Wissenwertes zur Infrastruktur

Wer schafft Infrastrukturen? Was genau ist das? Wo gibt es die größten Projekte? Warum ist Infrastruktur so wichtig? Wie kann sie gestaltet werden? Die wichtigsten Antworten auf einen (langen) Blick.

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Infrastruktur, die

von lat. infra «unterhalb» und structura «Zusammenfügung» Laut Duden: «notwendiger wirtschaftlicher und organisato­rischer Unterbau als Voraussetzung für die Versorgung und die Nutzung eines bestimmten Gebiets, für die gesamte Wirtschaft eines Landes»

In dieser Ausgabe: öffentlich genutzte technische­ Infrastruktur, dazu gehören zum Beispiel Straßen, Bahnlinien, Radwege, Schifffahrtswege, Bahnhöfe, Flugterminals und Häfen, aber auch Strom- und Wasserleitungen, die Entsorgungs- und Aufbereitungseinrichtungen für Abwasser und Müll, auch Kommunikationsnetze.

Das Ziel 9 der 17 Nachhaltigkeitsziele,

mit denen die Vereinten Nationen ihre Vision für das Jahr 2030 skizziert haben: «Eine widerstandsfähige Infrastruktur ­aufbauen, inklusive und nachhaltige Industrialisierung fördern und Innovationen unterstützen.»

Megaprojekt, mega Kosten

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Heute erfreut sich Hamburg an der Elbphilharmonie. Aber lange war sie nur eins: eine gigantische Baustelle. Am Ende wurde sie mit 800 Millionen Euro zehnmal so teuer wie geplant. Ein Megaprojekt war es aber nicht. Die gängige Definition: komplexe Großprojekte, die in der Regel eine Milliarde Dollar oder mehr kosten, deren Entwicklung und Bau viele Jahre in Anspruch nehmen, an denen mehrere öffentliche und private Akteure beteiligt sind und die Millionen von Menschen betreffen.

Bauwerke für die Ewigkeit

Die Pyramiden von Gizeh – sie sind das Megaprojekt schlechthin. Die Bauwerke, am Rande Kairos gelegen, sind viereinhalb Jahrtausende alt. Allein in der größten, der Cheops-Pyramide, wurden 2,3 Millionen Steinblöcke verbaut, macht: rund 5,7 Millionen Tonnen Gesamtgewicht. Schätzungsweise 20.000 Arbeiter haben sie in etwa 20 Jahren aufgeschichtet – für die Ewigkeit. Infrastrukturprojekte von heute haben eins gemein mit den Pyramiden der Antike: Sie prägen eine Region, wenn auch nicht immer für Jahrtausende, dann doch für Jahrzehnte oder Jahrhunderte.

Wenn nur Ruinen bleiben

Als «Weiße Elefanten» werden große Bauprojekte verpönt, die viel Geld verschlingen, nie genutzt werden und am Ende verrotten. Bekannt ist das Beispiel des AKW Zwentendorf bei Wien, das nie in Betrieb genommen wurde. In Deutschland wurde der Schnelle Brüter bei Kalkar zum Vergnügungspark umgewandelt und entsprechend genutzt.

Ökologisch unterirdisch: Die Fehmarnbeltquerung

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Es ist eines der größten Infrastrukturprojekte in Europa, Umweltschützer lässt es rasen: Ein rund 18 Kilometer langer Tunnel soll Deutschland mit Skandinavien verbinden und die Reisezeit zwischen Hamburg und Kopenhagen auf 2,5 Stunden verkürzen. Ursprünglich sollte die Fehmarnbeltquerung schon 2018 fertig sein. Daraus wurde nichts, zu umstritten ist der Bau mit derzeit veranschlagten Kosten von 12 Milliarden Euro, Hinterlandanbindung inklusive. Umweltschützer, Einheimische und das Scandlines Fährunternehmen beklagen das Projekt derzeit vor dem Bundesverwaltungsgericht in Leipzig. Sie halten den Tunnel für eine unzumutbare Belastung der Ostsee. Die Meeresenge zwischen der deutschen Ostseeinsel Fehmarn und der dänischen Insel Lolland, teils Schutzgebiet, soll von einem rund 100 Meter breiten, 30 Meter tiefen und 20 Kilometer langen Graben durchpflügt werden. Die Strecke, die gen Süden ausgebaut werden soll, damit Schnellzüge und Autos aus dem Tunnel nicht stecken bleiben, macht den Einheimischen auf Fehmarn Sorgen. Sie fürchten, dass die Touristen wegbleiben. Die Reederei sieht ihre Existenz bedroht. Auch der infrastrukturelle Mehrwert steht in Frage. Mit 12.000 Fahrzeugen sei am Tag zu rechnen, heißt es beim Nabu. Dafür werde sonst nicht einmal eine Umgehungstraße gebaut.

Versandet: Das Wüstenstromprojekt Desertec

Solarstrom aus der Sahara für Europa – das war die Idee von Desertec, einem der ehrgeizigsten Erneuerbare-Energien-Projekte überhaupt. Dahinter standen große Unternehmen wie ABB, die Deutsche Bank, E.on, RWE, Siemens. Doch die von ihnen 2009 gegründete Desertec Industrial Initiative (DII) zerfiel schon fünf Jahre später. Nur eine kleine Beraterfirma blieb übrig. Dabei hatte der Siemens-Chef die Mission in eine Reihe mit der Mondlandung gestellt. Doch es gab Streit, ob es nicht sinnvoller wäre, sich zunächst um die Energieversorgung vor Ort zu kümmern. Auch die Wirtschaftlichkeit stand in Frage. Obendrein verunsicherten der Arabische Frühling, Umstürze, Terror und Bürgerkriege in der Region die Investoren. Ganz aufgegeben ist die Wüstenstrom-Idee aber nicht: In Nordafrika und im Nahen Osten werden derzeit mehrere Dutzend Großanlagen geplant oder gebaut, für die Stromversorgung des jeweiligen Landes.

Afrika ohne Strom – noch …

Satellitenaufnahmen der Erde bei Nacht zeigen: Afrika bleibt im Dunkeln. Nur ganz wenige große Städte leuchten. Afrika mit seinen fast 1,3 Milliarden Menschen hat gerade mal eine Stromerzeugungskapazität von rund 160 Gigawatt. Das ist weniger als Deutschland an installierter Leistung besitzt.

Die African Renewable Energy Initiative (AREI) setzt sich zum Ziel, bis 2020 mindestens 10 Gigawatt (GW) und bis 2030 300 GW erneuerbare Energie in Afrika zu erzeugen. Sie zählt dabei auf die Unterstützung der Afrikanischen Union. Auch Deutschland unterstützt die Initiative.

Eine Leuchtturmfunktion für Wüstenenergie hat das Solarkraftwerk «Noor» bei Ouarzazate südöstlich von Marrakesch. Noor hat eine Kapazität von 580 MW und ist eine der größten Solaran­lagen der Welt. Das solarthermische Kraftwerk speichert seine Energie als Wärme völlig ökologisch in Salz und liefert so rund um die Uhr saubere Energie für die marokkanische Bevölkerung.

Wasser – nicht für alle

2,1 Milliarden Menschen haben keinen Zugang zu sauberem und durchgängig verfügbarem Trinkwasser. 4,3 Milliarden Menschen können keine hygienischen Sanitäranlagen nutzen. Besonders betroffen sind dabei ohnehin diskriminierte Gruppen. Das zeigt der Weltwasserbericht 2019 «Niemanden zurücklassen», den die UNESCO im Auftrag der Vereinten Nationen erstellt hat.

Und die Bemühungen sind vielfältig: In Tansania zum Beispiel wird Wasser über «Cloudfisher» gewonnen, über Nebelnetze, die Wasser aus den Nebelwolken ziehen.

Klimaproblem Zement

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Bis zur Mitte des Jahrhunderts werden drei von vier Menschen in Städten leben. 6,5 Milliarden Menschen sind das dann, die mit Wohnungen und Jobs versorgt werden müssen, mit Nahrung, Wasser und Energie, erklärt der Wissenschaftliche Beirat Globale Umweltveränderungen, WBGU, in seinem Gutachten «Der Umzug der Menschheit». Das birgt neben den sozialen auch große ökologische Probleme: Allein in China wurde innerhalb von nur drei Jahren, von 2008 bis 2010, mehr Zement verbaut als in den Vereinigten Staaten von Amerika im gesamten 20. Jahrhundert. Errichtet die Menschheit die neuen Städte wie bisher mit Beton, Stahl und Zement, sei der Kampf gegen den Klimawandel nicht zu schaffen, warnen die Fachleute. Allein die Herstellung dieser Materialien würde bis 2050 so viele Klimagase freisetzen, dass das Pariser 1,5-Grad-Ziel praktisch nicht mehr zu halten wäre. Die Alternativen: Holz, Lehm, Stroh, oder neue Materialien wie CO2-armer Zement und Carbon.

Größter Baumeister: China

Chinas Prestigeprojekt «Neue Seidenstraße» – offiziell «One Belt, One Road» (ein Band, eine Straße) genannt – soll Asien, Europa und Afrika verbinden, unter anderem mit neuen Straßen, Zugstrecken, Flugterminals, Häfen am Indischen und am Pazifischen Ozean, Öl- und Gaspipelines nach Russland, Kasachstan und Myanmar. Das Problem: Die Mammutprojekte führen manchmal in die Schuldenfalle. Betroffen sind zum Beispiel Sri Lanka und einige Pazifikinseln. Dort ließ sich Peking Eigentum an wichtigen Infrastrukturprojekten überschreiben, nachdem die Regierungen ihre Kredite und Zinsen aus China nicht mehr zurückzahlen konnten. Der Internationale Währungsfonds gab sich alarmiert, warnte China 2018 davor, wirtschaftlich schwachen Staaten zu hohe Schulden aufzubürden. Ein internationales Expertenteam forderte unlängst, dass an Entscheidungen über Infrastrukturprojekte neben Regierungen und Finanzinstitutionen auch zivilgesellschaftliche Organisationen, betroffene Kommunen und Experten für Naturschutz, Klimawandel und Gesundheit beteiligt werden.

(s.a.S. 29 «Highway oder Sackgasse?»)

Billionenschwerer Finanzbedarf:

Rund zwei Billionen US-Dollar pro Jahr. Das ist der weltweite Finanzierungsbedarf für Infrastrukturen laut OECD, der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung.

Umstrittenes Engagement von Weltbank und CO.

Er ist ein enger Vertrauter des US-Präsidenten Donald Trump: David Malpass, seit April diesen Jahres Präsident der Weltbank. Zuvor war er vor allem als Kritiker der Institution aufgefallen. Zu mächtig, zu wenig effizient sei sie. Vom Multilateralismus hielt er auch nicht viel. Die Zusammenarbeit mit anderen Ländern ging ihm zu weit. Doch dann schlug er neue Töne an. Er erklärte, er fühle sich der Aufgabe der Weltbank verpflichtet: dem Kampf gegen die Armut. Die internationale Gemeinschaft müsse handeln. Und da der Klimawandel die Ärmsten besonders treffe, sei auch er zu bekämpfen. Die von der Weltbank festgesetzte Armutsgrenze liegt derzeit bei kaufkraftbereinigten 1,90 US-Dollar pro Tag. 2018 lebten demnach 8,6 Prozent aller Menschen auf der Welt in Armut. Bis 2030 soll der Anteil auf 3 Prozent fallen. So hat es sich die Weltbank vorgenommen. Sie ist eine der großen Finanziers von Entwicklungsvorhaben, die USA sind ihr größter Beitragszahler. Sie finanziert den Bau von Autobahnen in Pakistan, von Stromleitungen in Uganda und so fort.

Begonnen hat alles im Sommer 1944. Da trafen sich in dem US-Ferienort Bretton Woods Ökonomen und Regierungspolitiker aus 44 Ländern, um die Weltwirtschaft zum Ende des Zweiten Weltkriegs wiederzubeleben und für ein stabiles Finanzsystem zu sorgen. Sie einigten sich dann auf die Gründung des Internationalen Währungsfonds und der Weltbank, letztere zuständig für den Wiederaufbau der zerstörten Länder. Schon bald wurde sie dann zur Entwicklungsbank für Afrika, Asien und Lateinamerika. Das Sagen haben vor allem die Industrieländer. Den größten Stimmrechtsanteil mit fast 16 Prozent haben die USA. Deutschland hat 4 Prozent.

 Die Dominanz der USA und von Europa sah die chinesische Regierung schon lange skeptisch. Im Jahr 2013 kündigte sie dann die Gründung einer neuen multilateralen Entwicklungsbank an. 2015 entschieden sich unter anderem Großbritannien, Deutschland und Frankreich, sich an der Bank zu beteiligen. 2016 nahm die Asiatische Infrastruktur-Investitionsbank (AIIB) in Peking ihre Arbeit auf. China ist mit über 26 Prozent der Stimmanteile in der AIIB die tonangebende Nation. Deutschland hält 4 Prozent der Stimmanteile.

Die milliardenteuren Projekte der Banken sind häufig umstritten. Es werde – trotz ökologischer und sozialer Richtlinien, die sich die Banken selbst geben – kaum Rücksicht auf Einheimische genommen, das Klima oft weiter angeheizt und Wald gerodet, monieren Kritiker. Zu ihnen gehört in Deutschland zum Beispiel die Umwelt- und Entwicklungsorganisation Urgewald. Die AIIB mache es zum Beispiel Betroffenen schwer, eine Beschwerde einzureichen – durch überbordende Bürokratie. Und statt den Klimaschutz voranzutreiben, habe die Weltbank Mosambik geraten, in den Abbau klimaschädlicher Kohle zu investieren. Und das südamerikanische Guyana berate sie bei der Ausbeutung eines Erdölvorkommens vor der Küste. Ob Weltbankchef Malpass eine Wende einleitet?

Baukosten aus Prinzip unterschätzt

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Das Desaster um den Berliner Flughafen BER ist kein Einzelfall. Bent Flyvbjerg hat ein viel zitiertes Buch geschrieben: «Megaprojects and Risk». Er ist Professor für Stadtplanung an der Universität Oxford und gilt als der Experte für die ökonomische Analyse von Großprojekten. Es laufe selten nach Plan, erklärt er immer wieder. Die ehrgeizigen Bauprojekte mit einem Volumen von einer Milliarde US-Dollar und mehr verzögerten sich, würden teurer. Die Kostensteigerungen liegen laut Flyvbjerg bei 70 bis 90 Prozent – je nach Projektart. Baufirmen, die den Zuschlag wollen, stellen die Kosten ihres Vorschlags als möglichst niedrig dar und die Bauzeit als minimal. Das ist die eine Erklärung. Die andere: Politiker glauben ihnen nur zu gerne, können sie sich doch mit den Prestigeprojekten auch ein Denkmal setzen. Flyvbjerg wirbt deshalb für eine Regelung, nach der bei jedem neuen Vorhaben die geplanten Kosten um den jeweiligen Faktor der Vergleichsprojekte erhöht werden müssten.

(s.a.S.z 34 «Der Fluch der Größe»)

Bahn in Deutschland abgehängt

77 Euro pro Einwohner/in ließ sich Deutschland im Jahr 2018 die Erneuerung des Schienennetzes kosten – und landet damit auf dem drittletzten Platz im Ranking von zehn führenden Volkswirtschaften in Europa. Das zeigt eine Aufstellung der Allianz pro Schiene und der Unternehmensberatung SCI. Spitzenreiterin bei den Investi­tionen in die Infrastruktur ist demnach die Schweiz mit 365 Euro pro Einwohner/in; es folgen Österreich mit 218 Euro und Dänemark mit 182 Euro. Nur Spanien (29 Euro) und Frankreich (40 Euro) investierten noch weniger als Deutschland in ihr Schienennetz.

150 Mal mehr neue Straßen als Schienen

Nach Berechnungen des Netzwerks Europäischer Eisenbahnen (NEE) wurden seit der Bahnreform 1994 bis Anfang 2018 rund 1700 Kilometer Eisenbahnstrecke in Deutschland neu- oder umgebaut und modernisiert. Das Straßennetz sei um gut 250.000 Kilometer verlängert worden.

ÖPP weltweit für Steuerzahlende teuer

Es ist keine neue Idee, doch so stark wie derzeit wurde bisher kaum für sie geworben: Wenn Bahnlinien verrotten, Straßen, Flughäfen, Schifffahrtswege fehlen, weil in der Vergangenheit nicht investiert wurde, sollen Öffentlich-Private Partnerschaften, kurz ÖPP, den Regierungen diese Probleme abnehmen.

Der Staat spare Geld, die Wirtschaft bekomme verlässliche Einnahmen, die Bürger/innen eine gute Infrastruktur, behaupten die Befürworter/innen. Dazu gehören die Weltbankgruppe, andere multilaterale Entwicklungsbanken ebenso. Entscheidende Sorge der Kritiker/innen: Die langfristigen Risiken der Projekte müssen von den Steuerzahlenden gestemmt werden, während die Gewinne in den Taschen der beteiligten Banken und Unternehmen landen.

Regierungen hält das nicht ab, sie treiben ÖPP voran. So stieg zum Beispiel in den Entwicklungsländern die Summe der in ÖPP investierten Mittel rasant an – von 19 Milliarden US-Dollar im Jahr 2004 auf 144 Milliarden US-Dollar in 2012. Danach verlief die Entwicklung zwar unstet, 2017 erfolgte dann aber wieder ein Anstieg, es waren 40 Prozent mehr Investitionen als im Jahr zuvor.

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In der Theorie funktionieren ÖPP so: Firmen finanzieren das Bauwerk, errichten und betreiben es. Die Verträge laufen über Jahrzehnte. Der Staat als Eigentümer muss sich in dieser Zeit um nichts kümmern, er zahlt nur eine monatliche Nutzungsgebühr. Nur: So läuft es selten. Der Bundesrechnungshof kritisiert die Projekte in Deutschland regelmäßig. Auch der Europäische Rechnungshof stellte 2018 fest, dass ÖPP nicht als «wirtschaftlich tragfähige Option zur Verwirklichung öffentlicher Infrastrukturvorhaben angesehen werden» können. Weltweit sieht es nicht besser aus.

Nach genauerer Analyse von zehn ÖPP-Projekten in Industrie- und Entwicklungsländern in vier Kontinenten kamen 2018 die Fachleute der unabhängigen Organisation European Network on debt and development (Eurodad) in Brüssel zum Ergebnis, dass die Zahl der Fehlschläge so groß ist wie die der Projekte.

Im Bericht «History RePPPeated: Warum Öffentlich-Private Partnerschaften kein Erfolgsmodell sind» heißt es, alle zehn Projekte seien «zu einer schweren Belastung für die Bürgerinnen und Bürger» geworden. Die Kosten: unterschätzt. Die Kluft zwischen Arm und Reich: verschärft.

In Lesotho zum Beispiel stimmte die Kalkulation für das ÖPP-finanzierte Queen Mamohato Hospital nicht, dem Staat fehlt darum jetzt Geld für die medizinische Versorgung der Bevölkerung auf dem Lande. Oder Indonesien: Seit in Jakarta ein privater Betreiber, Jakarta Water, die Wasserversorgung übernommen hat, sind die Monatsrechnungen für viele arme Familien nicht mehr bezahlbar. Oft müssen sie Wasser in Benzinkanistern kaufen, was schon mal ein halbes Tageseinkommen kosten kann. Und beim Bau eines Kohlekraftwerks unweit der Küstenstadt Mundra im indischen Bundesstaat Gujarat wurden unter anderem Tausende von Fischerfamilien vertrieben.

Empfehlungen der Eurodad-Autoren unter anderem: «das aggressive Werben» für ÖPP beenden, Finanzierung von Projekten aus Steuermitteln bevorzugen, Zivilgesellschaft bei großen Infrastruktur- und Dienstleistungsprojekten «breit» einbeziehen und lokale Gemeinwesen, Gewerkschaften und andere Interessenträger teil­haben lassen und «strenge Transparenzstandards» durchsetzen.

Privatheit schöngerechnet – die A1

Regierungen geben die Planung, die Finanzierung oder den Bau von Autobahnen oder Tunneln immer wieder aus der Hand. Der Ausbau der A1 von Bremen nach Buchholz in Deutschland galt einst als Vorzeigeprojekt – und geriet zum öffentlich-privaten Debakel. 2018 verklagte der private Autobahnbetreiber A1 Mobil die Bundesrepublik, vertreten durch das Land Niedersachsen, auf Zahlung von 778 Millionen Euro.

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Hintergrund: Innerhalb von nur vier Jahren wurde die gut 65 Kilometer lange Strecke im staatlichen Auftrag von der privaten Gesellschaft A1 Mobil erneuert. Das Konsortium übernahm – so ist es bei Öffentlich-Privaten Partnerschaften, den ÖPP-Projekten, üblich – die gewaltigen Kosten und verpflichtete sich über 30 Jahre zu ihrem Betrieb. Auf dem Papier wurde der Staat entlastet. Bezahlt werden sollte A1 Mobil dann durch Einnahmen aus der Lkw-Maut, die auf dem Autobahnteilstück anfallen.

Doch dann rollten weniger Lkw über die Straße als erhofft. Auch möglich, dass Unternehmen bewusst zu optimistisch kalkulieren, um sich Aufträge zu sichern. Das Landgericht Hannover wies die Klage von A1 Mobil ab, doch das Unternehmen legte Berufung ein. Das Oberlandesgericht Celle verhandelt darüber ab diesem Herbst. A1 Mobil wehrt sich gegen das Argument, es habe mit der Übernahme der Autobahn auch das Risiko übernommen, dass das Verkehrsvolumen geringer ausfallen kann als erwartet.

Der Fall nährte die Zweifel am Segen von ÖPP, die es nicht nur in Deutschland gibt, sondern weltweit. Inzwischen hat sich zwar einiges getan: Ab 2021 wird sich die Autobahn GmbH im Eigentum des Bundes um das 13.000 Kilometer lange Netz der Autobahnen kümmern. Der Bund übernimmt damit die bislang bei den Ländern liegende Hoheit für Planung, Bau und Betrieb. Straßenbauprojekte in öffentlicher-Privater Partnerschaft sind aber weiterhin möglich, sie sollen lediglich begrenzt werden.

Solaranlagen fürs Land

Es gibt eine junge Gründerszene mit neuen Ideen, damit jeder selbst Strom produzieren kann. So vertreibt das Berliner Unternehmen Mobisol seit 2013 in strukturschwachen Regionen Photovoltaikanlagen, vor allem in Zentral- und Ostafrika – für den Betrieb eines Kühlschranks, oder auch eines Kiosks oder Friseurladens. Einfach ist das allerdings nicht. Das Unternehmen durchläuft derzeit ein Insolvenzverfahren, der Geschäftsbetrieb läuft aber weiter. Schon 2017 hatten sich zwei Ingenieure von Mobisol abgeseilt und Solarworx gegründet. Sie versuchen es mit einem etwas anderen Geschäftsmodell. Der Wettbewerb ist groß. Fosera aus dem baden-württembergischen Illerkirchberg bietet zum Beispiel ähnliche Produkte an.

Infrastruktur in grün

Seit Juli darf London sich «Nationalparkstadt» (National Park City) nennen. Sie ist weltweit die erste Stadt mit diesem Titel, hinter dem die National Park City Foundation steckt. Zusammen mit World Urban Parks und dem Salzburg Global Seminar hat sie eine internationale Charta für Nationalparkstädte entwickelt. Diese haben der Londoner Bürgermeister zusammen mit Organisationen und Privatpersonen unterzeichnet. Es ist eine Art Selbstverpflichtung: Sie versprechen die Stadt grüner, gesünder, wilder und fairer zu machen. Doch nicht nur in der Stadt soll die Natur wieder mehr Platz bekommen. Gab es in Deutschland lange nur den Bundesverkehrswegeplan oder den Netzentwicklungsplan für Strom, also Konzepte für die «graue Infrastruktur», legte das Bundesamt für Naturschutz 2017 erstmals das «Bundeskonzept Grüne Infrastruktur» vor. Das Ziel: Allerorten wilder werden. Tag für Tag asphaltiert, betoniert, verbaut Deutschland derzeit eine Fläche von rund 60 Hektar.


Hanna Gersmann, Journalistin, schreibt für «Die Korrespondenten» aus dem Haus der Bundespresse­konferenz in Berlin, vor allem über Umwelt-, Verbraucher- und Wirtschaftspolitik.

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