Parlamentarierinnen und ihre politischen Strategien für den Transitionsprozess

Parlamentarierinnen und ihre politischen Strategien für den Transitionsprozess


Studie

Parlamentarierinnen und ihre politischen Strategien für den Transitionsprozess

Afghanistan ist ein ganz besonderer Fall einer militärischen Intervention mit dem gleichzeitigen Versuch einer Demokratisierung und Staatsbildung. Das Land hat ein hohes Maß an politischer und soziokultureller Gewalt und ideologisch bedingten Missständen. Es zeigt gesellschaftliche, kulturelle, religiöse und ethnische Brüche, die teils in schwere Konflikte ausarten. Und es hat einen Mangel an politischen Eliten, die das gesamte Land in den Mittelpunkt ihrer Bemühungen stellen.

Frieden, Sicherheit und Konfliktlösung; Demokratie und Aufbau von Institutionen; Menschenrechte und deren Schutz – dies alles wurde den nationalen und internationalen Zuschauern auf beiden Seiten der Interventionsbühne zu Beginn dieses Jahrtausends versprochen. In Afghanistan wurden diese Versprechen gehört und ernst genommen. Viele Akteure ergriffen die Gelegenheit zu Veränderungen und waren willens, die Jahrzehnte des Krieges und der Gewalt hinter sich zu lassen. Zwölf Jahre später, Ende 2012, verkünden dieselben internationalen Interventionsakteure, dass die erste Übergangsphase demnächst – ihren Worten nach (mehr oder weniger) erfolgreich – abgeschlossen sei und eine neue, in eigenständiger afghanischer Verantwortung durchgeführte Phase beginnen werde.

Das Jahr 2014 könnte sich allerdings in vielerlei Hinsicht als Wendepunkt erweisen: Der angekündigte Abzug der internationalen Truppen aus Afghanistan und die anstehenden Wahlen werden entscheidende Auswirkungen auf den Übergang und den Friedensprozess in Afghanistan haben. Das wirft Fragen auf über die Richtung und die Geschwindigkeit der Transformation, ihren Zeitplan und die Unterstützung durch die internationale Gemeinschaft (das betrifft vor allem die Präsenz im Land, gleich ob zivil und/oder militärisch, und die Bereiche Ressourcen, Monitoring, also die Wirkungsbeobachtung, und Kapazitätsentwicklung). In den nationalen und internationalen Debatten gehen die Meinungen über die Fortschritte und Pläne auseinander: von „zu spät, zu viel“ und „mehr ist nicht möglich“, über „gut genug“, „zu früh, zu wenig“ bis hin zu „sich weiterhin engagieren“.

Die nationalen und internationalen Debatten werden von einigen wenigen Akteuren beherrscht, und trotz geleisteter Versprechen und Verpflichtungen zur Einhaltung der UN-Resolution 1325 werden die Stimmen der afghanischen Frauen selten gehört, wahrgenommen oder berücksichtigt. Dabei sind es sehr wahrscheinlich gerade die Frauen, die vom Übergang am meisten beeinträchtigt werden: sei es, weil es zu einer für die Frauen nachteiligen Abmachung über die Machtteilung oder zu einem Versöhnungsabkommen zwischen der Regierung und den Aufständischen kommen könnte; sei es, weil die geschlechtsspezifischen Errungenschaften des letzten Jahrzehnts im Bildungs- und Gesundheitswesen und bei der sozioökonomischen und politischen Partizipation gefährdet sind; sei es aufgrund ihrer geschlechtsspezifischen Verwundbarkeit oder des Fehlens eines tragfähigen sozialen Netzwerks.

Angesichts der Erfahrungen vergangener Jahrzehnte, insbesondere ab den frühen 1990er Jahren, sind die meisten der in der Studie befragten Frauen der Meinung, dass der Spielraum für das Lobbying und die Durchsetzung von Gleichstellungsmaßnahmen sich letztlich verringern wird und dass die Frauenrechte wieder einmal zur Verhandlungsmasse bei einem möglichen Machtteilungsabkommen werden könnten, wodurch die Beteiligung von Frauen an der Öffentlichkeit und ihr Zugang zu staatlichen Institutionen stark beschnitten würde. Die Befürchtungen gehen sogar in Richtung eines Rückfalls in die Autokratie, einer rückwärtsgewandten Entwicklung oder einer Aufkündigung aller Errungenschaften. Anzeichen dafür finden sich in den ständig zunehmenden Konflikten und der Gewalt gegen Frauen sowohl in Regionen, in denen die Sicherheitsverantwortung schon an die Afghanen übergeben wurde, als auch in denen, wo dies noch aussteht.

Nach einer Studie aus dem Jahr 2008 über Genderaspekte beim Aufbau der politischen Institutionen in Afghanistan geht die vorliegende Studie nun dem Zusammenhang zwischen Genderfragen und der Übergangsphase ab 2014 nach. Zu diesem Zweck führte die Autorin in der ersten Septemberhälfte 2012 in Kabul detaillierte Interviews mit Frauenrechtlerinnen und Parlamentarierinnen durch. Die Frauen wurden über ihr Verständnis und ihre Wahrnehmungen folgender Themen befragt:
  • Probleme, Anliegen, Interessen und Agenden in der Zeit nach der Intervention von 2001 und für die Zeit nach dem Übergang 2014
  • was „Transition“ für sie eigentlich bedeutet und beinhaltet;
  • die Auswirkung des Übergangs auf die erst kürzlich eingerichteten politischen Institutionen sowie auf ihre eigene Arbeit und die eigenen Agenden;
  • die Rolle der internationalen Gemeinschaft nach 2014;
  • ihre Vorstellungen von Afghanistan im Jahr 2024, zehn Jahre nach dem vermutlich vollständigen Abzug der internationalen Truppen und einem weiteren Jahrzehnt der Transformation.

Bei der Analyse der gesammelten Wahrnehmungen und Berichte kristallisiert sich eine spezifische Debatte über den Transitionsprozess nach 2014 in Afghanistan heraus. Aus den meisten Antworten ist herauszuhören, dass die Frauen von einer lang andauernden, deutlichen Abhängigkeit von externen Akteuren und deren Ressourcen – im mentalen wie materiellem Sinn – ausgehen. Dies steht im Gegensatz zu der geplanten politischen und militärischen Eigenverantwortung nach 2014. Welches normgebende Regime, welche politischen Akteure werden in dem Post-2014-Szenario dominieren? Können die fragilen und prekären Schritte in Richtung Staats- und Institutionenaufbau – einschließlich der konstitutionell und gesetzlich festgeschriebenen Bestimmungen zur Gleichstellung der Geschlechter – aufrechterhalten und weiter gegangen werden? Oder wird es einen Rückwärtstrend, eine Umorientierung des Systems geben? Werden die prekären öffentlichen Diskurs- und Handlungsspielräume für Demokratisierungsakteure bestehen bleiben und ein dauerhaftes Engagement ermöglichen? Welchen Einfluss werden Unterstützung, Beobachtung und Druck von außen auf lokale und regionale Ereignisse und Prozesse wie Wahlen, Friedens- und Machtteilungsverhandlungen oder der Einfluss der Nachbarländer haben? Welche bleibenden Auswirkungen wird die Intervention von 2001 auf die afghanische Politik und Gesellschaft haben? Wird diese Intervention lediglich als eine weitere Episode ausländischer Besatzung mit anschließendem Rückfall in einen Konflikt und einen allgemeinen Rückschritt in die Geschichte eingehen?

Eine Durchsicht der Erfolgs- und Erfahrungsgeschichte bisheriger (inter-)nationaler Konferenzen, bei denen es um Fragen der Übergangsphase und der Rolle der internationalen Gemeinschaft ging, ergab, dass eine geschlechtsspezifische Übergangsagenda und die Anliegen von Frauen von Anfang an in den verschiedenen Übergangspolitiken skizziert und kommuniziert wurden. Während Fortschritte im Bereich der aktiven politischen Beteiligung von Frauen und die Sicherstellung einer Grundversorgung häufig als positive Errungenschaften des Interventionsjahrzehnts genannt werden, hinterfragen andere wiederum, wie umfangreich und tiefgehend diese Errungenschaften wirklich sind und ob sie von Dauer sein werden. Frauenrechte und die Partizipation von Frauen beim Übergang werden zur Bewährungsprobe – für die Befragten mit einem bisher eher negativen Resultat.

Die Frage, was der Übergang für die Frauen Afghanistans bedeutet, wurde von den Betroffenen ansatzweise beantwortet; die Diskussionen darüber begannen bereits früh auf landesweiter Ebene. Frauenrechtsaktivistinnen stellen jedoch vor allem in Frage, ob internationale Akteure die Perspektiven und Interessen von Frauen wirklich ernst nehmen und berücksichtigen. Und Frauenaktivistinnen fassen die relevanten Entscheidungsprozesse  als männlich-dominiert und sogar als eine ausschließlich Männern vorbehaltene Angelegenheit auf – ähnlich wie die dominierenden afghanischen Übergangsakteure. Eine große Zahl der befragten Frauenrechtsaktivistinnen (allerdings eine geringere Zahl der Parlamentarierinnen) kritisiert, dass den Frauen in nationalen und internationalen Verhandlungen zu wenig Raum gewährt und kaum Gehör geschenkt werde. Sie zweifeln an der Repräsentativität und Effektivität der wenigen Frauen, die an den Verhandlungstischen sitzen: Diese hätten zu wenig bewirkt, und ihre Präsenz sei nur symbolisch und diene als reines Aushängeschild.

In jedem im Rahmen dieser Studie geführten Gespräch über Afghanistans „Transition“ fielen früher oder später die im Folgenden genannten Begriffe, die als grundlegende Voraussetzungen oder Kriterien für den Erfolg eines Prozesses aufgefasst werden: „verantwortlich“, „transparent“, „rechenschaftspflichtig“, „partizipatorisch-inklusiv“, „gendersensitiv“ und „interdependent“. Von einem Gespräch zum anderen änderte sich zwar die Reihenfolge, in der die verschiedenen Prozessbestandteile oder Schwerpunktthemen angesprochen wurden, aber letztlich wurden fast immer alle oben angeführten Qualitäten als notwendig für den Übergang hervorgehoben.

Die Mehrheit der interviewten Parlamentarierinnen und zivilgesellschaftlichen Aktivistinnen haben sich gegen einen vollständigen Abzug der militärischen und/oder zivilen Akteure der internationalen Gemeinschaft bis zum Jahr 2014 ausgesprochen; sie halten ihn für verfrüht. Diese Meinung ist nicht neu; sie wurde in den internationalen Medien und den öffentlichen Debatten immer wieder verbreitet. Dieser Argumentation zufolge muss die internationale Gemeinschaft das bisher von ihr Erreichte, die zugesagten Mittel und die durchgeführten Projekte sichern und weiter ausbauen, um einen Rückfall in einen transnationalen Konflikt und eine erneute Machtergreifung früherer frauenfeindlicher Regime zu verhindern.

Nach wie vor werden der internationalen Gemeinschaft weitreichende Aufgaben und Rollen zugewiesen, was in gewissem Maße die Schritte zu einer Stärkung der Eigenverantwortung, zu einer Reduzierung der Abhängigkeit von externen Kräften und zu einer Stärkung der Autonomie gefährdet. Die internationale Gemeinschaft soll (i) in die Entwicklung und den Aufbau von Kapazitäten investieren – zur Erfüllung menschlicher, sozialer, wirtschaftlicher, politischer und sicherheitstechnischer Anforderungen; (ii) die Finanzierungslücken füllen – durch Hilfen für den Staatshaushalt und mehr direkte Finanzierungen in den kommenden Jahren; (iii) Unsicherheiten und Instabilitäten reduzieren, die durch Korruption, Drogen oder Aufstände verursacht sein können; (iv) Demokratie auf staatlicher Ebene institutionalisieren und die Zivilgesellschaft unterstützen.

Sowohl Frauenrechtsaktivistinnen als auch Parlamentarierinnen sehen die internationalen Interventionsakteure und die internationale Gemeinschaft ganz allgemein gewissermaßen in der Verantwortung und in der Pflicht, und zwar weit über das aktuelle Abzugs- und Übergangsszenario von 2014 hinaus.

„Sich weiterhin zu engagieren“ im Rahmen einer „verantwortlichen, inklusiven, partizipatorischen und gendersensiblen Transition“ ist die Voraussetzung für einen minimalen Erfolg der initiierten Veränderungen, die in dem immer noch konfliktbeladenen System Afghanistans nach wie vor äußerst instabil und umkämpft sind. Das Ausmaß eines solchen Engagements und die eingesetzten Instrumente sollten nicht zwangsläufig einem weiteren Ausbau der Sicherheitsstrukturen und einer Militarisierung unterliegen, sondern vielmehr neu überdacht und einer inklusiven Bewertung und Wirkungsbeobachtung durch alle relevanten Akteure – nicht nur durch die traditionellen und neokonservativen Machthabenden – unterworfen werden. Die bisher gemachten Zusagen sollten die Grundlage bilden für den Umgang der internationalen Gemeinschaft mit den afghanischen Akteuren, die engagiert für Veränderungen kämpfen und dabei ihr Leben aufs Spiel setzen – und die nach 2014 nicht einfach „aussteigen“ können oder wollen. Es sind bereits bedeutende Schritte gemacht worden, und diese gefährdeten Errungenschaften sollten gesichert werden.

Angesichts der historischen Vermächtnisse, der vor Ort identifizierten Bedürfnisse, der vielschichtigen Herausforderungen und allem, was beim Übergang in Afghanistan auf dem Spiel steht, scheint die bisherige Rolle der internationalen Interventionsakteure – auch angesichts künftiger Interventionsszenarios – die Beschreibung „gut genug“ nicht verdient zu haben. Das Afghanistan nach 2014 sollte nicht zu einem negativen Präzedenzfall für die Risiken und Ergebnisse internationaler Interventionen werden.

 

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