Der “Aufstieg” regionaler politischer Parteien scheint eines der nachhaltigsten Themen der politischen Landschaft Indiens zu sein. Tatsächlich scheint es bei Analysen der indischen Politik zur Norm geworden zu sein, die Leser mit spannenden Berichten über Indiens fragmentiertes Parteiensystem und seine zahlreichen regionalen Parteien zu überschütten, die plötzlich wie Unkraut nach einem Monsunregen in Erscheinung treten. Politische Beobachter heben auch gern den scheinbar unaufhaltsamen Untergang der zwei wirklich nationalen Parteien hervor, der Kongresspartei und Bharatiya Janata Party (BJP).
Selbstverständlich steckt in diesen Behauptungen ein Körnchen Wahrheit. Viele der bekannten politischen Persönlichkeiten kommen aus solchen regionalen Parteien – wie z.B. die ehemaligen Ministerpräsidenten des Bundesstaates Uttar Pradesh, Mulayam Singh Yadav und Mayawati und die Ministerpräsidentin von Westbengalen, Mamata Banerjee. Schaut man sich diese Politiker einmal genauer an, dann fällt es nicht schwer zu glauben, dass sich die Zeiten tatsächlich geändert haben.
Es gibt reichlich Fakten, die diese Ansicht belegen. Die exponentiell zunehmende Zahl an Parteien, die sich an den Wahlen beteiligen, insbesondere seit den letzten zwei Jahrzehnten und der stetig schrumpfende Vorsprung, mit dem Parlamentswahlen entschieden werden, sind direkt auf das Auftauchen neuer regionaler Machtzentren zurückzuführen. Dem letzten Stand zufolge waren in der fünfzehnten Lok Sabha, dem indischen Unterhaus, 38 Parteien vertreten, bei denen es sich bis auf zwei Parteien um ethnische, regionale oder überregionale Akteure handelt.
Es ist unumstritten, dass der Aufstieg regionaler Parteien zu einem grundlegenden Wandel in der indischen Wahlpolitik geführt hat. So ist es heute undenkbar, dass in absehbarer Zukunft eine einzelne Partei die Regierung in Neu Delhi bilden wird – ein ausreichender Beweis für diese tektonischen Verschiebungen.
Ob es regionalen Parteien allerdings gelingen wird, bei der Regierungsbildung in der Hauptstadt und in den Bundesstaaten einen größeren Einfluss auszuüben, bleibt abzuwarten. Leider halten all diese Berichte unbeirrt an dem weit verbreiteten Narrativ fest, dass sich im Aufstieg befindliche regionale Parteien einen zunehmend größer werdenden politischen Spielraum erobern. Tatsächlich aber ist an einer Reihe von Entwicklungen zu erkennen, dass regionale Parteien nicht die unaufhaltsamen politischen Machtanwärter sind, wie von vielen Beobachtern dargestellt.
Es gibt vier Mythen, die den “Aufstieg” regionaler Parteien angesichts der bestehenden Realitäten überbewerten.
Mythos: Regionale Parteien untergraben den Status der nationalen Parteien
Einer der weit verbreiteten Mythen über regionale Parteien ist, dass ihr Aufstieg die Position der nationalen Parteien untergraben hätte und weiter untergraben würde. Tatsache aber ist, dass sich nach einer sprungartigen Zunahme der Popularität regionaler Parteien Ende der 1980-er und Anfang der 1990-er Jahre das Wahlkampfmuster auf nationaler Ebene durch ein überraschend stabiles Kräfteverhältnis auszeichnete.
Der Gesamtstimmenanteil der zwei wahrhaftig nationalen Parteien und “des Restes”, womit hauptsächlich die regionalen Parteien gemeint sind, zeigte in den letzten fünf Wahlen eindeutig, dass sich die Popularität dieser beiden Gruppen an ein ziemlich gleichbleibendes Muster hält. Der Anteil der für sich gewonnenen Stimmen überschritt 1996 erstmals die 50 Prozent-Marke. 1999 war der Stimmenanteil der regionalen Parteien auf 48 Prozent gesunken. 2004 lag ihr Anteil, wie acht Jahre zuvor, erneut bei 51 Prozent, bevor er in den Wahlen von 2009 wieder leicht zunahm.
Außerdem wird von dem Schreckensszenario, das den Aufstieg regionaler Akteure als eine direkte Bedrohung der Position der nationalen Akteure darstellt, außer Acht gelassen, dass regionale Parteien möglicherweise andere regionale Parteien verdrängen können. In Indiens Wahlsystem, wo das relative Mehrheitswahlrecht entscheidet und es möglich ist, mit einer geringen Minderheit an Stimmen in einem beliebigen Wahlkreis den Sieg davonzutragen, führt eine verstärkte politische Konkurrenz zu einer zunehmenden Fragmentierung der Stimmen. So wurden die Wahlen von 2009 in weniger als einem Viertel der Wahlbezirke mit einer Stimmenmehrheit entschieden. Das Endergebnis war, dass regionale Parteien durch andere rivalisierende regionale Parteien verdrängt wurden. Ein Beispiel dafür ist die Maharashtra Navnirman Sena Partei, die im Bundesstaat Maharashtra ihrem größten Rivalen, der Shiv Sena, Stimmen streitig machte. Im Bundesstaat Andhra Pradesh gereichte die Konkurrenz zwischen neuen und bereits etablierten Parteien der Kongress-Partei zum Vorteil.
Die zunehmende Fragmentierung der Wählerstimmen wirkte sich auch in den Parlamentswahlen auf den Stimmenanteil der regionalen Parteien aus. Derzeit werden 41 Prozent der Abgeordnetensitze von regionalen Parteien besetzt – was ein gleich hoher Anteil wie 1998 ist. Verglichen mit den zwei vorausgegangenen Wahlen stellt das einen Rückgang dar. Den höchsten Stimmenanteil erreichten regionale Parteien im Jahr 2009 ( 53 Prozent), wobei der Anteil der regionalen Parteien an Parlamentssitzen aber aufgrund der Fragmentierung der Stimmen zurückging (Abbildung 1). Das wiederum lässt darauf schlussfolgern, dass bei einem zahlenmäßigen Zuwachs der regionalen Parteien, der Stimmenanteil der “nicht-nationalen” Parteien in Gefahr läuft, verschluckt zu werden.
Eine andere mögliche Entwicklung, von der man glaubt, dass sie nationalen Parteien zur Bedrohung werden könne, ist die, dass sich regionale Parteien selbst zu nationalen Akteuren entwickeln könnten. Diese Befürchtung besteht nach wie vor, obwohl sogar die prominentesten der regionalen Parteien vor Schwierigkeiten stehen, aus ihrem Erfolg auf regionaler Ebene auf nationaler Ebene Kapital zu schlagen. So stellte die von Mayawati geführte Bahujan Samaj Partei 2009 für die Parlamentswahlen 500 Kandidaten für insgesamt 543 Wahlbezirke auf (was mehr Kandidaten sind, als von anderen Parteien aufgestellt wurden). Dennoch konnte ihre Partei im Landtag lediglich 21 Sitze erringen — alle davon in Uttar Pradesh, der Hochburg dieser Partei. Vergleichsweise gewann die Kongress-Partei, die Kandidaten für 440 Parlamentssitze stellte, 206 Mandate und schnitt in 350 Wahlbezirken als erst- oder zweitbestplatzierte Partei ab. Die BJP erkämpfte sich 116 Sitze und beendete ihren Wahlkampf in weiteren 110 Wahlbezirken als zweitbestplatzierte Partei.
Mythos: Regionale Parteien regieren die Regionen
Sich ausschließlich auf Statistiken auf nationaler Ebene zu konzentrieren, ist möglicherweise etwas unfair, da die indischen Bundesstaaten am ehesten von regionalen Parteien regiert werden. Immerhin scheint es selbstverständlich, dass regionale Parteien bestrebt sind, in ihren Regionen die Regierung zu bilden. Aber auch hier sind regionale Parteien durchaus nicht dominant.
Zwei Drittel der größten indischen Bundesstaaten werden derzeit von Ministerpräsidenten der Kongress-Partei oder BJP regiert – genauer gesagt 14 von 22 – während regionale Parteien die Kontrolle über das restliche Drittel haben (Abbildung 20). Ende der 1990-er Jahre war das genaue Gegenteil der Fall. Die Kontrolle regionaler Parteien über ihre jeweiligen Bundesstaaten erreichte 1997 ihren Höhepunkt, wonach sie einen stetigen Abwärtstrend zu verzeichnen hatte.
Zugegeben, regionale Parteien regieren derzeit in mehreren wichtigen und sehr großen Bundesstaaten wie Bihar, Uttar Pradesh und Westbengalen (in denen insgesamt rund 400 Millionen Inder beheimatet sind). Jedoch lebt die Mehrheit der indischen Bevölkerung in von der Kongress-Partei oder der BJP regierten Bundesstaaten, und so liegen die nationalen Parteien insgesamt in Führung.
Mythos: Regionale Parteien bewirken einen Wandel in der Governance
Von den Zahlen abgesehen, sind politische Beobachter der Auffassung, dass regionale Parteien ein Katalysator für die Neugestaltung der Regierungsführung sind. Sie argumentieren, dass der Aufstieg einer neuen Klasse politischer Führer auf bundesstaatlicher Ebene, wie Nitish Kumar von der Janata Dal (United) Partei im Bundesstaat Bihar oder Naveen Patnaik von der Biju Janata Dal in Odisha, bewiesen haben, dass eine gute Wirtschaft förderlich für eine gute Politik sein kann. So schrieb der Ökonom Ruchir Sharma, dass “regionale Parteien als aufstrebende Macht Hoffnung bedeuten: sie sind jung, dynamisch, auf eine Entwicklung der Wirtschaft fokussiert und….vertreten die Interessen der jugendlichen Mehrheit.”
Regionalen Parteien ist es gelungen, sich vom Würgegriff der nationalen Parteien zu befreien, um den Weg für eine Art Wettbewerbsföderalismus zu ebnen. Es ist aber nichts Außergewöhnliches, dass regionale Parteien “Hoffnungsträger“ sind. Auch wenn es mehrere erfolgreiche, langjährig amtierende Ministerpräsidenten gibt, die regionalen Parteien angehören, gelang es genauso Ministerpräsidenten aus nationalen Parteien, das Vertrauen der Wähler auf eine Art zu gewinnen, die ohne Zweifel gut für die Regierungsführung ist und sich aus Wahlkampfgesichtspunkten auszahlt (Abbildung 3). So haben zwei langjährig amtierenden BJP-Ministerpräsidenten – Raman Singh aus Chhattisgarh (seit neun Jahren im Amt) und Shivraj Singh Chouhan aus Madhya Pradesh (seit sieben Jahren) - erwartungsgemäß die Regionalwahlen im Dezember 2013 erneut für sich entscheiden. Die Wähler belohnten beide politische Führer dieser nationalen Partei wiederholt dafür, in zwei der am stärksten verarmten Bundesstaaten eine wirtschaftliche Wende herbeigeführt zu haben.
Und natürlich gibt es für jeden reformistischen Ministerpräsidenten aus den Reihen regionaler Parteien wie Nitish Kumar, unter dessen Führung aus dem als “Jungle Raj” verrufenem Bundesstaat Bihar ein Bihar des “Development Raj” wurde, auch einen Akhilesh Yadav oder eine Mamata Banerjee. Diese beiden regionalen politischen Schwergewichte, die dank einer Riesenwoge des Wohlwollens an die Macht kamen, verspielten ihr historisches Mandat.
2012, als Yadav gerade mal achtunddreißig Jahre alt war, kam in Uttar Pradesh seine Samajwadi Party (SP) mit einer absoluten Mehrheit an die Macht - eine bemerkenswerte Leistung in diesem 200 Millionen Einwohner zählenden Staat. Die letzte Regierungsperiode der SP (2003 bis 2007) war gekennzeichnet durch grassierende Korruption und den Zusammenbruch von Recht und Ordnung, so dass diese Partei in den Landtagswahlen 2007 eine vernichtende Niederlage einstecken musste. Die Wähler hatten große Hoffnungen in Akhilesh gesetzt, von dem sie erwarteten, dass er aufgrund seiner vermeintlich modernen Einstellung, seiner westlichen Bildung und politischen Herkunft nicht den gleichen Weg wie die Parteiältesten einschlagen würde. Bislang allerdings ist Yadavs Regierungsführung alles andere als vertrauenserweckend. Im Gegenteil, nach den jüngsten Ausschreitungen zwischen Hindus und Muslimen im Distrikt Muzaffarnagar in Uttar Pradesh sind viele politische Beobachter der Ansicht, dass es die Regierungsführung einen Schritt zurück in die Vergangenheit macht.
Mamata Banerjee, eine ehemalige Kongress-Politikerin, die diese Partei verließ, um ihre eigene regionale Partei in Westbengalen zu gründen, wurde für die Veränderungen (Pariborton), die sie versprach, als sie 2011 gewählt werden sollte, begeistert umjubelt. Die Wähler hofften, dass es nach drei Jahrzehnten kommunistischer Herrschaft zu einer grundlegenden Erneuerung dieses Bundesstaates kommen würde. Kommunale Zusammenstöße und politische Machtspiele schadeten jedoch in den drei Jahren ihrer Amtszeit ihrem Ansehen beträchtlich.
Es gibt aber nicht nur Negatives zu berichten. Unter der Führung von Banerjee verwandelte sich Westbengalen in einen der erfolgreichsten Bundesstaaten bei der Sanierung des Stromsektors, als sie die weit unter dem Preis liegenden Stromtarife revidierte. Aber auch gute Nachrichten wie diese wurden von Berichten über ihren unberechenbaren Regierungsstil überschattet. So beschimpfte sie einen Mann, der so unverfroren war, ihre Wirtschaftspolitik zu kritisieren, als “Maoisten”; ließ einen Universitätsprofessor für das Verfassen einer wenig schmeichelhaften Karikatur von ihr verhaften und bezichtigte in der Öffentlichkeit das Opfer einer Vergewaltigung, Teil einer kommunistischen Verschwörung zu sein, die es sich zum Ziel gesetzt hätte, sie zu stürzen.
Noch beunruhigender aber ist die geringe Institutionalisierung der meisten regionalen Parteien, die ihre Fähigkeit in Frage stellt, eine gute Regierungsführung durchsetzen zu können. Nur die wenigsten haben in den Aufbau nachhaltiger Parteistrukturen investiert und verlassen sich ausschließlich auf das Charisma ihrer Parteichefs. Stehen dann Wahlen vor der Tür, stellen viele regionale Parteien bevorzugt durch die Parteispitze ausgewählte Kandidaten auf, ohne auch nur den Schein einer innerparteilichen Demokratie zu wahren.
Die Kongress-Partei und BJP sind zwar auch kein Muster an institutionalisierter Demokratie, wobei eine solche Situation für die regionalen Parteien noch prekärer ist, bei denen es nach dem Parteivorsitzenden nur selten eine zweite Führungsebene gibt. Als ein Wähler 2010 über seine Unterstützung für die Janata Dal (United) in den anstehenden Landtagswahlen befragt wurde, meinte er aufgebracht: “Ich gebe meine Stimme Nitish Kumar. Was wäre die [Janata Dal (United)] ohne Nitish? . . . Wenn ich morgen früh aufwachen würde und es gäbe keinen Nitish mehr, dann würde es für mich auch keine [Janata Dal (United)] mehr geben.”
Mythos: Regionale Parteien nehmen stärkeren Einfluss auf die Außenpolitik ein
Jenseits von Indiens innenpolitischem Geschehen, so behaupten manche, soll der Einfluss regionaler Parteien auf die Außenpolitik stetig zunehmen. Kaum jemand wird bestreiten können, dass regionale Parteien mit den Jahren eine zunehmend stärkere Rolle als außenpolitische Akteure angenommen haben; unklar ist jedoch, ob das in jüngster Vergangenheit für Schlagzeilen sorgende Gerangel eine neue und bedeutungsvolle Wende im Kampf um das Mitspracherecht in diesem Bereich bedeutet.
In den letzten zwei Jahren gab es zwei herausragende Beispiele, bei denen sich regionale Parteien (und ehemalige Verbündete der United Progressive Alliance, Indiens Regierungskoalition) in wichtige außenpolitische Entscheidungen der Zentralregierung einmischten. Banerjee setzte sich persönlich mit einer Wassernutzungsvereinbarung in Szene, die Neu Delhi mühevoll mit Bangladesch über den Teesta Fluss verhandelt hatte. Das Abkommen war ein kritischer Schritt in den Bemühungen der Zentralregierung, die Beziehungen zu seinem Nachbarn im Osten zu verbessern – bis Banerjee diesen Schritt erfolgreich boykottierte. Und die Dravida Munnetra Kazhagam Partei in Tamil Nadu verließ die Regierungskoalition als Protest gegen eine vom Zentrum befürwortete, von ihnen aber als zu mild formuliert befundene UN-Resolution über die Behandlung der tamilischen Minderheiten durch die Regierung von Sri Lanka.
Diese Art außenpolitischer Manipulierung ist nicht so neu, wie oft behauptet wird. Seit Öffnung der indischen Wirtschaft 1991nutzen die Bundesstaaten konsequent ihren neugefundenen, wirtschaftspolitischen Spielraum, um ihre eigenen Strategien zum Anlocken ausländischer Investoren zu entwickeln, ungeachtet der in Delhi verfolgten Linie. Und was rein außenpolitische Fragen angeht, so werden Indiens Beziehungen zu seinen Nachbarn - ganz gleich ob Pakistan im Westen, Sri Lanka im Süden oder Bangladesch im Osten - von den jeweiligen Haltungen der herrschenden Elite in den Grenzstaaten Punjab, Kaschmir, Tamil Nadu und Westbengalen geprägt.
Darüberhinaus ist die peinliche Lage, in die die Zentralregierung kürzlich dank der Einmischung regionaler Parteien in außenpolitische Entscheidungen geriet, wahrscheinlich eher auf die Handlungsunfähigkeit der jetzigen Regierung zurückzuführen als auf den Beginn eines neuen Zeitalters außenpolitischer Entscheidungsfindung.
Abgesehen von der Politik zwischen Zentrum und Landesregierungen sind dem Aktivismus der Landesregierungen Grenzen gesetzt. Regionale politische Führer können zwar mit Vetorecht drohen oder es anwenden, aber alternative außenpolitische Entscheidungen bedürfen nach wie vor der Zustimmung der Zentralregierung in Neu Delhi. Heute noch können Minister der Landesregierungen nur mit ausdrücklicher Genehmigung der Zentralregierung eine offizielle oder Privatreise ins Ausland antreten.
Ein neues Kapitel
Das Auftauchen regionaler Parteien als einflussreiche Machtzentren der indischen Politik, Wirtschaft und Gesellschaft ist eine der bedeutendsten Entwicklungen dieses Landes seit Indiens Unabhängigkeit. Und bei den anstehenden Parlamentswahlen 2014 werden regionale Parteien maßgeblich an der Bildung der nächsten Unionsregierung beteiligt sein. Es wäre auch nicht undenkbar, dass die nächsten Parlamentswahlen in Indien eine sogenannte Dritte Front hervorbringen werden, in der ein Vorsitzender einer regionalen Partei den Premierministerposten einnimmt.
Dennoch sollten diese revolutionären regionalpolitischen Veränderungen nicht überbewertet werden. Tatsache ist, dass Indiens regionalen Parteien der Aufstieg bereits gelungen ist; ob sie in Zukunft noch größere Höhen erklimmen werden, bleibt abzuwarten.
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Der Autor dankt Frederic Grare, Devesh Kapur, Arvind Subramanian und Ashley Tellis für ihre kritischen Bemerkungen und Danielle Smogard für ihre uneingeschränkte Unterstützung in der Recherche
Dieser Artikel wurde erstmals von der Carnegie Stiftung für internationalen Frieden veröffentlicht.
