Zeit für eine Einwanderungspolitik

In der sogenannten "Flüchtlingskrise" gibt es angeblich nur zwei Möglichkeiten: Grenzen schließen oder unkontrollierte Einwanderung. Dabei ließe sich über ein europäisches Einwanderungsgesetz der Zuzug durchaus steuern. Ein Vorschlag zur Güte in zehn Punkten.

Die Lage ist unübersichtlich. Rund ein halbes Jahr lang verharrten in unserem Land die politischen und medialen Wortführer/innen in ihren gegensätzlichen Stellungen und forderten entweder vorbehaltlos offene oder hermetisch abgeschottete Grenzen. Eine andere Möglichkeit gebe es nicht für das Problem, das „Flüchtlingskrise“ genannt wird. Dabei brachten es Regierung und Koalition fertig, beide Positionen zu besetzen und durch sogenannte „Asylpakete“ mehr schlecht als recht Handlungsfähigkeit zu simulieren. Derweil haben einzelne Nationalstaaten entlang der sogenannten „Balkanroute“ von Österreich bis Mazedonien mit Zäunen eigenhändig Tatsachen geschaffen, so dass Zehntausende Menschen in provisorischen Lagern in Griechenland verharren müssen. Gleichzeitig setzen die Institutionen der EU und die Bundesregierung auf eine Verhandlung mit der Türkei: Sie möge Migranten und Flüchtlinge zurücknehmen, während bestimmte Kontingente an Flüchtlingen in Europa verteilt werden. Die EU und die Bundesregierung wollen sich damit in einer schwierigen Situation einem Partner – die türkische Regierung bzw. Präsident Erdogan – ausliefern, der den Umbau des Landes von einer Demokratie zu einer Autokratie rücksichtslos vorantreibt.

Die Folge der diffusen und konzeptlosen Politik der Bundesregierung in den letzten Monaten: Das Vertrauen in die Politik sinkt, die Willkommenskultur nimmt ab, die politische Atmosphäre ist vergiftet, immer mehr Menschen werden empfänglich für rechte Parolen. Darüber hinaus ist zu befürchten, dass der innere Frieden weiter schwindet, sich die Risse in den tragenden Wänden der EU vergrößern, Deutschland und seine Nachbarn zu einem Spielball russischer und türkischer Machtpolitik werden.

Humanität und Eigeninteresse verbinden

Es gibt kein Patentrezept, mit dem man einen umfassenden Zugriff auf alle Triebkräfte erhielte, die Flüchtlinge und Migrant/innen in Bewegung setzen und lenken. Aber es gibt Möglichkeiten, diese Kräfte und Bewegungen zu nutzen und bis zu einem gewissen Grad auch zu steuern oder einzudämmen. Die notwendigen Maßnahmen sind komplex, manchmal heikel, auch teuer. Aber sie bieten die Chance, verlorengegangenes Vertrauen zurückzugewinnen, Humanität und Eigeninteresse zu verbinden sowie eine Perspektive für die deutsche, europäische und internationale Politik zu skizzieren.

Dazu müsste Deutschland (und letztlich auch Europa, obwohl es danach im Moment überhaupt nicht aussieht) einen Weg beschreiten, den der Sachverständigenrat für Zuwanderung und Integration schon einmal in seinem Bericht vorgezeichnet hat. Er ist in einigen wenigen Punkten wie der Vereinfachung des Aufenthaltsrechts von der Bundesregierung berücksichtigt worden – doch dann ist man auf halbem Weg zu einer geregelten Einwanderungsgesellschaft stehen geblieben und der Sachverständigenrat vor rund zehn Jahren aufgelöst worden. Ihn wieder einzurichten mit dem Auftrag, ein aktuell taugliches Einwanderungsgesetz zu erarbeiten, wäre ein erster Schritt, um aus der Defensive zu kommen und funktionierende Verfahren zu planen und umzusetzen.

Ein ZDF-Politbarometer stellte im letzten Jahr fest, dass 78 Prozent der Deutschen ihr Land für einen Einwanderungsland halten, nur 18 Prozent sahen das anders. Auch wenn sich diese Zahlen etwas verändert haben mögen, so sind doch die Realitäten keine anderen, ob mit oder ohne Flüchtlinge. Deutschland wie auch seine Nachbarn in Ost und West benötigen Einwanderung – allerdings nicht eruptiv und zufällig. Es sind vor allem drei Gründe, die sie notwendig machen: Da ist vor allem, erstens, der demographische Faktor. Europa verliert an Einwohner/innen und damit mittelfristig an Wohlstand, sozialer Sicherheit und Wettbewerbsfähigkeit. Allein Deutschland benötigt jährlich wohl eine Nettozuwanderung um die 300 tausend Menschen.

Diese Nachfrage korrespondiert, zweitens, mit einer großen Zahl von Menschen in den Randgebieten Europas und in Afrika, die eine Arbeit suchen und eine Chance auf Bewährung, Aufstieg und Hilfe für Familien und Verwandte in der alten Heimat. Im vergangenen Jahr haben Immigrant/innen weltweit rund eine halbe Billion Dollar „nachhause“ transferiert und damit eine Summe, die dem Dreifachen der globalen Entwicklungshilfe entspricht. Dieses Geld hat den immensen Vorteil, dass es auf direktem Weg bei Bedürftigen landet und deren lokale Wirtschaft unmittelbar stärkt.

Drittens entspricht Einwanderung der ersten Stufe auf dem mühsamen und sehr, sehr langen Anstieg zu einer Weltgesellschaft im Sinne Kants, der in seiner Abhandlung Zum Ewigen Frieden in dieser Form der „Hospitalität“ eine Möglichkeit sah, „das menschliche Geschlecht endlich einer weltbürgerlichen Verfassung immer näher bringen“ zu können. Aber er gestand dem aufnehmenden Staat auch das Recht auf „Abweisung“ zu – soviel Realitätssinn besaß auch seine große Utopie.

Gerüst für eine Einwanderungspolitik

Ohne einem Entwurf für ein großes Einwanderungsgesetz vorgreifen zu wollen und zu können, aber angesichts der zwingenden Situation, dass wir uns momentan mit einer schockartigen Immigrations- und Fluchtbewegung nach Europa und vor allem nach Deutschland konfrontiert sehen, die jedes Integrationstempo übersteigt und ein Scheitern von Hilfsbemühungen absehbar macht, sollen folgende zehn Punkte das Gerüst für eine Einwanderungspolitik in Deutschland und Europa skizzieren:

1. Zunächst sollte – um der notwendigen Genauigkeit willen – in der Politik, in den Medien und bei den Aktivisten wieder von Flüchtlingen, Asylsuchenden und Migrant/innen die Rede sein. Diese Unterscheidung weist schon den Weg zu möglichen Lösungen, um Kriegsflüchtlingen zu helfen, politisch Verfolgten Asyl zu gewähren und Migrant/innen einen Weg zu legaler Arbeit zu eröffnen. Ihnen allen weitgehend über Asylverfahren einen Aufenthaltsstatus zu geben, wird den verschiedenen Bedürfnissen nicht gerecht, zwingt sie in langwierige Verfahren und beschädigt auf Dauer das Asylrecht. Wir sollten uns auch bewusst machen, dass Flüchtlinge, Asylsuchende und Migrant/innen ungeachtet ihres Schicksals weitgehend rationale Akteure sind – und dementsprechend sollten sie auch behandelt werden.
2. Kriegsflüchtlinge sollten in erster Linie subsidiären Schutz genießen. Man muss sich darauf einstellen, dass ihr notwendiger Aufenthalt nicht zwingend nach Ablauf der Aufenthaltsdauer von beispielsweise drei Jahren endet. Aber es ist der Beginn und der Rahmen, in dem man einer bestimmten Gruppe das gibt, was sie zunächst braucht: Schutz. Zunächst gilt es, diesen Schutz und ein Auskommen in sogenannten „sicheren Drittstaaten“ nahe der Heimat zu gewährleisten. Dafür muss die gesamte Völkergemeinschaft, aber im besonderen Fall des Nahen Ostens vor allem die weitere Nachbarschaft aufkommen, zu dem die Golfstaaten ebenso gehören wie die Europäische Union. Darüber hinaus müssen diese schutzgebenden Länder entlastet werden, indem die entfernteren Nachbarstaaten wie z.B. Deutschland größere Kontingente dieser Flüchtlinge auf sicheren Wegen in ihren Ländern aufnehmen. Gibt es keine Aussicht auf eine Verbesserung der Situation in der Heimat, also eine Beendigung der Fluchtursache (z.B. ein Bürgerkrieg), sollte diese Gruppe die Möglichkeit legaler Einwanderung bekommen.
3. Politisch Verfolgte benötigen die Möglichkeit, schon in der Nähe ihres Wohnortes einen Antrag auf Asyl einzureichen. Dafür sollten spezielle Zentren in Regionen eingerichtet werden, wo mit einer größeren Zahl solcher Anträge gerechnet werden muss. Diese Zentren müssen in die Lage versetzt werden, innerhalb kurzer Zeit festzustellen, ob ein Asylverfahren Aussicht auf Erfolg hat. Das ist im Einzelfall nicht leicht, doch der Vorteil überwiegt, dass ein/e Antragsteller/in nicht erst eine weite, oft gefährliche Reise antreten muss.
4. Einwanderung sollte über drei Verfahren ermöglicht, d.h. gesteuert und legalisiert werden. Eine bestimmte Quote erfolgt, erstens, über ein schon vom Sachverständigenrat favorisiertes Punktesystem. Heute ist es Kanada, das für dieses Verfahren als Beleg immer wieder herangezogen wird, wenn ein funktionierender multiethnischer westlicher Staat genannt werden soll, der die Einwanderung in seinen Erfolgs-Code eingeschrieben hat. Allerdings kennt Kanada keinen vergleichbaren Migrationsdruck wie die USA oder Europa und kann sich daher ganz auf sein qualifikations­orientiertes Punktsystem verlassen, in dem Sprachkenntnisse, Arbeitserfahrung, Bildung etc. eine maßgebliche Rolle spielen. Die Einwanderer sollen zum ökonomischen Bedarf des Landes passen und das Land somit stärker machen, den Wohlstand aller mehren. Diese Art Planwirtschaft würde in Europa aber nur zum Teil funktionieren, denn die tatsächlich nicht völlig zu schließenden Grenzen bieten immer noch eine Durchlässigkeit, die Migrant/innen mit weniger Berufsqualifikation auf illegale Weise nutzen würden. Diesen gäbe man vorab eine Hoffnung auf Legalität, wenn man, zweitens, zum Planverfahren ein quotiertes Losverfahren einführen würde, ähnlich dem amerikanischen System. Es gäbe auch Ungelernten die Möglichkeit, sich in der Fremde hochzuarbeiten und Angehörige in der Heimat zu unterstützen. Die dritte Säule einer gesteuerten Einwanderung bildete eine Reihe von Abkommen mit bestimmten Ländern, in denen man die Rücknahme Illegaler und Straffälliger mit legalen Anwerbeverfahren verknüpft, zu denen man sich bewerben kann. Alle Verfahren haben den Vorteil, dass sie auf realistische Weise Erwartungen klären.
5. Um Missverständnissen vorzubeugen: Kein steuerndes Verfahren, keine geregelte Einwanderung, keine gelingende Integration kommt ohne die Unterscheidung zwischen „legal“ und „illegal“ aus. Diese Unterscheidung ist nicht nur berechtigt, sondern sogar notwendig und vernünftig. Wer legal ist, sollte sehr zügig eine Arbeitserlaubnis bekommen und selbstverständlich in den Genuss von Sprachkursen, Integrationsmaßnahmen und Zugang zum sozialen Wohnungsbau kommen. Aber all dies gebührt nur denjenigen, die einen legalen Weg genommen haben. Dessen Attraktivität wird damit erhöht. Der illegale Weg kennt all diese Möglichkeiten und Vergünstigungen nicht. Seine „Unattraktivität“ muss deutlich werden.
6. Zuwanderung hat in der frühen Neuzeit eine nicht geringe Rolle bei der Staatsbildung gespielt. Im 16. bis 18. Jahrhundert, wuchsen die deutschen Städte durch Zuwanderung in hohem Maße. Innerstädtische religiöse und soziale Konflikte wurden von den Regenten genutzt, die Selbstverwaltung der Städte immer weiter einzuschränken. Die Rangeleien um die Verteilung der Kosten für die Unterkunft, Versorgung und Integration der Flüchtlinge dürfte momentan erst der Anfang sein bei den Zuständigkeitsdiskussionen in der deutschen Politik – allerdings mit veränderten Vorzeichen, denn anders als in der frühen Neuzeit drängen Städte und Gemeinden heute eigenhändig darauf, Verantwortung an die höheren staatlichen Ebenen abzugeben, vor allem an den Bund, der tatsächlich als einziger in unserem Staatsaufbau die Möglichkeit hat, die erforderlichen Summen langfristig aufzubringen. Letztlich könnten die Kommunen in ihrer Selbstverwaltung auf lange Sicht wieder eingeschränkt werden – aus purer Not. Dies muss verhindert werden durch eine klare und faire Absprache bzw. Aufgabenverteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen, wobei die erstgenannte Ebene den größten Teil der Kosten tragen muss. Viele Integrationsmaßnahmen sollten zumindest in finanzieller Trägerschaft des Bundes erfolgen; die notwendigen Mittel müssen zügig bereitgestellt werden. Die öffentliche Trägerschaft kann nur teilweise durch das Subsidiaritätsprinzip ersetzt oder ergänzt werden. Wohnungsbau, Bildung, Sicherheit, Arbeit sind die prioritären Integrationsmaßnahmen und können nur durch das koordinierte, finanziell großzügig ausgestatte Engagement des Staates gelingen, der in vielen Bereichen – nach Jahren des Rückzugs – vor einer „Renaissance“ steht. Langfristig kann es sein, dass die Einwanderung eine Kompetenzverschiebung auf die nächst höhere Ebene, nämlich die EU, bedingt und daraus – im Moment noch kaum vorstellbar – eine Stärkung der europäischen Institutionen und ein Zusammenwachsen der Mitgliedsländer erfolgt.
7. Allerdings gilt zunächst: Ohne ein Verständnis für die Positionen der anderen EU-Staaten wird es keine Verständigung auf EU-Ebene geben. Doch ändert das nichts an der Tatsache, dass der Weg der Abschottung wie der unkontrollierten Durchlässigkeit nicht der richtige ist. Die EU ist in dem Dilemma, dass sie ohne die Nationalstaaten nicht handlungsfähig ist, dass aber gleichzeitig von der EU ein konzertiertes Handeln in der Flüchtlingskrise erwartet wird. Es ist ein Trugschluss zu glauben, es trüge allein Angela Merkel Schuld an der jetzigen Situation. Tatsächlich wird es aber auf Deutschland ankommen, ob die anderen EU-Staaten für eine gemeinsame Strategie und Politik gewonnen werden können. Deutschland ist zum Erfolg verdammt. Umso mehr müssen sich alle Parteien im Bundestag für eine gemeinsame Lösung stark machen und unrealistische bzw. ideologische Sichtweisen überwinden. Nur so kann es zügig zu einem Konzept kommen, das Vorbild für andere Staaten und schließlich der EU sein könnte und nicht nur einer „Koalition der Willigen“. Zuallererst bedarf es aber der praktischen europäischen Unterstützung für Griechenland und Italien in allen Angelegenheiten, die Flüchtlinge, Asylsuchende und Migrant/innen betreffen, sowie der Türkei, Jordaniens und Libanons bei der Schutzgewährung syrischer Flüchtlinge.
8. Das Vertrauen der Bevölkerung kann nur dann für die notwendigen politischen Entscheidungen gewonnen werden, wenn Regierung und Opposition einen Plan (oder alternative Pläne) entwickeln, in dem die künftigen Maßnahmen zur Steuerung der Einwanderung dargelegt und im Bundestag ausführlich diskutiert werden. Das ist in einem angemessenen Umfang bis heute nicht geschehen. Auch deshalb sind die öffentlichen Diskussionen und Reaktionen aus dem Ruder gelaufen. Deshalb muss die Bundesregierung (oder die Opposition) bald ein entsprechendes umfassendes Gesetz in den Bundestag einbringen, diskutieren und verabschieden.
9. Fast alle sind sich einig, dass Fluchtursachen beseitigt werden müssten. So leicht das propagiert bzw. gefordert werden kann, so schwierig und teilweise unmöglich ist das in der Realisierung. Fluchtursachen beseitigen bedeutet, Verantwortung für Klimawandel, Armut und die Beendigung von Bürgerkriegen zu übernehmen – eine gewaltige Aufgabe, die kein Land allein leisten kann, ja, selbst die Weltgemeinschaft nur sehr bedingt. Denn diese findet – zurückhaltend formuliert – nur sehr selten zu gemeinsamen Entscheidungen in den gerade existentiellen Fragen. Daher kann „Fluchtursachen beseitigen“ gegebenenfalls auch militärisches Eingreifen bedeuten. Die Mittel und Möglichkeiten müssen dafür bereitgestellt werden. Auch darauf müssen sich die deutsche wie die europäische Gesellschaft einstellen. Die Alternative wäre für die Betroffenen: Vertreibungen, verheerte Länder, Hunderttausende Todesopfer, der Verlust von Heimat mit all seinen Folgen: Perspektivlosigkeit, Entwurzelung und Radikalisierungen, die weitere Krisen, Konflikte und Kriege auslösen. Eine Spirale des Niedergangs und des Elends setzt sich in Gang.
10. Wenn auch, angesichts von ca. 50 Millionen Flüchtlingen auf der Welt, der Gedanke nahe liegt, dass wir es mit einer Weltaufgabe zu tun haben, für die die UNO und besonders der UNHCR adäquat finanziell ausgestattet werden müssen, so muss der Blick auf die besondere Verantwortung von Regionalmächten gelenkt werden. Sie haben nicht nur ein Eigeninteresse, da sie von großen Fluchtbewegungen betroffen sein könnten, sondern auch die Möglichkeiten, in kurzer Zeit Hilfe auf die Beine zu stellen. Es ist in diesem Zusammenhang höchste Zeit, dass die Golfstaaten mit Nachdruck an ihre Mitverantwortung für die humanitäre Situation in Syrien und den Anrainerstaaten erinnert werden. Sie haben sowohl die finanziellen Mittel wie auch die politische und moralische Verpflichtung, sich an der Hilfe für Flüchtlinge zu beteiligen. Trotz der Flüchtlingskonferenz im Oktober 2014 in Berlin hat sich in diesen Staaten in dieser Hinsicht nicht viel bewegt.

Das Ziel für die deutsche Politik muss es in nächster Zeit sein, im Inland Vertrauen zurückzugewinnen und auf europäischer Ebene eine Verständigung mit möglichst vielen Partnern über den Umgang der Europäischen Union mit der sogenannten „Flüchtlingskrise“ zu erzielen. Das kurzfristige Krisenmanagement muss dringend durch einen Flüchtlingspakt mit möglichst vielen europäischen Staaten und den Mittelmeeranrainern abgelöst werden. Parallel dazu bedarf es einer langfristig angelegten Einwanderungspolitik, die den politischen, moralischen und wirtschaftlichen Dimensionen dieser Herausforderung gerecht und in einem europäischen Einwanderungsgesetz zusammengefasst wird.