Die EU und Belarus: Ist der Dialog gescheitert?

Die EU und Belarus: Ist der Dialog gescheitert?

Die EU und Belarus: Ist der Dialog gescheitert?

Oktoberplatz in Minsk, Belarus (Weißrussland)
Belarus im Übergang? Im Zentrum von Minsk. Foto: Robert Sperfeld. Alle Rechte vorbehalten.

6. Juni 2011
Lucy Kinski, Christoph Krakowiak, Denis Mysnik, Robert Schachtschneider
Von Lucy Kinski, Christoph Krakowiak, Denis Mysnik, Robert Schachtschneider

Keine Frage: Auf die brutale Repression nach den Präsidentschaftswahlen am 19. Dezember 2010 musste die Europäische Union (EU) mit einer verschärften Sanktionspolitik antworten. Doch langfristig gilt es, einen zielgerichteten Dialog mit dem belarussischen Regime wiederaufzunehmen. Dieses ist kein monolithischer Block, sondern ein aus verschiedenen Akteursgruppen mit durchaus heterogenen Interessen geprägter Machtapparat. Dies könnte sich die EU zu Nutze machen. Dabei steckt sie jedoch in dem schier unüberwindbaren Dilemma zwischen normativem Anspruch ihrer Außenpolitik einerseits und der Realität pragmatischer Kooperation andererseits.

Belarus nach den Präsidentschaftswahlen am 19. Dezember 2010 – brutale Repression und autoritäre Reflexe Lukaschenkas

Am 19. Dezember 2010 hatte Aliaksandr Lukaschenka, autoritär herrschender Landesvater von Belarus, wieder einmal zur Präsidentschaftswahl gerufen. Eine Wahl, die – wie auch die Wahlen der Jahre 2001 und 2006 – weder frei noch fair ablaufen würde. Im Vorfeld zeigte sich das Regime jedoch erstaunlich „liberal“: zahlreiche Oppositionskandidaten wurden zugelassen; anders als in der Vergangenheit wurden ihre Wahlkampagnen weitgehed toleriert. Hatte die Politik des Dialoges seitens der EU in Form der Suspendierung der politischen Sanktionen sowie der Aufnahme Belarus‘ in die Östliche Partnerschaft etwa dazu geführt, dass Lukaschenka sich bemühte, den Wahlen einen „demokratischeren Anstrich“ zu geben? So schien zumindest eine vorsichtige Hoffnung in EU-Kreisen.

Was dann jedoch am Wahlabend geschah, überraschte Betroffene und Kenner der Lage gleichsam in zweierlei Hinsicht: Die zersplitterte Opposition konnte ihre Anhänger für die größte Demonstration von geschätzt 35.000 Menschen seit 1996 mobilisieren. Die Machtvertikale reagierte daraufhin mit brutalster Gewalt. Dutzende Oppositionelle, darunter fast alle Präsidentschaftskandidaten und friedliche Demonstranten wurden wegen „Anstiftung von Massenunruhen“ zu mehrjährigen Freiheitsstrafen, teils mit befristet ausgesetzter Vollstreckung, verurteilt. Das Regime nutzte die Ereignisse, um gegen unabhängige Medien, Menschenrechtsorganisationen, NGOs sowie politische Initiativen aus der Opposition systematisch vorzugehen; auch das OSZE-Büro in Minsk wurde Ende des Jahres 2010 geschlossen. Durchsuchungen, Beschlagnahmungen und Verhaftungen waren monatelang an der Tagesordnung. Viele Aktivisten konnten sich nur durch eine Flucht ins Exil retten. Der Bombenanschlag auf eine Minsker U-Bahn-Station am 11. April 2011, dessen Täter und Motive unklar sind, bot für das Regime einen Anlass, die Restriktionen noch einmal zu verschärfen.

Der konditionierte Dialog der EU – Dilemma zwischen pragmatischer Realität und normativem Anspruch

Dabei schien die Politik der EU seit 2008 erste Erfolge zu verzeichnen: Eine zumindest oberflächliche, wirtschaftliche Liberalisierung ging mit einer scheinbar größeren Toleranz gegenüber der politischen Opposition und Zivilgesellschaft einher. Auch nach außen gewannen diese durch das Zivilgesellschaftliche Forum der Östlichen Partnerschaft neue Entfaltungsmöglichkeiten. Diese Annäherung an die EU war nicht zuletzt der Verschlechterung der russisch-belarussischen Beziehungen im Streit um Öl- und Gaspreise und Lebensmittelexporte aus Belarus geschuldet: Minsk laviert zwischen EU und Russland als Teil seiner pragmatisch-multivektoralen Schaukelpolitik.

Mit dem Ende der konfrontativen Isolationspolitik bewegte sich die Schaukel in Richtung EU. Man hoffte, dem Regime durch wirtschaftliche „Karotten“ und die Aufnahme in die Östliche Partnerschaft politische Zugeständnisse, wie die Registrierung einiger unabhängiger Zeitungen und die Legalisierung politischer Parteien, abbringen zu können, die schließlich, so die Idealvorstellung, eine eigene Dynamik entwickeln würden und sich der Kontrolle des autoritären Staatsapparates entzögen. Man redete wieder mit Lukaschenka, gleichzeitig jedoch forderte man demokratische Reformen, die de facto seinen Machtverlust bedeuten würden. Ein Dilemma zwischen pragmatischer Realität und normativem Anspruch.

Durch die Geschehnisse nach der Wahl in Belarus haben sich die Prioritäten der EU ein Stück weit geklärt. Sie muss Druck auf das Regime ausüben und so die möglichst schnelle Freilassung der politischen Gefangenen erzwingen. Kurzfristig bedeutet dies eine Rückkehr zur Sanktionspolitik gegenüber dem offiziellen Minsk. Dennoch muss langfristig gedacht werden. Ist der Ansatz der Politik des konditionierten Dialoges nun endgültig gescheitert? Haben die Repressionen jegliche Hoffung auf Demokratisierungsbemühungen unterstützt von außen begraben? Muss nun jeglicher Kontakt auf womöglich im Untergrund agierende Opposition und Zivilgesellschaft begrenzt werden? Um diese Fragen zu beantwortet, lohnt ein Blick in die belarussischen Eliten.

Ein differenzierteres Bild der belarussischen (Regime-) Eliten

In den westlichen Medien herrscht zumeist ein dichotomes Bild vom belarussischen Regime versus Opposition und Zivilgesellschaft vor. Doch das sind keine monolithischen Blöcke. Es gibt unterschiedliche Strömungen mit verschiedenen Interessen und Staatsverständnissen. Ein differenziertes Bild der belarussischen (Regime-) Eliten  hilft, die Frage nach dem möglichen Dialog klarer zu beantworten.

Die postsowjetische Elite

Vertreter der postsowjetischen Elite sind diejenigen, die das Ende der Sowjetunion politisch überlebt haben und sich nach Machtübernahme durch Lukaschenka im System gehalten haben. Sie betonen, dass Belarus geographisch, geschichtlich und kulturell zu Europa gehört. Ein „europäischer Wertekanon“ ist ihnen jedoch fremd. Ihr Staatsverständnis ist von alten Denkstrukturen geprägt. Der paternalistische Staat identifiziert das Gemeinwohl und sorgt primär für Ruhe und Ordnung auf den Straßen; Pluralismus wird explizit als negativer Wert dargestellt. Selbstorganisation und zivilgesellschaftliches Engagement gilt als Opposition zum sorgenden Staat. Die kollektive Sicherheit ist wichtiger als die individuelle Freiheit der Bürger.

Die Europäische Union wird in erster Linie als Wirtschaftspartner verstanden, deren Forderung nach Demokratie mehr oder minder lästiges Beiwerk ist. Man muss ihr ein stückweit nachkommen, das antidemokratische Staatsverständnis verbietet jedoch einen weitergehenden Bewusstseinswandel. Hingegen ist die traditionelle Bindung an Russland der entscheidende Faktor für das außenpolitische Handeln der postsowjetischen Elite. Ihnen missfällt Lukaschenkas Lavieren zwischen EU und Russland, sie wissen aber, dass es notwendig ist. Der Machthaber hingegen baut bei der Besetzung der Staatsführung durchaus auf sie, nicht zuletzt als versöhnliches Signal nach Russland. Der neue Premierminister Michail Miasnikowitsch ist ein Beleg hierfür.

Die neue Lukaschenka-Elite

Zur neuen Elite gehören die Karrieremacher im System Lukaschenka. Diese unterteilen sich in klassische Regimetreue und eine dünne Schicht sogenannter pragmatischer Reformer. Erstere teilen das Staats- und Demokratieverständnis mit der postsowjetischen Elite, während Letztere ein pragmatischeres Verständnis haben. Sie stehen Demokratie nach eigenen Angaben nicht ablehnend gegenüber, können im bestehenden Regime aber gut Karriere machen. Im Gegensatz zu den klassischen Regimetreuen sind sie nicht dem Machterhalt Lukaschenkas verpflichtet, aber haben seinem Regime ihre Positionen zu verdanken. Sie sind dem Staat gegenüber loyal, aber nicht „ideologisiert“. Ihr zentrales Credo könnte auf folgende Formel reduziert werden: „Ich denke alles, was ich sage, aber ich sage nicht alles, was ich denke.“

Die EU ist in der ersten Gruppe eher negativ besetzt, man bezieht sich aber auch nicht mehr ausschließlich auf Russland. Russland agiert zwar als Schutzmacht im Hintergrund, doch denken die klassischen Regimetreuen „belarussisch“. Belarus ist weder Europa noch Russland zugehörig, sondern sollte seine „Pufferstellung“ ausnutzen. Europa wird wieder nur geographisch betrachtet. Externe Demokratieförderung und -forderung als Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines souveränen Staates gesehen und verurteilt. Europäische Werte sind auf Belarus nicht übertragbar. Europa ist für die Regimetreuen ein gleichberechtigter Partner, der Belarus nichts aufzwingen sollte. Vertreter dieser Elite besetzen auch   Schlüsselpositionen im Sicherheitsapparat als sogenannte „Silowiki“. In dieser Funktion unterstehen sie direkt dem Präsidenten.

In der Gruppe der pragmatischen Reformer wird die EU differenzierter gesehen. Kritisch, aber nicht per se negativ. Sie sind vertreten im Wirtschafts- und Finanzministerium sowie im Außenministerium. Sie denken zwar „wirtschaftlich liberal“, sind jedoch verpflichtet, die Planungspolitik des per Dekret regierenden Präsidenten umzusetzen. Folglich besitzen sie wenig Initiativ- und Entscheidungskompetenz.

Die national geprägte Elite

Für die national geprägte Elite ist Europa, mit seiner demokratisch-freiheitlichen Grundordnung und sozialen Marktwirtschaft, ein Vorbild. Belarus gehört folglich nach Europa, ist jedoch vom „rechten demokratischen Weg“ abgekommen, d.h. befindet sich normativ-politisch momentan nicht in Europa. Den Weg „zurück nach Europa“ zu beschreiten ist eine politische, wirtschaftliche und nicht zuletzt gesellschaftlich-kulturelle Aufgabe. Man müsse die Folgen der Jahrzehnte andauernden Sowjetisierung der Nation überwinden, so Alexandr Milinkewitsch, Vorsitzender der Nichtregierungsorganisation „Für Freiheit“.

Die national geprägte Elite ist durch Lukaschenka von der politischen Arena weitgehend verdrängt worden. Sie ist vertreten in der Opposition, Zivilgesellschaft, unabhängigen Medien und in Intellektuellenkreisen und stets Repressionen ausgesetzt. Gegenüber der Bevölkerung werden ihre Vertreter als Unruhestifter („Hooligans“ und „Fünfte Kolonne“) verkauft, die das Gemeinwohlinteresse des Fürsorgestaates unterminieren. Nach der vergangenen Präsidentschaftswahl befindet sich die ohnehin zersplitterte national geprägte Elite verständlicher Weise in einer Schockstarre. Neue Impulse sind von ihr jedoch vorerst nicht zu erwarten, nicht zuletzt, weil viele bedeutende Integrationsfiguren in Gefängnissen sitzen.

Konkret: Welche Schlüsse sind daraus zu ziehen?

Es gilt: Nur, weil Minsk am 19. Dezember 2010 in alte Verhaltensmuster zurückfällt, darf es ihm Brüssel nicht reflexartig gleichtun. Zunächst sind Sanktionen die normativ einzig richtige Reaktion auf die brutale Realität in Minsk und als Druckmittel zur Freilassung der politischen Gefangenen. Daneben müsste man versuchen, den Dialog wieder aufzunehmen, insbesondere mit den pragmatischen Reformern. Diese sind jedoch nach den Geschehnissen am Wahlabend „kaltgestellt“, die massiven Repressionen gegenüber Oppositionellen tun ihr Übriges, um die Reihen des Regimes zu schließen. Was kann in dieser Situation getan werden

Die EU muss:

  • mit politischen und ggf. wirtschaftlichen Sanktionen auf die Freilassung aller politischen Gefangenen und sofortiges Einstellen der Verfolgung Andersdenkender drängen.
  • Visaerleichterung anstreben und mehr Austausch- und Bildungsprogramme fördern. Dies kann der „Ideologisierung“ der Jugend entgegenwirken. Darüber hinaus ermöglicht es den pragmatischen Akteuren aus dem Regime, ihre Netzwerke ins Ausland zu knüpfen (Beispiel Diplomatenkolleg im Auswärtigen Amt) und diese für ihren Bedeutungszuwachs im politischen Apparat zu nutzen.
  • die national geprägte Elite gezielt unterstützen, auch finanziell. Hier sollen die zivilgesellschaftlichen Kontakte im Rahmen der Östlichen Partnerschaft ausgebaut werden.
  • das Regime zur Wiederaufnahme des Dialogs mit der national geprägten Elite in Zivilgesellschaft und Opposition drängen. Der Konsultationsrat unter der Federführung von Administrationsleiter Wladimir Makei kann als mögliches Forum dafür dienen.
  • einzelne wirtschaftliche Projekte nutzen, um Lukaschenka konkrete Zugeständnisse abzuringen, u.a. Registrierung von namentlich zu nennenden Parteien, NGOs und Medien. Teile der national geprägten Elite sollen so einen legalen politischen Tätigkeitsraum bekommen und langfristig auf die politische Bühne zurückkehren. Durch wirtschaftliche Kooperation kommen nicht zuletzt auch private Akteure ins Spiel, die Nomenklatura wird langfristig geschwächt.

Hintergrund zum Artikel

der Autoren Lucy Kinski (Hertie School of Governance), Christoph Krakowiak (Freie Universität Berlin), Denis Mysnik (Freie Universität Berlin) und Robert Schachtschneider (Hertie School of Governance)

Im Rahmen des „Studienkollegs zu Berlin 2009/10“, einer Initiative der Studienstiftung des Deutschen Volkes und der Gemeinnützigen Hertie-Stiftung, beschäftigten sich die Autoren mit einem selbst gewählten Thema der europäischen Politik, um dieses der interessierten Öffentlichkeit in einer Projektpräsentation zugänglich zu machen. Das Forschungsinteresse bestand darin, die Selbstverortung der Belarussen im europäischen Kontext zu erfahren, das heißt, die Bedeutung der Lage des Landes zwischen der Europäischen Union (EU) und Russland sowohl auf politischer wie auch auf zivilisatorischer Ebene zu eruieren. Als Indikatoren für diese Selbstverortung galten die eigene (National-) identität, das Staats- bzw. Demokratieverständnis sowie das Bild von Europa/EU einerseits und Russland andererseits.

Um dies zu erreichen, wurde neben Sekundärliteratur und Experteninterviews vor allem großer Wert auf Primärquellen gelegt. So wurden in Belarus rund zwei Dutzend Eliteninterviews mit bedeutenden Personen aus Regierung, Opposition, Zivilgesellschaft und internationalen Organisationen geführt. Zu den wichtigsten Gesprächspartnern zählten Dr. Alexandr Milinkewitsch, Präsidentschaftskandidat 2006 und Vorsitzender der Organisation „Für Freiheit“; Prof. Stanislau Schuschkewitsch, erstes Staatsoberhaupt von Belarus; Sergej Maskewitsch, damals Vorsitzender des Ausschusses für Internationale Beziehungen und Beziehungen zu den GUS-Staaten und heutiger Bildungsminister; Viktor Guminski, damals Vorsitzender des Ausschusses für nationale Sicherheit und heutiger stellvertretender Parlamentsvorsitzende; Henryk Litwin, ehemals Polnischer Botschafter in Belarus und jetzt stellvertretender Außenminister und Dr. Benedikt Haller, damaliger OSZE-Botschafter in Belarus. Auch informelle Gespräche sowie Treffen mit jungen Studierenden und Berufstätigen, der zukünftigen Eliten also, spielten eine wichtige Rolle.

Nach Ende des Studienkollegs wurde das Projekt mit dem Ziel einer Publikation fortgesetzt. Schwerpunkt bildet dabei das Verständnis der verschiedenen belarussischen Elitentypen, das in der Berichterstattung und im politischen Prozess leider kaum vorhanden ist. 

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