Kann Addis Abeba höhere Zielsetzungen im Jahr 2015 anstoßen? Angst und Hoffnung sollten Ansporn für ein gutes Ergebnis der dritten UN-Konferenz über Entwicklungsfinanzierung sein.
Einleitung: Das Trio der großen Konferenzen
Das Jahr 2015 könnte in die Geschichtsbücher als das Jahr der Weichenstellung eingehen, in dem im globalen Wirtschafts- und Finanzsystem ein neuer Kurs eingeschlagen wurde, der eine nachhaltige Zukunft einläutete. Oder aber es könnte zum Jahr aufeinanderfolgender multilateraler Misserfolge werden, was einen weiteren Rückschlag für die UN-Bemühungen um eine nachhaltige Entwicklung bedeuten würde. Wenn sich die Weltspitze vom 13. - 16. Juli im äthiopischen Addis Abeba zur dritten UN-Konferenz über Entwicklungsfinanzierung ( kurz FfD-3) trifft, steht viel auf dem Spiel. Dem "Weiter-wie-bisher" und den Entscheidungen, die Menschen und die Erde zum Spielball von Märkten werden lassen, muss entschieden entgegengewirkt werden. Diese Politik hat uns auf den Kurs zu einem möglicherweise katastrophalen Klimawandel, einem Verlust an Biodiversität und einer zunehmenden Ungleichheit geführt, aufgrund dessen immer noch viel zu viele Menschen, allen voran Frauen, in extremer Armut leben.
Die FfD-3-Konferenz in Addis Abeba wird ein entscheidendes Signal setzen, ob ein Kurswechsel möglich ist, ob die Zielsetzungen weltweit erhöht werden können und ob sich Hoffnung breitmachen und das Vertrauen zwischen Norden und Süden wiederhergestellt werden kann, das den Kern der weltweiten Zusammenarbeit ausmacht.
Die Konferenz ist von so zentraler Bedeutung, weil sie die erste von drei großen UN-Veranstaltungen innerhalb von sechs Monaten ist. Nach der Addis-Abeba-Konferenz im Juli findet im September (in New York) der UN-Sondergipfel zu nachhaltiger Entwicklung statt, auch als "Post-2015-Agenda" bezeichnet. Während die Millennium-Entwicklungsziele das Leitbild der Politik von 2000 bis 2015 waren, sind die Nachhaltigen Entwicklungsziele (Sustainable Development Goals, SDGs) die Etappenziele, die es bis 2030 zu erreichen gilt.1 Nur wenige Monate nach New York geht es im Dezember auf der Weltklimakonferenz in Paris (COP21) um die Erarbeitung und Verabschiedung eines ehrgeizigen internationalen und rechtsverbindlichen Klimaabkommens, das dazu beitragen kann, eine Klimakatastrophe abzuwenden.
Ein schwaches Ergebnis bei der FfD-3-Konferenz in Addis könnte einen negativen "Domino-Effekt" auslösen, der die beiden folgenden UN-Veranstaltungen unterminiert. Viele Länder, darunter auch Deutschland, wollen dass die FfD-3-Konferenz mit einem guten Ergebnis die beiden anderen Gipfeltreffen beeinflusst, denn die Finanzierung gilt als entscheidende Hauptsäule für die Umsetzung der Post-2015-Agenda und zum Erreichen des Ziels der Anpassung an den Klimawandel und der Abschwächung seiner Folgen.
Auf der Grundlage des letzten Entwurfs des Abschlussdokuments sind viele kritische Beobachter jedoch der Meinung, dass sich die Aussichten für ein positives Ergebnis der FfD-Konferenz in Addis Abeba trüben. Es sind schon Fälschungen des offiziellen Konferenz-Logos im Umlauf, auf denen es spöttisch heißt "failing to finance development" oder das Gipfeltreffen als "time for global inaction" verhöhnt wird. Nachdem vor kurzem die letzte Verhandlungswoche über das Abschlussdokument von Addis in New York zu Ende gegangen ist, beklagen viele Beobachter, dass es diesem letzten Text an Dringlichkeit fehle, auf die Gefahren hinzuweisen, falls man alles weiter wie bisher laufen ließe. Darüber hinaus kritisieren sie, dass einige Textpassagen, für die sie sich im Verlauf der Verhandlungen stark gemacht hatten, erheblich verwässert wurden, unter anderem die Passagen über Unternehmensverantwortung oder über wichtige institutionelle Reformen für eine globale Wirtschafts- und Finanzordnung.
In einem früheren Entwurf kam durchaus Besorgnis zum Ausdruck, vor allem in Bezug auf die Probleme der am wenigsten entwickelten Länder, die zunehmenden globalen Ungleichheiten und die rasante Übertragung von Wirtschaftsschocks und Krankheiten in unserer hochgradig vernetzten Welt. Zudem wurde darin anerkannt, dass "Umweltzerstörung, Klimawandel und andere ökologische Risiken vergangene Erfolge und Aussichten für die Zukunft zu untergraben drohen."2
Der Ton steht jedoch in einem deutlichen Gegensatz zur Erklärung von Doha über die Entwicklungsfinanzierung (FfD-2) aus dem Jahr 2008, die in einer gewissen Alarmstimmung verabschiedet wurde, weil die globale Finanzkrise damals gerade ausbrach. Die Doha-Erklärung warnte davor, dass
"die internationale Gemeinschaft nun mit den schwerwiegenden Auswirkungen auf die Entwicklung [konfrontiert ist], die von mehreren einander bedingenden globalen Krisen und Herausforderungen wie der zunehmenden Ernährungsunsicherheit, stark schwankenden Energie- und Rohstoffpreisen, dem Klimawandel und einer globalen Finanzkrise ausgehen…"
Wichtiger als der Ton ist natürlich der Gehalt der drei UN-Großveranstaltungen in diesem Jahr. Trotz der massiven Herausforderungen, vor denen die Weltgemeinschaft steht, ignoriert der letzte Entwurf des FfD-Abschlussdokuments eindeutig wichtige systemische Veränderungen, die im globalen Finanz-, Handels- und Investitionssystem vonnöten sind. Insbesondere ein parallel zu den UN-Verhandlungen von der Gruppe der Zwanzig (G20) und mehreren Entwicklungsbanken erarbeitetes neues Investitionsmodell könnte durch die Stärkung des Marktfundamentalismus ein "Weiter-wie-bisher" sozusagen auf "Steroide" setzen. Wenn Addis keinen negativen "Domino-Effekt" auslösen soll, müssen die Staatschefs auf der anstehenden FfD-Konferenz einen Kurswechsel einleiten und den aktuellen Entwurf des Abschlussdokuments noch erheblich verändern.
Die Welt im Jahr 2030 – Verheißung oder Bedrohung?
Auf den drei diesjährigen UN-Gipfeln wird es nicht nur entscheidend sein, wie ernst die Bedrohungen und Herausforderungen in den Erklärungen und Abkommen genommen werden, sondern auch, ob überzeugende Lösungen gefunden werden. Diese Lösungen sollten Mittel und Wege aufzeigen, mit denen ein umgestaltetes systemisches Finanz-, Handels- und Investitionsmodell eine menschenzentrierte, inklusive, gerechte und nachhaltige Entwicklung unterstützen kann. Der Selbstzweck einer gerechten und nachhaltigen Entwicklung ist ihrerseits die Förderung der Menschenrechte, der Gleichstellung der Geschlechter und des Rechts der Erde.
Das Rio-Prinzip der "gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortung", die sich auf die Maßnahmen der einzelnen Staaten zur Unterstützung einer nachhaltigen Entwicklung bezieht, muss als Ausdruck internationaler Solidarität und als Verpflichtung der jeweiligen Länder beibehalten werden. Derzeit wird dieses Prinzip jedoch von den meisten Verhandlungsführern der entwickelten Länder als Grundlage für einen Abschluss in Addis, wie von der Gruppe der 77 gefordert, im Kontext der Entwicklungsfinanzierung als zu weitreichend abgelehnt. Das Konzept ist als übergreifende Richtlinie für die Klimaverhandlungen in den Bemühungen um ein globales Klimabkommen in Paris ebenfalls von der Verwässerung bedroht.
Die multilateralen Herausforderungen, die auf den Tagesordnungen der drei Gipfeltreffen stehen, sind enorm: Schätzungen zufolge wird die Erdbevölkerung bis 2030 auf rund 8,3 Milliarden Menschen anwachsen (von 7 Milliarden im Jahr 2011). Es ist zu erwarten, dass mit dem Wachsen der Mittelschichten auch der Konsum stark ansteigen wird. Dies betrifft insbesondere die sieben aufstrebenden Volkswirtschaften - China, Indien, Brasilien, Indonesien, Mexiko, Russland und der Türkei –, die vermutlich die Wachstumsraten in den G7-Staaten übertreffen werden. Die städtischen Bevölkerungen werden rasant zunehmen, von etwa 50 Prozent heute auf 60 Prozent 2030. Bis 2030 wird der Bedarf an Nahrung, Wasser und Energie um 35, 40 beziehungsweise 50 Prozent steigen.3 Die Vorteile des Wachstums und die Anhäufung von Reichtum werden jedoch weiterhin sehr ungleichmäßig über die Welt verteilt sein.
Die Vermögensverteilung ist eklatant: Die ärmere Hälfte der Weltbevölkerung besitzt gemeinsam weniger als ein Prozent des globalen Reichtums, während die reichsten zehn Prozent 87 Prozent aller Vermögenswerte besitzen, und beim obersten ein Prozent der Menschheit konzentriert sich fast die Hälfte allen Reichtums dieser Welt.4 Das ist unvermeidlich, solange beispielsweise das Wachstum eines deregulierten Finanzsektors diese Vermögensungleichheiten (die sehr viel verzerrter sind als Einkommensungleichheiten) weiter verschärft. Studien der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich vom Februar 2015 und OECD-Studien vom Juni 2015 bestätigen diesen Trend.
Der Bedarf an Nahrungsmitteln wird bis 2030 um über 35 Prozent steigen, aber weltweit sind die Produktivitätszuwächse von zwei Prozent zwischen 1970 und 2000 auf heute 1,1 Prozent gesunken und sinken weiter,5 was unter anderem auf den Klimawandel zurückzuführen ist. Laut UN-Prognosen wird bis 2030 bei dem heutigen Szenario des Klimawandels fast die Hälfte der Weltbevölkerung in Gebieten mit hohem Wasserstress leben, darunter zwischen 75 und 250 Millionen Menschen in Afrika.
Mit dem gegenwärtigen Kurs dürfte die Welt wohl das Ziel weit verfehlen, den CO2-Ausstoß soweit zu reduzieren, dass sich der Temperaturanstieg auf zwei Grad Celsius (über dem vorindustriellen Niveau) begrenzen lässt.6 Um eine Welt mit wenig/keinem Kohlendioxid "auf der Grundlage der Gerechtigkeit für heutige und künftige Generationen und entsprechend ihren gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten und jeweiligen Fähigkeiten" zu schaffen, wie es UN-Generalsekretär Ban Ki-moon letztes Jahr in seinem Synthesebericht über die Post-2015-Agenda forderte, braucht es eine radikale Kehrtwende.
Die weltweiten Treibhausgasemissionen aus der Erzeugung und Nutzung von Energie sind aktuell doppelt so hoch wie alle anderen Quellen zusammen. Das heißt, dass die Aktionen zur Bekämpfung des Klimawandels in erster Linie vom Energiesektor ausgehen müssen.7 Zu den wichtigsten Schritten gehören: Erhöhung der Energieeffizienz und Investitionen in Technologien erneuerbarer Energien, Verbot der Errichtung neuer mit fossilen Energien betriebener Kraftwerke und Stilllegung der am wenigsten effizienten und am meisten die Umwelt verschmutzenden Anlagen. Darüber hinaus müssen die Subventionen für fossile Brennstoffe abgeschafft werden, die sich laut eines kürzlich vom IWF herausgegebenen Papiers auf weitaus mehr belaufen als die allgemein zitierten knapp 550 Milliarden US-Dollar (USD):
"Energiesubventionen nach Besteuerung (die neben den aktuellen Subventionskosten zusätzlich die Kosten für negative Externalitäten des Energieverbrauchs mit einbeziehen) - liegen sehr viel höher als bisher angenommen – nämlich bei 4,9 Billionen USD im Jahr 2013 (6,5 Prozent des weltweiten BIP), und es wird erwartet, dass sie 2015 auf 5,3 Billionen steigen (6,5 Prozent des weltweiten BIP). … Eine Abschaffung von Subventionen nach Besteuerung im Jahr 2015 könnte die Einnahmen der Regierungen um 2,9 Billionen USD (3,6 Prozent des weltweiten BIP) erhöhen, die globalen CO2-Emissionen um über 20 Prozent reduzieren und die auf Luftverschmutzung zurückzuführende Sterblichkeitsrate halbieren. Unter Berücksichtigung der höheren Energiekosten für die Verbraucher würde diese Aktion den globalen wirtschaftlichen Wohlstand um 1,8 Billionen USD erhöhen (2,2 Prozent des weltweiten BIP)."
Solange die Subventionen für fossile Brennstoffe noch fließen, bedeutet das einen Wettbewerbsnachteil für erneuerbare Energien. Deshalb ist es zwingend notwendig, dass auf allen drei anstehenden UN-Veranstaltungen die Abschaffung dieser Subventionen gefordert wird. Es ist aber noch ein weiterer Schritt erforderlich: Dem Verursacherprinzip ("polluter-pays principle") folgend, sollten die weltweit größten CO2-Emittenten – die 90 "Carbon Majors", die größten Produzenten von Öl, Erdgas, Kohle und Zement, die für 63 Prozent des weltweiten CO2-Ausstoßes verantwortlich sind – den armen Gemeinschaften Entschädigungen für die von ihnen verursachten klimabedingten Verluste und Schäden leisten, und zwar mittels einer Abgabe, die in einen Internationalen Mechanismus für Verluste und Schäden fließen.
Entwicklungsfinanzierung-3: Ein neues Investitionsmodell?
Die Kosten zur Abwendung einander bedingender Katastrophen (z. B. Klima, Nahrung, Wasser und Energie) und für Maßnahmen gegen die damit einhergehenden Probleme der anhaltenden Ungleichheit und Armut sind gewaltig, aber die Kosten wären noch sehr viel höher, würde man all das ignorieren und gar nichts tun. Auf dem UN-Sondergipfel im September soll eine Reihe von nachhaltigen Entwicklungszielen (SDGs) verabschiedet werden. Die für ihre Umsetzung erforderlichen Investitionen werden auf zwei bis drei Billionen USD öffentlicher und privater Mittel jährlich über einen Zeitraum von 15 Jahren geschätzt.8 Das beläuft sich aber nur auf die Hälfte der 89 Billionen USD, die von der Weltbank veranschlagt werden als notwendige Infrastrukturinvestitionen in Städte, Energie- und Landnutzungssysteme. Auch die Internationale Energieagentur warnt, dass bis 2035 rund 53 Billionen USD an kumulierten Investitionen in die Energieversorgung und Energieeffizienz fließen müssen, um die Erderwärmung auf zwei Grad Celsius (über dem vorindustriellen Niveau) zu begrenzen und die schlimmsten Auswirkungen des Klimawandels zu verhindern. Sollten sich auf der Klimakonferenz in Paris strengere Klimamaßnahmen durchsetzen, die einen weiteren Kohlendioxid-Ausstoss begrenzen, würden etwa 300 Milliarden USD an Investitionen in fossile Brennstoffe unbrauchbar werden (stranded assets) werden.
Anders gesagt ist Infrastruktur eine übergreifende Angelegenheit, die zur Erreichung vieler SDGs erforderlich ist, aber sie darf keine Investitionen aus anderen Bereichen abziehen, die auch entscheidend sind für eine nachhaltige Entwicklung – von der Gleichstellung der Geschlechter über Fischgründe und Kleinbauern bis hin zur finanziellen Unterstützung der auf den nationalen Märkten der Entwicklungsländer tätigen Kleinst-, Klein- und mittelständischen Unternehmen.
Welche Investitionsquellen können dem Bedarf für die SDGs gerecht werden und weitergehende systemische Veränderungen finanzieren? Öffentliche und private Mittel aus den entwickelten Ländern machten 2010 etwa 84 Prozent aller Entwicklungsfinanzierung aus, private internationale Finanzierung schlug mit 14 Prozent zu Buche und alle Formen öffentlicher internationaler Finanzierung hatten einen Anteil von zwei Prozent.9 Letztere wird auch als "Öffentliche Entwicklungszusammenarbeit" (official development assistance, ODA) bezeichnet und beträgt derzeit etwa 135 Milliarden USD jährlich, was lediglich etwa 0,31 Prozent des Bruttonationaleinkommens (BNE) aller OECD-Geberländer entspricht, auch wenn es in den letzten 50 Jahren gestiegen ist. Das bleibt hinter den langjährigen Versprechungen zurück, für alle Entwicklungsländer und die am wenigsten entwickelten Länder respektive je 0,7 bzw. 0,2 Prozent des BNE bereitzustellen.
Die auf der Kopenhagener Klimakonferenz 2009 gemachte Zusicherung, bis 2020 jährlich 100 Milliarden USD an "neuer und zusätzlicher" Klimafinanzierung für Entwicklungsländer aufzubringen (wobei die Entwicklungsländer und die Zivilgesellschaft darauf bestehen, dass diese Mittel "zusätzlich" zu den schon bestehenden ODA-Verpflichtungen gezahlt werden müssen), bleibt ebenso weit hinter dem tatsächlichen Klimafinanzierungsbedarf zurück. Allein für die Anpassungsmaßnahmen, die den schon ernsten Klimafolgen entgegenwirken, von denen die ärmsten Länder und Bevölkerungsgruppen unverhältnismäßig hart betroffen sind, könnten bis 2050 bis zu 300 Milliarden USD jährlich nötig sein. Und das gilt auch nur, wenn die Erderwärmung auf eine Erhöhung von zwei Grad Celsius gehalten werden kann. Die Erfüllung der Kopenhagener Zusicherung ist die Mindestanforderung und das Mindestgebot für die aktuellen Klimaverhandlungen. Jedoch ist nur wenige Monate vor dem Pariser Gipfel kein glaubwürdiger Weg in Sicht, wie diese Summe aufzubringen ist, obwohl kürzlich einige Vorschläge auf den Tisch kamen, die von einer Kommission im Auftrag der französischen COP21-Präsidentschaft erarbeitet wurden.
In den FfD-Verhandlungen im Vorfeld von Addis Abeba spielen die entwickelten Länder die zentrale Bedeutung der Bereitstellung öffentlicher Mittel für globale Kollektivgüter herunter und verweisen auf Haushaltszwänge im eigenen Land sowie auf eine sich wandelnde globale Landschaft mit stärkeren Volkswirtschaften in den Schwellenländern. Sie reagieren nicht nur ablehnend auf jegliche Forderungen, die öffentlichen Mittel zu erhöhen, sondern mehrere wichtige entwickelte Länder blockieren das weitere Vorgehen, innovative Finanzierungsquellen einzubinden, darunter eine über die regionale Einführung hinausgehende Finanztransaktionssteuer (FTS), die derzeit auf elf Länder in der EU beschränkt ist, oder weltweite Abgaben auf Schiffs- und Luftverkehr, die auf eine Weise erhoben werden müssten, dass Entwicklungsländer nicht unverhältnismäßig hoch belastet würden. Auch eine Abgabe auf den Abbau fossiler Energieträger sollte in Erwägung gezogen werden.
Stattdessen richten die entwickelten Länder ihr Augenmerk auf die Nutzung der knappen Haushaltsmittel als Hebel für und im Verbund mit Ressourcen aus dem privaten Sektor, einschließlich der schätzungsweise 93 Billionen USD an Mitteln von institutionellen Investoren (z. B. Renten-, Versicherungs- und Investitionsfonds), die auf Langfristigkeit ausgerichtet sind. Um solche massiven Quellen anzuzapfen, wird im FfD-Prozess sicherlich die Forderung nach einem förderlichen, deregulierten Umfeld für den privaten Wirtschaftssektor laut und die Bedeutung einer "Erhöhung der Fungibilität" von öffentlichen Mitteln herausgestellt werden. Letzteres bedeutet, dass derselbe Topf an ODA-Mitteln durch die Hebelung von und Mischung mit privaten Ressourcen sowohl für Entwicklungs- als auch für Klimamaßnahmen verwendet werden könnten.
Im Entwurf des FfD-Abschlussdokuments vom Mai heißt es:
"Wir anerkennen, dass öffentliche Investitionen, darunter durch Entwicklungsbanken und andere Institutionen der Entwicklungsfinanzierung, bei der Finanzierung von Infrastrukturmaßnahmen eine Schlüsselrolle spielen. Eine Mischfinanzierung, die öffentliche und private Ressourcen und Fachkenntnisse bündelt, stellt ein wesentliches Potential dar, mit Ressourcen, Expertise und Technologietransfer zu einer nachhaltigen Entwicklung beizutragen."10
Das stellt einen grundlegenden Wandel des bisherigen globalen Investitionsmodells dar. Auf der ersten Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung 2002 im mexikanischen Monterrey verließ sich die Welt auf das Modell der Verwendung öffentlicher Investitionen als Mittel, mit dem die Regierungen den Gesellschaftsvertrag mit ihren Bürgern erfüllten. Auf der anstehenden FfD-3-Konferenz werden die politischen Führungen ein neues Modell umreißen, das im Wesentlichen darauf basiert, dass öffentliche Mittel als Unterstützung für private Investitionen dienen, um Billionen USD an Privatinvestitionen in Richtung nachhaltiger Entwicklungs- und Klimaziele zu verschieben. Dieser Wandel von Monterrey zu Addis Abeba bedeutet nicht nur eine Veränderung der Partnerschaft zwischen entwickelten und Entwicklungsländern, sondern auch der Rollen von öffentlicher und privater Finanzierung. Im Extremfall kann das im Entwurf der Addis-Abeba-Erklärung beworbene Modell die Rolle der Staaten als Pflichtenträger gegenüber ihren Bürgern als Inhabern unveräußerlicher Rechte unterminieren.
Dieser grundlegende Wandel wird nicht nur im Entwurf des FfD-Abschlussdokuments offensichtlich, sondern auch im Ansatz zur "Entwicklungsfinanzierung" von sieben internationalen Finanzinstitutionen (IFI)11, die beschreiben, wie sie mit einer Veränderung des multilateralen Instrumentariums die Entwicklungsfinanzierung von "Milliarden auf Billionen" erhöhen würden. In Bezug auf die Infrastruktur wurde die Plattform dieser Institutionen im November vorgestellt. Im Gegensatz zum UN-System, dem im Verlauf des letzten Jahrzehnts die meisten seiner finanziellen und wirtschaftlichen Koordinierungsfunktionen entzogen wurden, verfügen die IFI über beträchtlichen finanziellen Einfluss.
Das auf dem Frühjahrstreffen von IWF/Weltbank vorgelegte Papier fordert einen Paradigmenwechsel hin zur "Mobilisierung von Ressourcen und Co-Investitionen sowohl aus bereits existierenden als auch aus nichttraditionellen Kapitalquellen wie Pensionsfonds, Staatsfonds und Versicherungsgesellschaften“. Durch die Bündelung von Mitteln (bzw. Plattformen der Co-Investition) werden Portfolios von öffentlich-privaten Partnerschaften (ÖPP) finanziert, insbesondere im Rahmen sozialer und wirtschaftlicher Infrastruktur. Wie oben bereits gesagt, würde dieser Ansatz theoretisch dazu beitragen, die Nachhaltigen Entwicklungsziele (SDGs) zu erreichen, indem beispielsweise "bisher unterversorgte Bevölkerungsgruppen auf eine finanziell nachhaltige Weise an der 'Basis der Pyramide' erreicht würden, die einen Markt von jährlich 5 Billionen USD … mit über 4,5 Milliarden Menschen darstellt".12
So zielt der neue Rahmen auf eine Umgestaltung der Entwicklungsfinanzierung ab, bei der unter anderem öffentliche Gelder (z. B. Steuern, Renten, Nutzungsgebühren) dazu benutzt werden, Billionen an privat investierten Dollar anzuziehen und neue "Anlagekategorien" zu bilden, wie soziale, wirtschaftliche und Energie-Infrastrukturen. Diese "Goldtöpfe" würden von institutionellen Investoren (z. B. Renten-, Investitions- und Versicherungsfonds) gefüllt, die langfristig anlegen und über ein Kapital von etwa 93 Billionen USD verfügen,13 das heißt einen Betrag, der das globale Bruttoinlandsprodukt von 75 Billionen USD bei Weitem übersteigt. Derselbe Ansatz gilt auch als der beste Weg, Finanzen in der Größenordnung zu mobilisieren, wie sie für eine Umgestaltung der Klimafinanzierung erforderlich sind, indem diese Akteure sich mit beträchtlichen finanzielle Beiträgen am neuen Grünen Klimafonds (Green Climate Fund, GCF) beteiligen sollen. Auf höchster Ebene hat UN-Generalsekretär Ban Ki-moon dieses neue Rahmenwerk begrüßt, indem er äußerte:
"Es sind dringende Maßnahmen erforderlich, um die transformative Kraft von Billionen Dollar an Privatmitteln für die Verwirklichung der Ziele für nachhaltige Entwicklung zu mobilisieren, umzulenken und freizusetzen."14
Die Erklärungen und Abschlussdokumente der UN-Veranstaltungen werden zwar betonen, dass sowohl alle Staaten als auch alle Unternehmen hohe ökologische und soziale Standards wahren und die Gleichstellung der Geschlechter fördern müssen, aber es bleibt doch die Tatsache, dass "die für institutionelle Investoren geltenden Regeln – wie treuhänderische Pflicht, Hege, Risikomanagement und Rechenschaftslegung – immer noch nicht auf effektive Weise gegen langfristige ökologische und soziale Risiken absichern", wie das UN-Umweltprogramm und andere Institutionen feststellen.15 Zudem sind private Investoren bestrebt, die Rendite auf ihre Investitionen durch garantierte Einnahmeströme aufrechtzuerhalten und sicherzugehen, dass Gesetze und Vorschriften (einschließlich ökologischer und sozialer Bestimmungen) sich nicht negativ auf ihre Gewinne auswirken. Weltweit tätige Beratungsfirmen wie KPMG sehen den Verbraucherschutz als Risiko für den Investorenschutz.16
Charles Kenny schreibt:
"… da gibt es sicherlich noch offene Fragen zu den Auswirkungen auf die Entwicklungszusammenarbeit und zu den Opportunitätskosten einer privaten Infrastrukturinvestition, die jährlich eine 20%ige Rendite einfahren will, die zu einem gewissen oder gar beträchtlichen Teil durch Hilfsgelder gesichert wird, gegenüber den Kosten öffentlicher Infrastrukturinvestitionen durch Kredite zu IBRD-Konditionen oder ähnlichen Zinsraten. Und sowohl bei einer privaten als auch einer öffentlichen Finanzierung zum Marktkurs ist es fragwürdig, ob man wirklich Schulden für Infrastruktur anhäufen will, bevor man sicher sein kann, dass diese effektiv ist (d. h. zu Rückzahlungen in der Lage ist und sich positiv auf die Entwicklung auswirkt)".17
Zivilgesellschaftliche Aktivisten drängen darauf, dass diese Verschiebung der Vorgehensweise von Monterrey zu Addis auf zweifache Weise angefochten wird. Zum einen argumentieren sie, dass noch nicht ausreichend bewiesen sei, dass die öffentlich-privaten Partnerschaften (ÖPP) tatsächlich gut genug funktionierten, um sie auszuweiten – insbesondere in sensiblen Sektoren wie Gesundheits- und Bildungswesen, Wasser und Elektrizität. Wenn es den ÖPP vielleicht auch gelingen mag, ihren privaten Partnern eine Rendite zurückzuzahlen, werden sie es häufig unterlassen, in arme Gemeinschaften zu investieren oder erschwingliche Dienstleistungen anzubieten.
Zwar sprechen sich einige für eine "ÖPP mit Bürgerbeteiligung" als einer inklusiveren Art der Geschäftsbeziehungen aus, aber es liegt noch kein detailliert ausgearbeiteter Vorschlag zur Gestaltung dieser Partnerschaften vor. Bei einem solchen Modell müsse die Zivilgesellschaft konkret und maßgeblich an der Steuerung und Kontrolle der partnerschaftlichen Investitionen beteiligt sein, um sicherzustellen, dass Risiken und Verdienste der Projekte gerecht geteilt werden. Darüber hinaus würden ÖPP mit echter Bürgerbeteiligung darauf abzielen, vorrangig auf den Binnenmärkten tätige Kleinst-, Klein- und mittelständische Unternehmen zu unterstützen, klare Rechenschaftsmechanismen beinhalten sowie sozialen und ökologischen Standards entsprechen und die Gleichstellung der Geschlechter fördern. Dieser Ansatz, der jedoch nur einer von vielen aus einer Reihe von Strategien sein kann, erfordert mehr als nur "Richtlinien und Anleitungen zum Einsatz von ÖPP oder den Aufbau einer Wissensbasis und dem Austausch von Erfahrungen in regionalen und globalen Foren", was alles ist, was der aktuelle Entwurf zu Addis verspricht. Stattdessen müssen erst Kontroll- und Rechenschaftsmechanismen zu Multi-Stakeholder-Partnerschaften in der UN eingerichtet werden, bevor weitere Partnerschaften dieser Art gebilligt und durchgeführt werden.
Zweitens warnen zivilgesellschaftliche Aktivisten davor, dass die Bündelung von ÖPP in Portfolios oder die Verwandlung von Entwicklungssektoren, wie Infrastruktur in Anlagekategorien, viele Risiken birgt. Genau wie individuelle ÖPP werfen auch Portfolios von ÖPP beträchtliche Probleme in Bezug auf Transparenz und Rechenschaft auf und führen häufig zu versteckten Schulden (nicht im Haushalt auftauchende Verbindlichkeiten), die nicht vollständig beziffert werden können oder nachvollziehbar sind. Mit fernen Investoren als Nutznießern von Gemeinschaftsentwicklung und Infrastrukturmaßnahmen steigt das Risiko, dass "Gewinne privatisiert und Verluste sozialisiert" werden, und zwar in einer gewaltigen Größenordnung. Das neue Investitionsmodell birgt auch die Gefahr, die Demokratie zu untergraben, da selbst die Regierungen kaum Einfluss auf die institutionellen Investoren haben, ganz zu schweigen von den Bürgern.
Wichtige systemische Fragen angehen
Das neue Investitionsrahmenwerk darf nicht als Vorwand dienen für einen Konkurrenzkampf zwischen "dem Westen und dem Rest der Welt" um die Kontrolle über Bodenschätze und das Vordringen auf Märkte. Stattdessen ist ein Wettrennen nötig, um die Regeln oder die Regelmacher auszutauschen, um sicherzustellen, dass das Investitionsmodell für die nächsten 15 Jahre wichtigen nachhaltigen Entwicklungs- und Klimazielen dient, und zwar in einem Kontext, in dessen Mittelpunkt die Erfüllung der Menschenrechte und die Förderung der Geschlechtergleichstellung steht. Im Jahr 2002 betonte der Konsens von Monterrey die entscheidende Bedeutung einer "geschlechtergerechten Entwicklung, die den Menschen in den Mittelpunkt stellt" und drängte darauf, die Geschlechterfrage in den entwicklungspolitischen Maßnahmen auf allen Ebenen und in allen Sektoren zu berücksichtigen.
Damit Addis Abeba zum Startpunkt eines solchen Wettrennens zur Spitze werden kann, muss das FfD-3-Dokument mehr als nur "the one and only" Säule für die Umsetzung der Post-2015-Agenda sein, wie es derzeit von vielen entwickelten Ländern gesehen wird. Zwar plädierten Industrieländer im FfD-Verhandlungskontext für eine Integration von Menschen- und Frauenrechtssprache im Abschlusstext (was von vielen Entwicklungsländern nicht unterstützt wurde), wichtige Umsetzungsstrategien für diese Forderung werden von Industrieländerseite allerdings nicht konsequent mitgedacht. Diese liegen gerade auch in einer dringend notwendigen Überarbeitung der Vorschläge hinsichtlich der ÖPP und der Mischfinanzierung.
Außerdem sollten die politischen Führungen in Addis Abeba nicht davor zurückschrecken, einige der notwendigen systemischen Veränderungen anzugehen und die Aspekte zu ändern, die heute einer nachhaltigen Entwicklung für alle in einer vom Klimawandel gebremsten Welt im Wege stehen. Zu den wichtigen systemischen Unzulänglichkeiten, die in Addis zur Sprache kommen sollten, und zu den Abhilfemöglichkeiten gehören:
- Die Regulierung des Finanzmarktes, einschließlich seines übergroßen Derivat-Segments (das 2008 die Marke von 605 Billionen USD erreichte), durch die Trennung von Investment- und Geschäftsbanken; die durch Derivate ermöglichte Spekulation hat zu einer größeren Volatilität von Rohstoffpreisen, einschließlich der Getreidepreise, geführt;
- die Aufspaltung, Regulierung und Überwachung von systemisch wichtigen Finanzinstituten, die "zu groß zum Scheitern sind", wie beispielsweise große internationale Banken und Kreditratingagenturen; dies sollte unter Führung einer unabhängigen multilateralen Aufsichtsbehörde erfolgen;
- die Einrichtung eines internationalen Organs für eine internationale Steuerkooperation, das die Steuervermeidung durch Unternehmen und den Missbrauch von Verrechnungspreisen angeht; die Vereinten Nationen sollten die Vorherrschaft der OECD/G20 bei der Festlegung von Steuerstandards zum Nachteil von Entwicklungsländern anfechten.
- ein Mechanismus zur Umstrukturierung von Staatsschulden, der eine gerechte und inklusive Schuldenabwicklung sicherstellt, die Mitverantwortung des Gläubigers anerkennt, eine auf den Bedürfnissen der Menschen beruhende Einschätzung der Möglichkeiten von Regierungen zur Schuldentilgung vornimmt und die Rolle der Geierfonds beendet;
- eine umfassende Überprüfung aller Handels- und Investitionsabkommen, vor allem auch der urheberrechtlichen Einschränkungen, mit Blick auf die Einhaltung von Menschenrechten; die aktuellen Investitions- und Handelsabkommen unterminieren oder blockieren durch die Streitbeilegungsverfahren zwischen Investoren und Staaten (ISDS), die Unternehmensinteressen über die der Öffentlichkeit stellen, häufig die Fähigkeiten von Entwicklungsländern, Vorschriften im Interesse der Öffentlichkeit durchzusetzen, insbesondere wenn es um Bodenschätze, soziale Fragen oder Umweltschutz geht.
- eine Korrektur der bestehenden Machtverteilung in der globalen Finanz- und Wirtschaftsordnung mit Reformen der Bretton-Woods-Institutionen, die den Entwicklungsländern ein größeres Mitsprache- und Mitbestimmungsrecht einräumen und die Institutionen unter die Aufsicht der Vereinten Nationen stellen, beispielsweise unter einen neuen Globalen Rat zur Wirtschaftlichen Koordination der Vereinten Nationen (UN Global Economic Coordination Council), den viele Beobachter aus der Zivilgesellschaft befürworten;
- und schließlich eine verbindliche Regelung für einen strengen Folgeprozess, beispielsweise durch ein autonomes intergouvernementales UN-Organ, das mit der Macht ausgestattet ist, Regierungen zur Verantwortung zu ziehen, wenn sie ihren Verpflichtungen nicht nachkommen; dies ist notwendig, um über reine Lippenbekenntnisse hinauszukommen und das Muster der ersten FfD-Konferenz in Monterrey nicht zu wiederholen, wo es zwar zu einem schön klingenden Abschlussdokument kam, aber die Umsetzung zu wünschen übrig ließ. Die Welthandelsorganisation und die internationalen Investitionsabkommen verfügen über einen solchen Durchsetzungsmechanismus bei Vertragsverletzungen.
Ohne eine erhebliche Verbesserung des Entwurfs des Abschlussdokuments hinsichtlich seines Tons und seines Gehalts läuft die Addis-Abeba-Erklärung Gefahr, von der kürzlich veröffentlichen zweiten Enzyklika des Papstes "Laudato Si" in den Schatten gestellt zu werden. Darin warnt der Papst, dass das blinde Vertrauen in die Macht der Technologie und der Märkte, einschließlich des Emissionshandels, nicht die untragbaren Produktions- und Konsummuster ändern würde, die dafür verantwortlich seien, dass so viele Menschen auf dieser Welt ihre Grundbedürfnisse nicht erfüllen und ihre Grundrechte nicht in Anspruch nehmen könnten. Dieses blinde Vertrauen würde nur zu neuen Formen von Spekulationen führen.
"Vielmehr kann [der Emissionshandel] sich in einen Behelf verwandeln, der vom Eigentlichen ablenkt und erlaubt, den übermäßigen Konsum einiger Länder und Bereiche zu unterstützen … jedoch in keiner Weise eine radikale Veränderung mit sich bringt, die den Umständen gewachsen ist.“18
Die Enzyklika bringt das Thema Moral und Gerechtigkeit zurück in das globale Krisenmanagement und erklärt, "dass ein wirklich ökologischer Ansatz sich immer in einen sozialen Ansatz verwandelt, der die Gerechtigkeit in die Umweltdiskussionen aufnehmen muss, um die Klage der Armen ebenso zu hören wie die Klage der Erde".
Quellen und Anmerkungen:
[1] Zu Nachhaltigen Entwicklungszielen siehe https://sustainabledevelopment.un.org/sdgsproposal
[2]FfD-3-Abschlussdokument, überarbeiteter Entwurf vom 7. Mai 2015, Abs. 4.
[3]Siehe den Bericht „Global Trends 2030” vom US-amerikanischen National Intelligence Council.
[4]Global Wealth Report, Credit Suisse, Oktober 2014.
[5]ebd., S. 30.
[6]Laut des IEA World Energy Outlook 2014. Der im Bericht verfolgte Investitionspfad bleibt weit dahinter zurück, die Ziele der Klimastabilisierung zu erreichen, da die heutigen Maßnahmen und Marktsignale nicht stark genug sind, um Investitionen in der gebotenen Größenordnung und im erforderlichen Zeitrahmen in kohlenstoffarme Energieträger und Energieeffizienz umzuleiten: Ein Durchbruch auf der Pariser Weltklimakonferenz 2015 ist für eine andere Investitionslandschaft unabdingbar
[7]IEA, https://www.iea.org/newsroomandevents/pressreleases/2015/june/iea-sets-…
[8]The Economist Magazine, 28. März 2015
[9]OECD zitiert in: Charles Kenny. 2015. „Finding Cash for Infrastructure in Addis: Blending, Lending, and Guarantees in Finance for Development.” CGD Policy Paper 066. Washington DC: Center for Global Development. http://www.cgdev.org/publication/finding-cash-infrastructure-addis-blen…
[10]FfD 3 Überarbeitetes Abschlussdokument, 7. Mai 2015, Abs. 48.
[11]Die Afrikanische Entwicklungsbank, Asiatische Entwicklungsbank, Europäisch Bank für Wiederaufbau und Entwicklung, Europäische Investitionsbank, Interamerikanische Entwicklungsbank, Internationaler Währungsfonds, und World Bank Group in der „Development Committee Discussion Note”, April 2015.
[12]„From Billions to Trillions…”, S. 16. Siehe Grafik auf S. 22 zu einem neuen Finanzierungsmodell.
[13]Diese Investoren investieren Kapital in alle Anlagekategorien, vor allem Schuldverschreibungen, börsennotierte Aktien, Immobilien, Private Equity und Infrastruktur, aber auch in Hedge-Fonds und Derivate.
[14]„The Road to Dignity by 2030“, Abs. 92. (Deutsche Übersetzung unter http://www.dgvn.de/fileadmin/publications/PDFs/Blaue_Reihe/Blaue_Reihe_…)
[15]„Pathways to Scale: Aligning the financial system with sustainable development”, Inquiry: Design of a Sustainable Financial System,” UN-Umweltprogramm, Januar 2015.
[16]„10 Emerging Trends for 2015“, Foresight Special Edition, KPMG, Januar 2015, S. 4.
[17]Op cit.
[18]Laudato Si, Abs. 171/Abs. 50.
