Interview
"Allein mit neuen Gesetzen wird man die bestehenden Probleme nicht lösen können"
Heinrich-Böll-Stiftung: In China kommt es vermehrt zu gesellschaftlichen Protesten und Unruhen, sogenannten „Massenzwischenfällen“. Nach Berichten der Chinesischen Akademie für Sozialwissenschaften soll es allein im Jahr 2012 über 100.000 solcher Zwischenfälle gegeben haben. Meist werden diese Proteste von Verwaltungsentscheidungen und -maßnahmen ausgelöst und richten sich gegen die entsprechenden Behörden. Was sind aus Ihrer Sicht die Ursachen für die zunehmenden Konflikte zwischen Verwaltung und Bürgern?
He Weifang: Die Konflikte haben mehrere Ursachen. Nicht nur das öffentliche Recht spielt dabei eine Rolle. Es liegt auch an Mängeln im Privatrecht. So ist gesetzlich beispielsweise nicht eindeutig geregelt, welche Rechte chinesische Bürger bei Fragen zu Nutzung, Kauf und Verkauf von Land, Grundstücken und Eigentumswohnungen haben (siehe dazu auch den Artikel zu Zwangsräumungen in diesem Dossier). Oft bestimmt allein die jeweilige Verwaltungsbehörde über Kauf- und Verkaufspreise sowie die Vergabe von Nutzungsrechten. Konflikte entstehen, wenn die Bürger das Gefühl haben, dass diese Entscheidungen willkürlich und zum Vorteil der öffentlichen Verwaltung getroffen werden und nicht auf marktwirtschaftlichen und/oder rechtlichen Grundlagen beruhen und die Interessen der Bürger dabei verletzt werden.
Aus Sicht der Bürger sind die Interessen von Regierungs- und Wirtschaftsvertretern zu eng verflochten, ihre Rollen und Funktionen nicht klar voneinander getrennt. Bei Konflikten zwischen Bürgern und Wirtschaftsunternehmen entsteht schnell der Eindruck, dass die Regierung auf der Seite der oft staatlichen Unternehmen steht und die Interessen und Rechte der Bürger missachtet werden.
Ein weiteres Problem sehe ich in der Größe und Struktur der staatlichen Bürokratie. China hat den größten Regierungs- und Verwaltungsapparat der Welt aufgrund der vielen offiziellen Verwaltungsebenen (Zentrale, Provinz, Stadt, Kreis, Gemeinde) und der Doppelstruktur von Partei und Regierung. Um nur ein Beispiel herauszugreifen: Auf Provinzebene gibt es nicht nur Vizegouverneure, sondern auch Vizeparteisekretäre, die jeweils für die gleichen Bereiche zuständig sind. Vizegouverneure sind den Vizeparteisekretären jeweils untergeordnet. Die Organe beider Strukturen erlassen jeweils eigene zahlreiche Bestimmungen. Dabei sind Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten nicht immer klar definiert. Dies erhöht das Konfliktpotential zwischen Behörden und Bürgern.
Die Finanzierung dieser doppelten Verwaltungsstruktur stellt eine erhebliche finanzielle Belastung für die öffentlichen Haushalte dar. Um ihre Kosten zu decken, erheben die lokalen Behörden häufig höhere Steuern und Gebühren, und sie veräußern Landnutzungsrechte an Investoren. Solche Maßnahmen und Entscheidungen betreffen unmittelbar die Interessen und Rechte von Bürgern, die in vielen Fällen nicht ausreichend geschützt werden.
In den vergangenen zehn bis zwanzig Jahren wurden in China erhebliche Anstrengungen zur Verrechtlichung des öffentlichen Lebens unternommen. Zahlreiche neue Gesetze und Verwaltungsbestimmungen wurden erlassen. Trotzdem hat man den Eindruck, dass Verwaltungsstreitigkeiten und Konflikte zwischen Bürgern und staatlichen Institutionen weiter zunehmen. Die Probleme scheinen sich nicht allein durch gesetzliche Regulierung lösen zu lassen. Wie beurteilen Sie das als Rechtswissenschaftler?
Wie eben beschrieben, lassen sich Hintergründe und Ursachen von Streitigkeiten und Konflikten nicht allein im Verwaltungssystem und Verwaltungsrecht verorten, sondern sind viel tiefgreifender. Ich bin der Meinung, dass sich die aktuellen Probleme nicht lösen lassen, wenn man die Ursachen dafür nicht an der Wurzel bekämpft.
Die Verwaltungsmacht ist in China der Rechtsprechung übergeordnet. Allein mit neuen Gesetzen, wird man die bestehenden Probleme nicht lösen können. Reformen werden nur dann erfolgreich sein, wenn sie bei den Wurzeln der Probleme ansetzen, das heißt wenn eine echte Gewaltenteilung etabliert wird. Auf genau diesen Punkt sollte aus meiner Sicht in offiziellen Dialogen und Konsultationen sowie in diplomatischen Gesprächen mit der chinesischen Seite immer wieder hingewiesen werden.
Aus rechtswissenschaftlicher Perspektive ist es absurd, dass sich Gerichte in China bei Klagen gegen öffentliche Verwaltungsorgane nach Gesetzen und Bestimmungen richten müssen, die meist von der beschuldigten Behörde selbst erlassen wurden.
In Deutschland werden Verwaltungsbeamte durch Verwaltungsgesetze kontrolliert. Gesetze sollen die Interessen und Rechte der Bürger gegenüber Verwaltungsorganen schützen. In China geschieht es jedoch sehr oft, dass die Volkskongresse als Organe der Legislative die Gesetzgebungsgewalt an Verwaltungsämter weitergeben. Wenn Verwaltungsbeamte jedoch ihre eigenen Verwaltungsgesetze und Bestimmungen erlassen, ohne dass es eine entsprechende Kontrollinstanz gibt, ist nicht gewährleistet, dass diese Gesetze unparteiisch sind. In der Realität werden damit eher die Interessen des entsprechenden Amtes vertreten als die Interessen der Bürger.
Welche Rolle einzelne Verwaltungsorgane bei der Gesetzgebung spielen und wie stark sie dabei ihre Interessen vertreten, sieht man aktuell bei den Bemühungen um die Reform des Systems „Umerziehung durch Arbeit“ („laojiao“). Der Einfluss und Widerstand des davon betroffenen Ministeriums für öffentliche Sicherheit, welches von diesem System profitiert, verhindert seit Jahren eine Abschaffung oder Reform der zugrundeliegenden Bestimmung. (siehe auch Artikel zu „Laojiao“ in diesem Dossier)
Diese Gesetzgebungspraxis muss unbedingt reformiert und Bürger bereits bei der Gesetzgebung systematisch mit einbezogen werden. Die Volkskongresse dürfen die gesetzgebende Gewalt nicht an die öffentliche Verwaltung abgeben. Außerdem muss ein Kontrollmechanismus geschaffen werden, mit dem die Legalität von Gesetzen und Verwaltungsvorschriften überprüft werden kann. Gemäß dem Gesetzgebungsgesetz dürfen Gesetze und Bestimmungen nicht hierarchisch höhergestellten Gesetzen oder gar der Verfassung widersprechen. Anders als in Deutschland, wo das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe als unabhängige Kontrollinstanz fungiert, gibt es in China keinen Mechanismus, um bestehende Gesetze und Bestimmungen prüfen zu können und für widersprüchlich befundene Gesetze zu ändern.
Sie sprachen gerade davon, dass Bürger bereits bei der Gesetzgebung mit einbezogen werden sollten. Welche Rolle spielt darüber hinaus die Bürgerbeteiligung bei Verwaltungsentscheidungen und -vorhaben? Wie können Bürger im Vorfeld mit einbezogen werden, um mögliche Konflikte zu vermeiden?
Sobald die Interessen und Rechte von Bürgern betroffen sind, egal ob bei Preis- oder Steuererhöhungen, bei Fragen der Landnutzung und des Landverkaufs etc., sollten öffentliche Anhörungen organisiert werden. In China wird dieses Instrument der Bürgerbeteiligung jedoch nicht generell, sondern nur exemplarisch angewendet. Eine öffentliche Anhörung in China gleicht eher einem Theaterstück mit vorab festgelegten Rollen. Vor ein paar Jahren, als das Einkommensteuerrecht geändert werden sollte, fand zum ersten Mal eine öffentliche Anhörung auf nationaler Ebene statt. Dabei wurden die Teilnehmer von staatlicher Seite bestimmt und einen Tag vor der Anhörung eine Generalprobe veranstaltet, in der festgelegt wurde, was die Teilnehmer in der Anhörung zu sagen bzw. zu fragen hatten. Von echter Bürgerbeteiligung kann man in solchen Fällen natürlich nicht sprechen.
Neben solchen individuellen Beteiligungsmöglichkeiten ist es wichtig, dass die Bürger von gut informierten Interessengruppen vertreten werden können. Deswegen müssen gesetzliche Rahmenbedingungen geschaffen werden, die es zivilgesellschaftlichen Organisationen erlauben, diese Rolle wahrzunehmen und die Interessen der Bürger gegenüber der Verwaltung vertreten zu können. Diese Rahmenbedingungen fehlen noch, obwohl die „Vereinigungsfreiheit“ in unserer Verfassung verankert ist.
Presse- und Medienfreiheit sind weitere wichtige Grundvoraussetzungen, um die Interessen der Bürger gegenüber der Verwaltung schützen zu können. Vertreter/innen verschiedener Interessengruppen müssen in der Öffentlichkeit und in den Medien ihre Standpunkte darlegen und diskutieren können. Informationen müssen transparent und öffentlich zugänglich gemacht werden. Besonders bei großen und komplizierten Verwaltungsvorhaben müssen im Vorfeld die Interessen aller Betroffenen öffentlich diskutiert und abgewogen werden. Entscheidungen dürfen nicht willkürlich und einseitig von der Verwaltung gefällt werden. Bis zu einer echten und umfassenden Bürgerbeteiligung hat China noch einen langen Weg vor sich.
In Deutschland wird versucht, langwierige und teure Gerichtsverhandlungen mittels Mediation und anderer Verfahren zur außergerichtlichen Konfliktbeilegung zu vermeiden. Sehen Sie das auch als geeignetes Mittel der Konfliktbeilegung für China?
Im Zivilrecht kommt die Mediation in verschiedenen Bereichen bereits zur Anwendung. Das Verwaltungsverfahrensgesetz (Artikel 50) verbietet jedoch die Anwendung von Mediation bei verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten. In der Praxis finden trotz dieser gesetzlichen Regelung sogenannte außergerichtliche Mediationen statt und es wird diskutiert, ob die guten Erfahrungen mit Mediation im Westen als Beispiel für China dienen sollen.
Meines Erachtens gelten aber die oben beschriebenen Mängel bei der Gesetzgebung sowohl für Gerichtsverfahren gegen Verwaltungsbehörden als auch für Mediationsverfahren. Da es keine unabhängigen und neutralen Instanzen in China gibt, könnten Bürger leicht eingeschüchtert und gezwungen werden, auf rechtliche Mittel zu verzichten. Dann hätten sie auch kaum Aussicht darauf, ihre Interessen durch Mediation durchzusetzen.
Da lokale Gerichte den lokalen Verwaltungsbehörden untergeordnet und auch finanziell von ihnen abhängig sind, können die Richter leicht unter Druck gesetzt werden. Deshalb gibt es neuerdings Bestrebungen, Verwaltungsstreitigkeiten an Gerichte der nächst höheren Administrationsebene zu übergeben, was ich aus juristischer Perspektive prinzipiell besser finde, als auf Mediation zu setzen.
Noch immer werden viele Klagen in China von den Gerichten gar nicht erst angenommen. Dies liegt nicht nur an der Überlastung der Gerichte. Eine große Zahl von Klagen wird aufgrund des von der Verwaltung ausgeübten Drucks „freiwillig“ zurückgezogen oder von den Richtern abgewiesen. Anders als in Deutschland muss man in China die Bürger deshalb ermutigen, vor Gericht zu gehen und ihre individuellen Rechte gegenüber der Staatsmacht auf dem Rechtsweg zu verteidigen.
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He Weifang ist Professor für Rechtswissenschaften an der Peking Universität.
Das Interview wurde in der Online-Publikation „Der Käfig, in den die Macht eingesperrt werden soll“ veröffentlicht.
- Das komplette E-Paper „Der Käfig, in den die Macht eingesperrt werden soll“ - Verwaltungsrecht in China downloaden
- Katrin Altmeyer und Xia Nan: Das System der Umerziehung durch Arbeit und seine "Reform"
