Mexiko: Medienimperium unter Reformdruck

Auf dem Weg Mexikos zur Demokratisierung gibt es einen blinden Fleck: sein Mediensystem. Denn die exzessive Medienkonzentration in den Händen einiger weniger Unternehmen – so wie sie in Mexiko heute noch besteht – bedeutet die absolute Kontrolle über die Berichterstattung und garantiert das Monopol bei der Meinungsbildung. Der demokratische Diskussionsprozess ist dadurch schwer belastet.

Die bestehenden Monopole im Rundfunk- und Telekommunikationsbereich haben die Entstehung einer vielfältigen Medienlandschaft unterbunden. Bei den Fernsehanstalten hat sich de facto eine Macht herausgebildet, die es sich leisten kann, sich über staatliche Institutionen hinwegzusetzen. Das geht so weit, dass eine Änderung der Gesetzesrahmen jahrzehntelang unmöglich war, da die politischen Parteien immer dem Druck der Medienkonsortien nachgegeben haben.

Besonders deutlich wurde die Einmischung des Fernsehsenders Televisa in das politische Leben des Landes während des letzten Präsidentschaftswahlkampfes. Enrique Peña Nieto wurde offen als der von der größten Fernsehanstalt des Landes aufgebaute Kandidat kritisiert. Das war der Auslöser für die Bildung der Studierendenbewegung #YoSoy132, die das Problem der Konzentration der Massenmedien auf die politische Tagesordnung des Landes setzte und damit den damaligen Kandidaten und heutigen Präsidenten Mexikos in ernsthafte Schwierigkeiten brachte.

Mit dem nötigen Gespür für Diplomatie rief Enrique Peña Nieto mit seinem Regierungsteam den „Pakt für Mexiko“ ins Leben, in dem die drei wichtigsten Parteien des Landes vertreten sind: neben seiner Revolutionären Institutionellen Partei (PRI) die Partei der Nationalen Aktion (PAN) und die Partei der Demokratischen Revolution (PRD). Gemeinsam verfügen sie über die Mehrheit im Kongress. Im Rahmen dieses Paktes erarbeiteten die drei Parteien 95 Vorschläge zur Umgestaltung des Landes. Dazu zählt auch eine Verfassungsreform zu Telekommunikation, Rundfunk und Wettbewerbsfähigkeit.

Angesichts der Tatsache, dass Peña Nieto die Präsidentschaftswahlen dank der Unterstützung von Televisa gewann, mag es erstaunen, dass sich unter den Vorschlägen für die Verfassungsreform solche zentralen Punkte wie die Zerschlagung der Medienmonopole, die Begrenzung der Konzentration und andere Forderungen befanden – Anliegen, die im Verlauf der letzten Jahrzehnte immer wieder vergeblich von unterschiedlichsten Kreisen der Gesellschaft geltend gemacht wurden, um das mexikanische Mediensystem zu demokratisieren.

Die Initiative zur Verfassungsreform im Kommunikationssektor entstand hinter verschlossenen Türen im Rahmen des „Pakts für Mexiko“, was auf heftige Kritik stieß. Nach einer hitzigen öffentlichen Debatte, in deren Verlauf die mögliche Verdrängung der gesetzgebenden Befugnisse des Kongresses durch den „Pakt“ kontrovers diskutiert wurde, wurde die Reform schließlich am 30. April 2013 verabschiedet. In einer Rekordzeit von 2 Wochen wurde sie von 21 bundesstaatlichen Kongressen bestätigt und am 11. Juni 2013 vom Präsidenten erlassen.

Der Inhalt der Reform

Obwohl meist von der Verfassungsreform im Telekommunikationsbereich gesprochen wird, umfasst diese auch Rundfunk, Wettbewerb und Recht auf Information. Selbst wenn die Reform nicht fehlerfrei ist und viele Themen nicht vorkommen, die die Zivilgesellschaft gern dort gesehen hätte, legt sie doch den Grundstein zur Veränderung der Medienlandschaft des Landes.

Es handelt sich um eine komplexe Reform mit vielen Punkten, inklusive dem der technologischen Gleichheit. Hier einige der wichtigsten Themen im Bereich Telekommunikation:

• Zum ersten Mal in der Geschichte des Landes wird zivilgesellschaftlichen Gruppen das Recht eingeräumt, über eigene Medien zu verfügen. Es sind Lizenzen für Gemeinschafts- und Indigenen-Medien vorgesehen, ebenso wie öffentliche Lizenzen zur Wandlung von Regierungsmedien hin zu einem wirklich öffentlichen Modell.
   
• Für das Rundfunk- und Fernsehpublikum und die Nutzer/innen der Kommunikationsdienste werden Rechte festgelegt; das Recht auf universellen Zugang zu Informations- und Kommunikationstechnologien, inklusive Internet und Breitband, wird festgeschrieben.
   
• Eine unabhängige nationale Produktion audiovisueller Inhalte wird anerkannt.
   
• Feste Grenzen der Konzentration im Mediensektor werden festgelegt; kein Unternehmen darf mehr als 50 Prozent Marktanteil besitzen. Im Fall einer Überschreitung dieser Grenze müssen die Unternehmen Kapital abziehen oder Aktivposten, Aktien o. ä. auslagern, um so neue Wettbewerber zuzulassen. Dieser Prozentsatz ist immer noch zu hoch, aber in den Verhandlungen zwischen den Parteien konnte man sich auf keine weitere Reduzierung einigen.
   
• Monopolpraktiken werden nun strafrechtlich verfolgt. Unternehmen, die als dominierende Marktführer angesehen werden, werden einer asymmetrischen Regulierung unterworfen, d.h. sie bekommen spezielle Auflagen, um wettbewerbsverzerrende Monopolpraktiken zu verhindern.
   
• Das Bundesinstitut für Telekommunikation (Ifetel) wird als unabhängige, regulierende Instanz geschaffen, ihre Kompetenzen zur Regelung audiovisueller Inhalte und zum Aufbau des Wettbewerbs im Telekommunikations- und Rundfunkbereich werden gestärkt. Hierbei dient die englische OFCOM als Modell.
   
• Die Hauptanbieter müssen sowohl das Internet als auch das Telefonnetz entbündeln, damit andere Anbieter diese nutzen und so den Wettbewerb stärken können.
   
• Kleineren Anbietern wird die kostenlose Übertragung der Signale frei empfangbarer Programme im Bezahlfernsehen garantiert (must carry und must offer). Dies stellte einen zentralen Konfliktpunkt dar, den zu lösen die Fernsehanstalten sich bisher geweigert hatten.
   
• Der Telekommunikationssektor wird nach einem Gegenseitigkeitsprinzip zu 100 Prozent für ausländische Investitionen geöffnet, der Rundfunksektor zu 49 Prozent.
   
• Der Staat erhält die 700 Megahertz- und 2.5 Gigahertz-Bandbreiten aus dem Frequenzspektrum zurück, die beide der mobilen Breitbandkommunikation dienen (Internetzugang für Mobilfunkgeräte wie Handys, Tablets etc.). Insbesondere die erstgenannte Frequenz ist sehr begehrt, da über sie schnellere und leistungsfähigere Internetservices der vierten Generation (“4G“) bei geringeren Betriebskosten angeboten werden können.
   
• Das 23.000 Kilometer umfassende Glasfaserkabelnetz der Bundeskommission für Elektrizität (CFE) wird an die staatliche Mexikanische Telecom überführt. Auf Grundlage dieses Netzes sowie der vorher genannten Bandbreiten ist der Staat verpflichtet, mittels einer öffentlich-privaten (d.h. staatlich kontrollierten, aber privat finanzierten) Gesellschaft ein Stammnetz zu schaffen, das bis 2018 für 80 Prozent der Bevölkerung einen Internetzugang sicherstellen soll.
   
• Es werden Fristen für die Ausschreibung zweier neuer, digitaler Fernsehfrequenzen mit landesweitem Empfang festgelegt, um so neuen Wettbewerbern den Markteintritt zu ermöglichen. Außerdem wird ein landesweites öffentliches Fernsehen geschaffen, das sowohl geschäftliche wie operative Unabhängigkeit genießt.
   
• Es werden auf Rundfunk, Telekommunikation und Wettbewerb spezialisierte Gerichtshöfe geschaffen.
   
• Die Maßnahmen zur Vermeidung der so genannten Justizialisierung des Sektors wurden verschärft. So können die Anbieter nicht länger direkte Beschwerde zur Aussetzung von Beschlüssen staatlicher Autoritäten einlegen.
   

Die Verfassung schreibt nun feste Zeitrahmen für die Ausführung einiger dieser Punkte vor, unter anderem für die Schaffung des Bundesinstituts für Telekommunikation (Ifetel), für die Bestimmung der auf diesem Markt dominierenden Anbieter und für die Verabschiedung der notwendigen weiterführenden Gesetze. Einigkeit besteht darin, dass mindestens drei neue Gesetze erarbeitet werden müssen: ein Wettbewerbsgesetz, ein Gesetz auf das Recht zur Gegendarstellung, sowie ein Rundfunk- und Telekommunikationsgesetz. Zudem müssen 14 bereits bestehende Rechtsnormen reformiert werden.

Der gesamte Prozess hat sich als extrem komplex herausgestellt. Das lag nicht nur an den technischen Details, sondern vor allem an den ökonomischen Konsequenzen. Für einige sehr mächtige Großunternehmen steht viel auf dem Spiel: Zwar begrüßten sie die Reformen öffentlich, arbeiteten aber im Stillen an der Änderung von Formulierungen, so dass die Gesetzesänderungen sie nicht so hart treffen und sie einige ihrer Privilegien retten können. Einige Kabelfernsehanbieter gingen sogar so weit, verschiedene frei empfangbare Kanäle als eine Art Abstrafung abzuschalten.

Dennoch ist die aktuelle Reform im Vergleich dazu, was Mexiko bislang in Sachen Telekommunikations- und Rundfunkgesetzgebung aufzuweisen hatte, ein großer Schritt nach vorn.

Die Reform legt den Grundstein für die künftigen Etappen: Erarbeitung und Verabschiedung der weiterführenden Gesetze, Festlegung von Verfahren, Zeitrahmen und vieles mehr. Der Teufel steckt wie so oft im Detail, und an dieser Stelle werden die Medienkonsortien alles daran setzen, ihre Interessen dennoch zu wahren.

Trotz der hohen Erwartungen begann dieser Prozess unglücklich. Die Schaffung des Bundesinstituts für Telekommunikation erwies sich als intransparenter Prozess. Die Zusammensetzung der Kontrollinstanz wurde hart kritisiert, denn fünf ihrer insgesamt sieben Mitglieder erfüllen die verfassungsmäßig festgeschriebenen Anforderungen zur Besetzung der Position nicht. Darunter leidet die Legitimität der Instanz. Außerdem hat das Institut auch bei wichtigen Konflikten zwischen den einzelnen Anbietern keine nennenswerte Rolle gespielt.

Bisher sind nur zwei der Gesetzesvorschläge an die Öffentlichkeit gedrungen: Zum einen ein am 17. Oktober 2013 von der Fraktion der Partei der Demokratischen Revolution (PRD) im Parlament vorgestellter Entwurf. Zum anderen der Vorschlag einer Bürgerkoalition, die von der Mexikanischen Gesellschaft des Rechts auf Information (AMEDI) angeführt wird, der dem Ausschuss für politische Koordinierung des Parlaments, dem führenden Rat des „Pakts für Mexiko“ und einer gemischten Gruppe von Senatoren überreicht wurde. Diese einigten sich am 21. Oktober 2013 formell darauf, den Vorschlag in den folgenden Tagen den parlamentarischen Kommissionen als Gesetzesentwurf zu präsentieren. Auch die Nationale Kammer der Elektronikindustrie, Telekommunikation und Industrie der Informationstechnologien (CANIETI) sowie die Nationale Kammer der Rundfunkindustrie (CIRT) reichten Vorschläge ein, allerdings wurde deren Inhalte nicht öffentlich bekannt.

Obwohl die Bundesregierung bereits im August 2013 durch den Unterstaatssekretär für Kommunikation des Kommunikations- und Transportministeriums verkünden ließ, dass ihr Gesetzesvorschlag zu 90 Prozent fertiggestellt sei, wurde bisher kein Dokument der Öffentlichkeit zugängig gemacht.

Schlussbemerkung

Für viele Menschen war es unverständlich, dass eine solche Reform von der Regierung Peña Nietos eingeleitet werden konnte, dessen Verbindungen zu Televisa allgemein bekannt sind und der die Monopole im Telekommunikations- und Fernsehbereich bis dahin nicht angerührt hatte. Insbesondere in der Linken erregte dies Argwohn.

Dazu muss man zum Einen den historischen Alleinvertretungsanspruch der derzeit regierenden Institutionellen Revolutionären Partei (PRI) verstehen. Ihr Autoritarismus lässt nicht zu, sich anderen Akteuren unterzuordnen. Außerdem war es dem Präsidenten nur recht, die enorme Macht der großen Fernsehanstalten einzuschränken – dies besserte nicht nur sein Image auf, sondern war gleichzeitig ein symbolischer Akt von präsidialer Macht und Kontrolle. Hatte er doch gleich zu Beginn seiner Amtsperiode und getreu seinen politischen Praktiken die Hauptanführerin der Lehrergewerkschaft mir nichts, dir nichts festnehmen lassen, da diese sich in der Frage der Bildungsreform öffentlich gegen die Regierung gewandt hatte.

Die Botschaft dieser Verhaftung war für alle Akteure unmissverständlich, und die Medienkonsortien haben sie verstanden: Hätten sie die Verfassungsreform abgelehnt, wären sie in eine gefährliche Feindschaft zur Regierung geraten, die nun für 6 Jahre im Amt ist.

Die Reform ist nicht in jeder Hinsicht so, wie sie wünschenswert wäre, und sie wurde hinter fest verschlossenen Türen von den Parteispitzen erarbeitet. Dennoch greift sie viele Forderungen der Gesellschaft auf. Ihr Inhalt ist somit kein Verdienst der Führungsspitzen, sondern das Ergebnis der Arbeit vieler Expert/innen und Bürgerbewegungen. Der Bewegung #YoSoy132 gelang es, die Unzufriedenheit in eine massive gesellschaftliche Forderung zu übersetzen und kann deshalb von einer regierenden Partei, die sich der Glaubwürdigkeit bei der Bevölkerung versichern will, nicht mehr ignoriert werden.

Der Weg ist noch lang und große Auseinandersetzungen sind vorprogrammiert. Um voran zu kommen, braucht es ein breites Bündnis von Organisationen, Akademiker/innen, Aktivist/innen und anderer gesellschaftlicher Gruppen.