Ressourcenpolitik: "Chinas Quotensystem ist transparent"

Foto: Caratello Dieses Bild steht unter einer Creative Commons Lizenz.

22. Dezember 2010

Interview mit Dr. Zha Daojiong, Professor an der School of International Studies der Universität Peking, vom 23. November 2010

Was hat China mit seinen seltenen Erden vor? Warum beschränkt es seinen Export und riskiert so eine Klage bei der Welthandelsorganisation? Wie wichtig sind in diesem Zusammenhang ökologische Überlegungen? Wie sehen die wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Bedingungen aus, unter denen die sogenannten Seltenen Erden in China gefördert werden?

Ich habe mich mit dem Thema Seltene Erden und anderer Rohstoffe in China schon beschäftigt, als dieses Thema noch nicht so brisant war. Die Bezeichnung „selten“ ist missverständlich. Es gibt die Seltenen Erden eigentlich in Hülle und Fülle, nur im Vergleich zu Öl, Nickel, Kupfer und anderen uns vertrauteren Materialien werden sie nicht so häufig verwendet. Die Verfahren, mit denen diese Erze gefördert und aufbereitet werden sind umständlich und können die Umwelt schädigen. Über diese Punkte besteht weltweit grundsätzlich Konsens.

Seit Jahren spricht die chinesische Regierung, genauso wie chinesische Unternehmen und Umweltschützer davon, dass die Förderung seltener Erden außer Kontrolle geraten ist. Spätestens seit dem Jahr 2000 hat man erkannt, dass man diese Industrie dringend regulieren muss.

In der Vergangenheit wurden diese Erze in China hemmungslos illegal abgebaut. Das ist natürlich zunächst einmal ein innerchinesisches Problem, aber auch die ausländischen Parteien sollten sich diese Situation bewusst machen. Der unkontrollierte Abbau ging mit verheerenden Umweltschäden einher. Ich rede nicht nur davon, dass Flüsse verschmutzt und Fische vergiftet werden. Im Umfeld der Minen sind ganze Dörfer betroffen, Menschen sterben an den Umweltgiften.

Ein weiterer Aspekt betrifft die Rentabilität. Die chinesische Bergbauindustrie beklagt die niedrigen Preise für diese Erze. Mit der Weiterverarbeitung könnte man wesentlich höhere Preise erzielen, als mit der Förderung und dem Export der Rohmaterialien. Seit der zweiten Hälfte der 1990er Jahre sind die Durchschnittspreise für Erze von 17 Metallen der Seltenen Erden drastisch gesunken, und zwar aufgrund des großen Angebots aus China: Die Erze wurden um einen Faktor 300 oder sogar 500 billiger.

Die heutige Situation hat also eine lange und recht bewegte Vorgeschichte. Die Entscheidung, den überhand nehmenden Abbau zu beschränken, ist nicht von heute auf morgen gefallen. Etliche Ministerien der chinesischen Regierung haben bereits im Juli 2005 ein Quotensystem für die Förderung von Erzen der Seltenen Erden eingeführt.

Man kann darüber streiten, ob das chinesische Quotensystem bei den Seltenen Erden die Rechtsnormen der Welthandelsorganisation verletzt oder nicht. Dazu gibt es das übliche Schiedsverfahren. Tatsächlich erwägen ja seit Ende des Jahres 2009 USA, Japan und einigen europäischen Länder, bei der WTO eine förmliche Klage gegen das chinesische Quotensystem für Seltene Erden einzureichen. Ich denke, wir haben dieses Instrument der WTO zur Lösung von Konflikten und sollten es auch nutzen.

Ich habe die erste Frage jetzt sehr ausführlich beantwortet, aber ich denke dieser Hintergrund ist wichtig. Man sollte sich eigentlich auf zwei Punkte einigen können.

Erstens: Hinter Chinas Beschränkungen für den Export seltener Erden, steckt keine politische Absicht, dem Rest der Welt zu schaden. Es spiegelt viel mehr einen Prozess, eine vernünftige Politik zu formulieren und umzusetzen. Darüber hinaus ist das Quotensystem transparent.
Zweitens: Die chinesische Sorge über den unkontrollierten Abbau und die Umweltschäden im Zusammenhang mit dem Export von Seltenen Erden sind berechtigt. Natürlich hat auch die Industrie ein Interesse daran, die Erze zu einem höheren Preis zu verkaufen. Wie groß die Verluste für die weiterverarbeitende Industrie außerhalb Chinas sein werden, ist schwer zu sagen. Aber wenn das Quotensystem transparent ist, dann gibt das den Importeuren dieser Rohstoffe auch einen Anhaltspunkt; sie können sich darauf einstellen und voraus planen. Sowohl die Lieferanten als auch die Importeure sollten Transparenz und Planung zum Prinzip machen.

Welche Strategie verfolgt China auf lange Sicht, um sich weiterhin strategische Mineralien aus dem Ausland zu sichern?

Als ich begonnen habe, mich mit den Seltenen Erden zu beschäftigen, geschah dies eigentlich, weil ich mich für die chinesische „Going out“-Strategie interessiert habe, die Strategie zur Rohstoffsicherung im Ausland. Im Laufe dieser Recherche stellte ich dann fest, dass es bei vielen strategisch wichtigen Mineralien China ist, das den Rest der Welt versorgt. China muss sich für Öl, Gas und Uran ausländische Quellen erschließen, aber bei den nicht-energetische Rohstoffen, ist nicht klar, ob China wirklich überseeische Quellen braucht.
China muss sich bei diesen Erzen also nicht so viele Gedanken darüber machen, wie es seinen Nachschub sichert. Stattdessen müssen wir in China Abbau und Export dieser Grundstoffe besser regulieren und den Abbau im eigenen Land effizienter und umweltverträglicher gestalten.

Wie hängt das mit Chinas führender Rolle auf dem Hitech-Sektor und der kohlenstoffarmen Technologie zusammen?

“Low carbon“ oder „CO2-arm“ sind gerade richtige Modewörter hier in China. Immer mehr Produkte und Dienstleistungen werden als „low carbon“ angepriesen. Doch wie wird das eigentlich gemessen? Damit Sie mich nicht missverstehen: Ich bin nicht dagegen, ich bin nur vorsichtig bei solchen Behauptungen. Solange wir nicht so etwas wie einen Kilometerzähler haben, um die Kohlendioxidemission um uns herum zu messen - eine Messung, die auch für einen Laien leicht nachvollziehbar ist - ist so etwas riskant.

Man kann zwar sagen, dass China bei den Investitionen für eine umweltverträgliche Entwicklung führend ist. Was die technologische Führungsrolle betrifft, hat China aber noch einen langen Weg vor sich. Der chinesische Markt ist vor allem für Kapitalinvestitionen in Innovationstechnologien attraktiv.

Was hält China von der neuen Strategie, die Deutschland und Europa bei den Rohstoffen verfolgen?

Ich kenne die offizielle chinesische Position nicht, es gibt ja auch in unserem Land viele unterschiedliche Meinungen. Ich persönlich finde die deutsche Strategie sehr gut durchdacht. Eine richtige Entscheidung der deutschen Regierung ist der Verzicht im Rohstoffsektor selbst unternehmerisch tätig zu werden, etwa durch Gründung einer staatlichen Gesellschaft für die Exploration oder den Abbau von Rohstoffen. Auch einer staatlichen Bevorratung von Industrierohstoffen steht die Bundesregierung ablehnend gegenüber. Das halte ich für vernünftig. Letzten Endes müssen wir die Voraussetzungen für ein globales Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage schaffen.

Positiv finde ich auch die Ausführungen über die Exploration von Rohstoffen in sogenannten „Grenzregionen“, damit sind internationale Gewässer oder die offene See gemeint – also Bereiche, auf die kein Land territoriale Ansprüche erhebt. Bei der Suche und dem Abbau von Rohstoffen in diesen Regionen sollte es eine internationale Kooperation geben. Wenn wir uns beim Umgang mit den dabei gefundenen Rohstoffen von der Vorstellung leiten lassen dass es sich um „gemeinsame Güter der Menschheit“ handelt, dann können wir gemeinsam die globale Versorgung verbessern.

Meiner Ansicht nach enthält das deutsche Strategiepapier noch einen dritten positiven Aspekt. Das ist der Vorschlag, dass wir uns die Rolle des spekulativen Kapitals im Rohstoffhandel genauer ansehen sollten. Das ist überfällig. Wir reden dauernd über die Rolle der Regierungen, man vergisst aber leicht, dass es vor allem die Händler auf dem Börsenparkett sind, die die Preise beeinflussen.

Es gibt viele positive Ansätze in dieser Strategie. Über zwei Punkte bin ich allerdings nicht so glücklich: Der eine ist, dass die deutsche Regierung, bilaterale Rohstoffpartnerschaften eingehen möchte. Das birgt das Risiko, dass ein Wettbewerb entsteht, in dem die Anbieter ermuntert werden, sich die besten Angebote herauszupicken; das würde die weltweite Versorgung erschweren. Man sollte sich also fragen, wie wichtig diese bilateralen Partnerschaften wirklich sind.

Der andere Punkt, der mir Sorgen bereitet, sind die Diskussionen über Rohstoffe im Rahmen der G20. Auch Frankreich will das Thema Rohstoffe nächstes Jahr im Rahmen des G20-Gipfels behandeln. Doch wohin soll eine Diskussion in diesem Rahmen führen? Ich finde, wir dürfen diese Diskussion nicht politisieren. Es reicht nicht aus, einfach nur die Standpunkte der Regierungen zu prüfen. Vielmehr sollten sich Wissenschaftler und Fachleute aus Deutschland, Frankreich, China und den anderen großen Volkswirtschaften zusammensetzen, die verschiedenen Interessen und Ansichten erfassen und dann analysieren, was auf den Rohstoffmärkten falsch läuft. Das sind meine einzigen Kritikpunkte - ansonsten ist das Strategiepapier ganz in Ordnung.

Das deutsche Strategiepapier bezieht sich nur auf nicht-energetische Rohstoffe. Kommt darin die Sorge über Chinas Exportbeschränkungen zum Ausdruck?

Logisch betrachtet sind die chinesischen Exportbeschränkungen kein Grund zur Sorge. Angesichts der starken Abhängigkeit von Importen aus China ist eine gewisse Beunruhigung allerdings verständlich. Nicht nur Deutschland, sondern auch die USA, Japan sowie weitere Staaten haben diese nicht brennstoffrelevanten Mineralien lange zu einem derart günstigen Preis aus China bezogen. Sie sind nun wegen der scheinbar plötzlichen Veränderungen in der chinesischen Politik besorgt.

Um solche Befürchtungen zu entkräften, ist es hilfreich wenn man die Vorgeschichte einer politischen Entscheidung Chinas kennt, die ich oben dargelegt habe. Doch im Ausland betrachtet man die chinesische Politik als etwas höchst Fremdartiges. Es ist eine Herausforderung für uns, diesen Prozess transparenter zu machen. Ich gebe zu, im Moment ist es ist nicht gerade einfach, die Hintergründe chinesischer Industriepolitik zu verstehen. Das heißt aber nicht, dass wir es nicht versuchen sollten.

Was könnte der G20-Gipfel zu diesem Thema bringen?

Kürzlich habe ich mit französischen Kollegen über dieses Thema diskutiert. Auch sie denken dass z.B. die Stabilisierung der Rohstoffpreise ein Ziel ist, das innerhalb der G20-Konferenzen gelöst werden soll. Das ist aber illusorisch, weil es auch innerhalb der Gruppe der zwanzig wichtigsten Industrie- und Schwellenländer mächtige Interessengruppen gibt, die von den Preisschwankungen profitieren. Und natürlich haben diese Lobbygruppen Einfluss darauf, was die jeweiligen Repräsentanten der Regierungen sagen.
Was kann man im Rahmen der G20-Gipfel bewirken? Ich glaube, wir müssen uns erst mal darüber austauschen, was im Bereich des Rohstoffhandels gerade passiert. Es sollte vor allem nicht der Eindruck entstehen, als ginge es nur um das Verhalten eines Mitgliedslandes der G20. Wenn man nur die Seltenen Erden und die Abhängigkeit vom chinesischen Export auf die Agenda setzt, dann werden die chinesischen Vertreter schnell das Gefühl bekommen, dass sie in die Ecke getrieben werden sollen. Man muss die Diskussionen um die Themen Nahrungsmittel, Eisenerze und andere Dinge erweitern, an denen auch die Chinesen ein Interesse haben.

Dann gibt es noch eine weitere äußerst wichtige Ebene, über die man reden sollte. Das ist die Rolle der Hedge-Fonds und anderer Spekulanten für die Rohstoffmärkte. Wenn all diese Themen im Rahmen der G20 behandelt würden, dann hätte man eine sinnvolle Debatte.

Welche Vision hat China hinsichtlich eines fairen und nachhaltigen Managements globaler Ressourcen?

Ich denke nicht, dass es da in China eine einheitliche Haltung gibt. Auch bei uns gibt es ja eine Vielzahl von Interessen. Meiner Meinung nach werden in der globalen Debatte zu Chinas Rolle in der „Ressource Governance“ folgende Aspekte nicht genügend berücksichtigt.

Zum einem geht es um die Umweltverträglichkeit im Ressourcenabbau. In China selbst schädigt der lokale Bergbau nicht nur die Umwelt, er fordert auch immer wieder Menschenleben. Das deutsche Strategiepapier zur Rohstoffversorgung spricht von, Verantwortung, von Transparenz im Extraktiven Sektor (EITI), von Afrika, das sind alles wichtige Themen. Doch hier in China brauchen selber noch Hilfe und ausländische Unterstützung, um unsere Bergwerke und Minen sicherer und umweltfreundlicher zu machen.

Natürlich brauchen wir die Einnahmen aus dem Export von Rohstoffen. Viele Chinesen fragen aber, warum müssen wir dafür den Verlust von Land und die Zerstörung unserer Umwelt hinnehmen? Warum müssen bei uns so viele Bergarbeiter sterben? Ist es etwa nicht legitim, über den Export von mit Blut erkauften Rohstoffen beunruhigt zu sein?

Das zweite Thema, das kaum diskutiert wird, ist der Trend zur Nationalisierung von Ressourcen. China in einer frühen Phase der industriellen Entwicklung, und braucht zum Aufbau Rohstoffe, energetische und nicht-energetische. Wenn chinesische Firmen sich auf den internationalen Märkten einkaufen wollen, treffen sie auf wenig Sympathie, so wie letztes Jahr, als sich die chinesische Staatsfirma Chinalco am australischen Rohstoffkonzern Rio Tinto beteiligen wollte. Wenn man sich dann aber wiederum ansieht, wie viel Rohstoffe China produziert und in den globalen Markt einspeist, dann steht das in einem sehr starken Kontrast. Wer macht die Spielregeln für den Markteintritt von Rohstoffunternehmen aus einem Land in einem anderen? Welche Kriterien werden da wirklich zu Grunde gelegt?

Wenn chinesische Firmen über Schwierigkeiten klagen, sich ausländische Rohstoffmärkte zu erschließen, dann können sie in der Regel nicht mit viel Sympathie rechnen. Doch wenn China dann den Export mit seinen Seltenen Erden einschränken will, dann gibt es auch einen internationalen Aufschrei. Das ist nicht fair!
Wir sollten Regeln für grenzüberschreitende Investitionen in nicht-brennstoffrelevante Rohstoffen bei der WTO verhandeln. In den letzten 30 Jahren hat China mit dreckiger und gefährlicher Produktion im eigenen Land ermöglicht, dass die übrige Welt billige Rohstoffe bekommt. Wir müssen nun etwas tun, damit die Gewinnung von Bodenschätzen in China weniger schädlich und gefährlich wird.

Welche Bedeutung hat die Ressourcenproduktivität sowie der Ersatz und das Recycling von Mineralien in China? Wie sieht die konkrete Politik im Vergleich zu Deutschland und der EU aus?

Wie in anderen Ländern auch gibt es in China Programme für das Remanufacturing, Recycling und andere Formen des schonenden Umgangs mit Ressourcen. Kreislaufwirtschaft - eine Idee der ökologisch-industriellen Entwicklung, bei der Wasser- und Abfallmanagement sowie der effiziente Einsatz von Energie und Rohstoffen eine Rolle spielen - hat sich als politisches Konzept bei uns durchgesetzt.

Ich kenne die deutsche Situation nicht genug, um die Fortschritte Chinas in diesem Bereich, an der Situation in Deutschland zu messen. Es wäre aber ein interessanter Vergleich, wie sich die Ansätze der beiden Länder angleichen. So können wir auch voneinander lernen.

Was halten Sie von Chinas Engagement in Afrika?

Bei dem, was China in Afrika tut, ist eine Menge Phantasie im Spiel. Ich habe in diesem Sommer eine Gruppe chinesischer Experten bei einer zweiwöchigen Studienfahrt in den Sudan begleitet. Wir haben CNPC (China National Petroleum Corporation) und andere chinesische Unternehmen besucht. Allein in der Ölbranche gibt es über 30 Firmen aus 20 verschiedenen Ländern, die im Sudan aktiv sind. Trotzdem wird außer China kein anderes Land erwähnt, wenn es um internationale Akteure geht, die das Leben im Sudan beeinflussen.
Es wäre wichtig zu vergleichen, wie viel in Afrika produziert wurde und wohin die Produkte dann exportiert wurden. Bisher gibt es darüber keine belastbaren Daten. Das Problem besteht darin, dass es in Afrika so viele verschiedene Länder mit ganz unterschiedlichen Standards in der Datenerfassung gibt. Am Ende beruhen dann viele Berichte auf Spekulation und Phantasie.

Deutsche oder afrikanische Interessengruppen müssen über den Tellerrand schauen, um eine grundsätzliche Vorstellung davon zu bekommen, was China in Afrika tut. Anstatt sich nur auf NGO-berichte zu verlassen, braucht man seriöse Forschung. Auch wir auf der chinesischen Seite brauchen mehr Klarheit darüber, was chinesische Unternehmen in Afrika tun. Wir sind jetzt in der unglücklichen Situation, dass wir zwar keine wirklich belastbaren Daten über die Rohstoffindustrie auf dem gesamten afrikanischen Kontinent haben, aber alle darüber reden, was zu tun ist.

Das Interview auf Englisch: Resource Governance: "China's quota system is transparent"

Special zur deutschen Rohstoffstrategie / Related Articles on strategic resources

Am 26.10.2010 hat die Bundesregierung ihre Rohstoffstrategie vorgestellt. Hierzu soll dieses Spezial Hintergründen und Analysen liefern:

Weiterführende Artikel:

Aus den Regionen:

Dieser Beitrag steht unter folgender Urheberrechtslizenz:

Ressourcenpolitik: "Chinas Quotensystem ist transparent"

Special zur deutschen Rohstoffstrategie / Related Articles on strategic resources

Zum Warenkorb hinzugefügt: