TTIP – Ein Ausverkauf von Standards?

Hintergrundpapier zu der Rolle von Standards in bilateralen und multilateralen Handelsabkommen

Der Grundgedanke der Welthandelsorganisation

Die Welthandelsorganisation (WTO) ist aus mehrjährigen Verhandlungen zum GATT, dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen, hervorgegangen und bildet seit dem 1. Januar 1995 den rechtlichen Rahmen für internationale Handelsbeziehungen. Die sogenannte "Most Favorite Nation (MFN)"-Klausel der WTO legt fest, dass Staaten durch ihre Handelspolitik andere Länder nicht diskriminieren dürfen. Das bedeutet, dass eigentlich alle Länder unter den gleichen Bedingungen und Regeln miteinander Handel treiben. So darf z.B. die EU den USA nicht leichteren Zugang zu ihren Märkten gewähren als Japan. Auch bilaterale Abkommen müssen die Regeln der WTO respektieren, und so ist die WTO-Gesetzgebung auch bindend für die aktuellen TTIP-Verhandlungen, also die Verhandlungen zum Transatlantischen Handels- und Investitionsabkommen.

Der Grundgedanke der WTO lautet: Durch den Abbau von Zöllen und anderen Handelsbarrieren kann sich ein effektiver Welthandel entwickeln, der zu einer verbesserten internationalen Arbeitsteilung führt und von dem alle Länder profitieren. Gerade in den 1990er Jahren wurde der Diskurs in Ökonomie und Entwicklungsökonomie von der Annahme dominiert, dass das durch Liberalisierung erzielte Wachstum über sogenannte "Trickle-Down-Effekte" Armut reduzieren würde. Heute wissen wir: Dieser Gedanke war viel zu kurz gegriffen und es wurde versäumte, eine klare Entwicklungsagenda in den Handelsverhandlungen zu etablieren. Dies ist eine der großen Versäumnisse der WTO.

Die grundlegende Frage, mit der sich das multilaterale Handelsrecht beschäftigt, ist die nach der "richtigen" Gestaltung nationaler (oder regionaler) Politik, um Handelsströme weder zu hemmen noch zu verzerren und andere Länder dadurch zu benachteiligen. Schaut man auf die vielfältigen Regeln, durch die Nationalstaaten noch in den 1990er Jahren versuchten ihre jeweilige Wirtschaft zu schützen oder zu stärken, ist der Anspruch, durch Handelspolitik einen rechtlich verbindlichen Rahmen zu geben, gut begründet. Zölle, Quoten, Subventionen, Mindestpreise – das sind einige der vielen nationalen Maßnahmen, die sich stark auf den Weltmarkt und damit auf die Produktionsstrukturen, die Import- und Exportbeziehungen anderer Länder ausgewirkt haben.

Beispiel Landwirtschaft: Verfehlungen nationaler Politik mit gravierenden globalen Folgen

Eines der bekanntesten Beispiele verfehlter nationaler Politik mit erheblichen globalen Folgen ist die Ausgestaltung der EU-Agrarpolitik. Im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik subventionierte die EU ihre landwirtschaftliche Produktion und stützte die Produktion durch Mindestpreise. (So bekam ein Bauer für eine Tonne Weizen einen festgesetzten Mindestpreis, der häufig über den Produktionskosten und über dem Weltmarktpreis lag). Wenn der Marktpreis der EU unter den Mindestpreis fiel, kaufte die EU den Weizen auf und stabilisierte damit die Erzeugerpreise. Für die Bäuerinnen und Bauern war das der Anreiz, immer mehr zu produzieren.

Um den heimischen Markt vor Preisverfall zu schützen, wurden gleichzeitig Exportsubventionen gezahlt und die Überproduktion auf den Weltmarkt exportiert. Gleichzeitig wurden Zölle und Quoten gegen Produkte aus anderen Ländern erhoben. Die Auswirkungen auf die Märkte der südlichen Hemisphäre waren gravierend: Die Weltmarktpreise sanken durch die billigen, stark subventionierten Produkte aus Europa auf ein so geringes Niveau, dass viele Bäuerinnen und Bauern im Süden keine Chance hatten zu konkurrieren. Die Landwirtschaft in vielen Ländern der Welt wurde geschwächt. Ländliche Armut, Hunger und Abwanderung aus ländlichen Regionen waren die Folge.

Die WTO hatte und hat laut ihrer Selbstdefinition bis heute das Ziel, Handelsdiskriminierung und negative handelsbezogene Effekte abzuschaffen. Ein Land darf folglich eigentlich nicht zwischen den eigenen Produkten und den Produkten anderer Länder unterscheiden und auch nicht einzelne Handelspartner besser behandeln als andere. Quoten, Mindestpreise, Zölle und andere "nicht-tarifäre" Handelshemmnisse sollten durch das internationale Handelsrecht harmonisiert, abgebaut und überschaubarer gemacht werden. Daher mussten nach Abschluss der Uruguay-Runde^[1] auch im Agrarsektor die meisten „nicht-tarifären Handelshemmnisse" in Zölle umgewandelt werden, die dann sukzessive abgebaut wurden – allerdings in unterschiedlichen Zeiträumen für unterschiedliche Produkte und Ländergruppen. Auch nationale Subventionsprogramme sollten so gestaltet werden, dass sie "keine" (oder eine möglichst geringe) handelsverzerrende Wirkung hatten. So musste auch die EU ihre Agrarpolitik ändern, um den Richtlinien der WTO zu entsprechen. Sie konnte aber aufgrund ihrer Verhandlungsmacht viele Bereiche unangetastet lassen, die Entwicklungsländer benachteiligen.

Alles in allem war das Anliegen richtig: In einer globalisierten Welt muss der internationale Handel gestaltet werden. Es war aber ein Fehler der WTO, Liberalisierung mit Gestaltung gleichzusetzen, dem liberalen Handel einen immensen gesellschaftlichen und politischen Wert beizumessen und damit die Wirtschaftsinteressen der Industrieländer einer globalen Entwicklungsagenda vorzuziehen. So wurden bei der Ausgestaltung der liberalen Handelspolitik soziale und ökologische Herausforderungen weitestgehend ignoriert. "Weniger Politik – mehr Markt" – so hieß das Gebot der Stunde. Anstatt gerade den Entwicklungsländern den politischen Spielraum zu lassen, junge oder sozial sensible Sektoren besonders zu schützen, mussten überall Zölle abgebaut werden. Der nationale politische Spielraum musste sich den Regeln der WTO unterordnen.

Vor allem in den Entwicklungsländern hatte das Inkrafttreten der WTO-Regeln unterschiedliche Auswirkungen auf die Politik und die Wirtschaft – häufig mit gravierenden sozialen Konsequenzen. Bis heute finden normative Vorgaben im Interesse der Menschen in den jeweiligen Ländern bei der Ausgestaltung des handelsrechtlichen Rahmens kaum Beachtung.

Es geht auch um Standards, nicht nur um tarifäre Handelshemmnisse

In Handelsabkommen geht es nicht nur um den Abbau von Zöllen. Die jeweiligen Parteien verhandeln alle Regeln, die dazu beitragen könnten, dass Produkte des jeweiligen Handelspartners auf dem heimischen Markt schlechter gestellt sind. Das heißt, es geht auch um sogenannte "nicht-tarifäre" Handelshemmnisse. Wenn also etwa Standards für Nahrungsmittelsicherheit oder technische Regularien von einem Handelspartner als handelsverzerrend angesehen werden, kann er gegen sie klagen.

Der internationale Handel ist zunehmend durch Sicherheits- und Qualitätsstandards bestimmt. Standards bestimmen Regeln und Konditionen für die Teilnahme an Wertschöpfungsketten und führen dadurch zu einer Umverteilung von Marktanteilen innerhalb einer Wertschöpfungskette. Wer nicht den Standards des jeweiligen Handelspartners entspricht, kann nicht exportieren. Das heißt z.B., dass die EU festlegen kann, dass in einer Tomate, die in die EU importiert wird, nur eine bestimmte Menge Rückstände an Pestiziden nachgewiesen werden darf. Oder dass eine Erdnuss nur eine bestimmte Menge Pilze (Aflatoxine) enthalten darf. Es kann auch darum gehen, welchen Kriterien ein Sicherheitsgurt entsprechen muss usw. Wenn die Produkte den Standards der EU nicht entsprechen, dürfen sie nicht importiert werden.

Zeitgleich mit dem Abbau von Zöllen um die Jahrtausendwende stieg die Bedeutung von Standards und technischen Regularien drastisch. Dafür werden in der wissenschaftlichen Literatur zwei Gründe genannt: a) Industrieländer, die Ihre Produktion vorher durch Zölle zum Beispiel schützen durften, schützen ihre Märke jetzt durch hohe Qualitätsstandards und verhindern so den Marktzugang anderer Länder; b) durch steigendes Einkommen und ein zunehmend ausdifferenziertes Konsumverhalten veränderten sich die Standards in Industrieländern und wurden angepasst.

Um die Jahrtausendwende waren Standards (vor allem Nahrungsmittelsicherheitsstandards bzgl. beispielsweise Pestizidrückständen, Verunreinigung von Lebensmitteln durch Pilze, Tierseuchen, Pflanzenkrankheiten usw.) ein sehr wichtiges Thema in den Debatten der WTO und in bilateralen Handelsabkommen, da viele Entwicklungsländer zu Recht kritisierten, dass die immer strengeren Standards ihnen den gerade neu gewonnenen potentiellen Marktzugang zu den Märkten der Industrieländer verwehren. Unterschiedliche Gesetze und Testverfahren machten es vielen Entwicklungsländern unmöglich, in Industrieländer zu importieren. So fehlten z.B. im Agrarsektor häufig die nötigen Labore, um Pestizidrückstandsmengen oder Pilzbelastungen kontrollieren zu können. Es fehlte an Veterinärämtern, um nachzuweisen, dass bestimmte Tierseuchen in den Ländern (oder Regionen) nicht vorkamen.

Aber nicht nur zwischen dem Norden und dem Süden gab es aufgrund unterschiedlicher Standards Handelsdispute. Viele Entwicklungsländer hatten und haben gar nicht das Wissen, das Personal und die finanziellen Kapazitäten, um Klagen bei der WTO gegen die Standards der Industrieländer einzureichen. Ein großer Teil der Handelsstreitigkeiten über Standards ist zwischen Industrieländern.

Die WTO regelt den Umgang mit Standards in zwei Abkommen: Alle Aspekte zu Nahrungsmittelsicherheit, Tier- und Pflanzengesundheit werden in dem Abkommen über "Sanitäre und Phytosanitäre Maßnahmen" (SPS-Abkommen) geregelt. Alle anderen Standards fallen unter das Abkommen zu "Technischen Handelsbarrieren" (TBT-Abkommen). Beide Abkommen setzen Regeln für den Umgang mit Standards und versuchen, eine Balance herzustellen zwischen a) dem Bedürfnis des jeweiligen Staates, Standards bei der Regulierung von Produkten und Produktionsprozessen zu setzen, und b) der Verhinderung von "unnötigen Handelsbarrieren", wie es die WTO nennt.

Die beiden Abkommen definieren, wie Standards gesetzt werden dürfen, um nicht als Handelsbarriere eingestuft zu werden. Beide Abkommen nehmen die internationalen standardsetzenden Organisationen – z.B. den Codex Alimentarius, die Weltorganisation für Tiergesundheit (OIE) etc. – als Referenzrahmen und fordern die Staaten auf, die eigene Standardsetzung an den internationalen Richtwerten auszurichten. Abweichung von internationalen Standards ist erlaubt, wenn die jeweilige Regierung wissenschaftlich belegen kann, dass eine Gefährdung der Gesundheit der Konsument/innen, der Tier- oder Pflanzengesundheit, der Umwelt etc. besteht. Wenn die jeweilige Regierung nicht in der Lage ist, entsprechende wissenschaftliche Belege zu liefern, muss sie entweder den Standard anpassen oder sie kann im Falle einer Klage durch ein anderes Land von dem WTO-Schiedsgericht zu Strafzahlungen verurteilt werden. Das in der EU etablierte "precautionary principal", also das Vorsorgeprinzip, auf dem der Verbraucherschutz in der EU basiert, wird durch das WTO-Recht nicht anerkannt.

Wenn Länder oder Institutionen wie die EU Standards einfordern, die andere Länder als Handelsbarrieren einstufen, können diese eine Meldung beim SPS-Komitee oder dem TBT-Komitee machen. Danach beginnt ein bilateraler Klärungsprozess, der, wenn er nicht erfolgreich ist, vor dem Schiedsgericht der WTO landet. So erging es beispielsweise der EU, die, weil sie keine Wachstumshormone in der Rindfleischproduktion zulässt, von den USA und Kanada vor dem WTO-Schiedsgericht verklagt wurde. Da die wissenschaftlichen Belege der EU über eine mögliche Gesundheitsgefährdung durch Hormone das Gericht nicht überzeugten, wurde die EU zu jährlichen Strafzahlungen im Wert von 202 Millionen US-Dollar an die USA und 75 Millionen Kanadische Dollar an Kanada verurteilt. Anstatt konkreter Zahlungen bekamen die beiden Länder das Recht, Zollsätze für EU-Produkte anzuheben, die diesem Wert entsprachen.

Ein Beispiel aus dem Bereich erneuerbare Energien ist der Handelsdisput, den Argentinien im Dezember 2013 für die Beimischungsquote der EU im Rahmen der Renewable Energy Directive (RED) erhoben hatte. Zu bedenken ist zum einen, dass die Produktion von Agrartreibstoffen in der EU stark subventioniert wird: ca. €0.5/Liter für Biodiesel und ca. €0.74/Liter für Bioethanol. Hinzu kommt, dass einheimische Biokraftstoffe mit einem Zollsatz von 63 Prozent (d.h. 63 Prozent des Einfuhrpreises werden an der Grenze als Zollsatz erhoben) stark geschützt sind. Damit verstößt die EU gegen die "Most Favorite Nation-Regel", also die Nicht-diskriminierungsregel der WTO, denn sie darf eigentlich ja die nationale Produktion nicht anderen Produkten vorziehen. Hinzu kommt, dass die EU verlangt, dass die Agrartreibstoffe, die auf die Beimischungsquote angerechnet werden sollen, in ihrer "Lebenszyklusanalyse" einen um 35 Prozent geringeren CO₂-Ausstoß haben als fossile Energieträger.   

Ein weiterer Grund für den Handelsdisput: Die WTO erlaubt es nicht, zwischen "like products" zu unterscheiden – d.h. Produktstandards (nachzuweisen im finalen Produkt) sind anerkannt; Prozessstandards aber, die im finalen Produkt nicht mehr nachgewiesen werden können, sind unter WTO-Gesetzgebung nicht anerkannt. Ein Beispiel: Papier wird einmal aus 50 Prozent Recyclingstoffen hergestellt und einmal aus 100 Prozent neuen Fasern. Auch wenn die Umweltauswirkungen für das zweite Papier viel schlechter sind, darf das jeweilige importierende Land keinen Unterschied zwischen den beiden Papieren machen, wenn sie im Endprodukt die gleichen Nutzungseigenschaften aufweisen.  

Da nicht nachgewiesen werden kann, welche CO₂-Bilanz das Endprodukt "Agrartreibstoff" hat, verstößt die Anforderung gegen das WTO-Gesetz. Laut WTO könnte dieser Standard Länder benachteiligen, die nicht in der Lage sind, den Anforderungen zu entsprechen. Wie der Handelsdisput mit Argentinien um die Ausgestaltung der Beimischungsquote ausgehen wird ist eine offene Frage aber das Beispiel zeigt deutlich, wie stark der nationale politische Spielraum durch das internationale Handelsrecht eingeschränkt ist. Das gilt zum Teil auch für den Schutz junger Sektoren im Bereich der erneuerbaren Energien: Zölle für Solarpanele und Windturbinen könnten vor der WTO angegriffen werden, obgleich ein anfänglicher Außenschutz ein anerkanntes Mittel ist, um im Entstehen begriffene nationale Wirtschaftszweige zu schützen, bis sie international konkurrenzfähig sind.

Zusammenfassend lässt sich aus der bisherigen WTO-Praxis und dem dazugehörigen Rechtsrahmen sagen, dass Standards also nur dann Gegenstand von Verhandlungen im Rahmen von Handelsabkommen werden, wenn sie von einem Handelspartner als zu hoch, also als handelshemmend empfunden werden. Es gibt wenige Beispiele, in denen Standards als handelsverzerrend gelten, weil sie zu niedrig sind.

TTIP und Standards – Relevanz und Ausblick

Betrachtet man nun explizit die TTIP-Verhandlungen, so ist es unbedingt notwendig zu verstehen, dass die WTO-Gesetzgebung den Rahmen für die Verhandlungen stellt. Kein Handelsabkommen darf hinter die in der WTO gesetzten Regeln zurückfallen, also auch nicht TTIP. Um die "Nichtdiskriminierungsregel" der WTO zu respektieren, müssen bilaterale Abkommen bestimmten Kriterien entsprechen, d.h. die zusätzliche Öffnung der Märkte zwischen einzelnen Partnern darf nur im Rahmen von Freihandelszonen gewährt werden, die "substantially all trade" beinhalten. Alle Sektoren und weitestgehend alle Zolllinien^[2] müssen in die Liberalisierung eingeschlossen sein. Nur sehr wenige Zolllinien von besonderer Bedeutung für einen Vertragspartner können ausgenommen werden. Zollsenkungen spielen aber in den TTIP-Verhandlungen aufgrund der bereits bestehenden langjährigen transatlantischen Handelspartnerschaft nur noch eine begrenzte Rolle, denn die meisten Sektoren weisen nur noch geringe Zollbeschränkungen auf.

Der zentrale Aspekt von TTIP ist die Harmonisierung von Standards und technischen Regularien. Das heißt, Ziel beider Handelspartner ist eine Kooperation im Bereich der konkreten Standardsetzung in einzelnen Sektoren und eine Kooperation zwischen den übergreifenden standardsetzenden Organisationen. In allen Bereichen soll die Kooperation über die in der WTO festgelegten Regeln hinaus gehen. Das heißt aber nicht, dass man sich auf gemeinsame höhere Standards einigt, sondern dass man sich auf Formen der Kooperation einigt, wie Standards gesetzt oder kontrolliert werden.

Die Kooperation zwischen USA und EU in diesem Bereich ist nicht neu. So gibt es schon verschiedene nicht-bindende Richtlinien und Prinzipien sowie bindende Mutual Recognition Agreements (MRA), das heißt eine Übereinkunft zur gegenseitigen Anerkennung von Standards und eine Anerkennung der Verfahren, wie bestimmte Standards getestet werden, um eine enge Kooperation im Bereich Standardsetzung und gegenseitige Anerkennung des Rechtsrahmens zu ermöglichen. Und dennoch ist es bislang nicht gelungen, eine Brücke zwischen den beiden grundlegend verschiedenen Ansätzen und Kulturen von Verbraucher- und Umweltschutz in den USA und in der EU zu bauen: Die EU basiert ihre Zulassungen auf dem "precautionary principle", dem Vorsorgeprinzip – d.h. bestimmte Produkte sind so lange nicht auf dem EU-Markt zugelassen, bis deren Unbedenklichkeit bewiesen ist. In den USA hingegen werden Produkte nur dann nicht zugelassen, wenn die Bedenklichkeit wissenschaftlich bewiesen ist.

Da die bisherigen Bemühungen beider Länder nicht zu zufriedenstellender Kooperation geführt haben, soll es im Rahmen von TTIP nun eine eigene Governance-Struktur, den Regulatory Cooperation Council (RCC), geben, in dem Standards schon vor ihrer Verabschiedung in den jeweiligen Ländern auf ihre Handelswirkung untersucht und entsprechende Konsequenzen für den Handel diskutiert werden. Der RCC soll mit Repräsentant/innen der jeweiligen standardsetzenden Organisationen in der EU und den USA, Vertreter/innen aus der Wirtschaft, der EU-Kommission und dem US-Büro für Information und Regulierungsangelegenheiten besetzt werden.

Die jeweiligen Regierungen sind laut internationalem Handelsrecht angehalten, die am wenigsten handelsverzerrenden und handelshemmenden Maßnahmen anzunehmen. Nun soll also schon im Prozess der Gesetzgebung mit Wirtschaftsvertreter/innen und einer Vertretung der jeweiligen Behörden darüber verhandelt werden, ob sie die angestrebte Maßnahme als handelshemmend empfinden oder nicht. Den Einfluss, den Industrieunternehmen und Wirtschaftsverbände in diesem Prozess dann spielen, kann man sich im Verbund mit den bereits in den TTIP-Verhandlungen existierenden Transparenz- und Kontroll-Defiziten lebhaft vorstellen: Lobbyinteressen sind Tür und Tor geöffnet, der Verbraucher bleibt draußen.

Untermauert werden sollen die Entscheidungen des RCC durch Kosten-Nutzen-Analysen (KNA). Die aber – und das ist das generelle Problem dieser Analysen – untersuchen lediglich die Auswirkungen einer Maßnahme auf Handelsströme, nicht aber die ökologischen und gesellschaftlichen Kosten und Nutzen.

Die EU formuliert in ihrem Positionspapier zu "Regulatory Coherence" verschiedene Aspekte, die für die weitere Kooperation in der Standardsetzung von zentraler Bedeutung sind: Zum einen stellt sie klar, dass das von der EU angestrebte hohe Niveau des Verbraucher- und Umweltschutzes nicht durch das Abkommen erodieren soll. So betonen die Unterhändler/innen immer wieder, dass die EU aufgrund der hohen Verbrauchersensibilität weder Chlorhühnchen noch Hormonfleisch zulassen wird.

Dennoch ist unklar, wie weit die Zugeständnisse in anderen Bereichen gehen werden, wie z.B. bei derzeit in der EU verbotenen Pflanzenschutzmitteln, bei der LifeCycle-Analyse von Agrartreibstoff oder beim Import und Anbau von gentechnisch veränderten Organismen (GMO). Verschiedene amerikanische Unternehmen haben schon deutlich gemacht, dass sie die derzeit von der EU geschützten "Geographical Indicators" in ihrer jetzigen Form nicht respektieren werden, da sie unbegründete Handelsbarrieren für amerikanische Produkte darstellen. Das heißt: Parmaschinken, Schwarzwälder Schinken, Feta-Käse oder auch Champagner wären keine geschützten Produktbezeichnungen mehr und könnten in Zukunft genauso gut aus Kalifornien oder Texas kommen.

Zusätzlich wird uns TTIP vor die Herausforderung stellen, dass alle neuen Standards und Regelungen dem "Investor to State Dispute Settlement", also dem Streitbeilegungsverfahren, standhalten müssen, sofern es in das TTIP-Abkommen aufgenommen werden sollte. TTIP ist also gerade keine Plattform, um sich auf hohe gemeinsame Umwelt- und Verbraucherstandards zu einigen, sondern eine Plattform, um zu verhandeln, wie die Existenz von Standards so wenig handelsverzerrend wie möglich sein kann.

Um Handel gerecht und nachhaltig zu gestalten, bedarf es grundlegend anderer Ansätze als die heutigen Handelsabkommen. Die Heinrich-Böll-Stiftung ist seit Jahren in verschiedene Initiativen um eine alternative Handelspolitik involviert. Es geht darum, Handelspolitik neu zu denken. Nicht die am wenigsten handelsverzerrende Maßnahme darf den Ausschlag für Politikgestaltung geben, sondern der möglichst große soziale und ökologische gesellschaftliche Nutzen. Handel muss gestaltet werden in einer globalisierten Welt – aber in einer Art und Weise, die den Herausforderungen und Notwendigkeiten des 21. Jahrhunderts gerecht wird.

Vielen Dank an Lili Fuhr, Heike Löschmann und Barbara Unmüßig für ihre Kommentare und Ideen zu diesem Papier.

Referenzen

[1] Die Uruguay-Runde war die 8. Welthandelsrunde im Rahmen des GATT und dauerte von 1986 bis 1994. Sie endete mit der Gründung der WTO.

[2] Eine Zolllinie definiert ein Produkt. Eine Zolllinie ist z.B. eine Fleischtomate ohne Rispe, eine andere eine Fleischtomate mit Rispe, wieder eine andere eine Cocktailtomate usw. Jede Zolllinie hat einen eigenen Zollsatz und eigene Einfuhrbestimmungen.