anzukoppeln wird des Weiteren analysiert, welche Rolle UNEP innerhalb der Cluster spielt. Methodisch werden die Fallstudien zu den beiden Clustern stark auf Experteninterviews, eine Primärquellenanalyse von Sitzungsprotokollen sowie Sekundärquellen über die Entwicklung in den beiden Politikfeldern bauen.

Im fünften und letzten Teil wird die Synthese aus den vorhergehenden Teilen geleistet, Verbindungen zur übergeordneten Reformdiskussionen gezogen und auf dieser Grundlage politikrelevante Empfehlungen für die Weiterentwicklung der beiden Cluster sowie für oder gegen die Einrichtung neuer Cluster ausgesprochen.