Ich habe mich gefreut, dass mein Vorredner (nämlich Volker Mittendorf, zur Geschichte der direkten Demokratie) etwas geschichtlich ausgeholt hat, denn das erinnert uns daran, dass sich demokratische Techniken entwickeln und dass sie im Kontext von ganz bestimmten politisch-historischen Momenten stehen. Sie verändern ihre Form, wenn sie lange Zeiten überdauern oder von anderen Nationen übernommen werden. Ich möchte betonen, dass es sich dabei nur um Methoden handelt und nicht um Lösungen für Demokratieprobleme.
Diese Techniken stellen ganz fundamentale Fragen zum Verständnis von Bürgerschaft: Betrachten wir Bürger/innen als eigennützige Akteure oder als Menschen, denen man vertrauen kann? Und wer zählt überhaupt als Bürger/in? Auch nach der Rolle von Politikern ist in diesem Zusammenhang zu fragen: Ist es die Aufgabe von Politikern zu führen, Richtungen festzulegen, oder müssen Politiker der öffentlichen Meinung folgen? Das ist eine sehr schwierige Frage, auf die ich keine Antwort habe, die jedoch gestellt werden sollte, bevor man sich entscheidet, wo und wie man Methoden verwendet, die populistische Formen von Politik hervorrufen können.
Zum Thema Bürgerschaft und Politiker möchte ich eine kleine Geschichte erzählen: 2005 gab es in Großbritannien eine Fernsehsendung, die wir aus Amerika importiert hatten. Ich glaube, sie hieß „Vote for me“ und es ging es darum, dass der Kandidat, der vom Fernsehpublikum gewählt wurde, von den politischen Parteien unterstützt werden sollte. Jeder konnte für sich werben, und die Auserwählten hatten die Gelegenheit, sich über mehrere Wochen im Fernsehen als Kandidaten vorzustellen. Sie erhielten ein Training, wie man sich präsentiert und wie man mit der Öffentlichkeit arbeitet. Es war vereinbart, dass der Gewinner dann für die Konservative Partei bei den Parlamentswahlen kandidieren sollte. Raten Sie, wer gewonnen hat? Es war jemand, der extrem rechts war und der sich auf einer Anti-Immigrationsplattform engagiert hatte. Aus diesem Grund stellte ihn die Konservative Partei dann doch nicht auf. Wir müssen also die Gefahren von extremem Populismus und die Gefahren, die von den Medien ausgehen, zur Kenntnis nehmen.
Das bringt mich zur Sichtweise von Politik: Wie wird Bürgerschaft gesehen, wie Politiker? Wie versteht man die Rolle der Politik? Sollte sich diese auf die lokale Ebene beschränken, weil die nationale Politik zu kompliziert ist? Diese lokale Ebene wird im Zusammenhang mit neuen Partizipationsmechanismen oft vorgezogen.
Es gibt zwar mehr und mehr Partizipation, aber da sich die öffentliche Sphäre selbst verkleinert, betrifft diese immer weniger Bereiche. Doch wie bedeutsam kann Politik noch sein, wenn immer mehr Dienstleistungen und Dinge über den Markt und nicht mehr über den Staat geregelt werden, nicht mehr national, sondern global? Gibt es also immer mehr Partizipation in immer weniger Bereichen?
Betrachten wir folgendes Beispiel: In London hatten wir ein partizipatives Budget, einen sogenannten Bürgerhaushalt. Diejenigen, die damit in der Praxis zu tun hatten, standen vor der Frage, wie sie mit dem Müllmanagement umgehen sollten. Der Öffentlichkeit wurden drei Optionen präsentiert: Erziehen wir die Leute dazu, mehr zu recyclen? Lassen wir den Müll weniger häufig abholen? Oder verlangen wir höhere Gebühren? Aus dem Bürgerforum kam die Aufforderung an die lokalen Behörden, mit den ortsansässigen Supermärkten und Fastfood-Restaurants zusammenzuarbeiten mit dem Ziel, etwas an den Mengen und der Art der Verpackungen zu ändern. Die Antwort war, dass das nicht möglich sei. Aber was ist ein öffentliches Interesse? Wer sind öffentliche Akteure? Was ist hier der Aufgabenbereich der Politik? Wie wird Öffentlichkeit betrachtet, wie Politiker, wie die Politik? Welche Idee von Öffentlichkeit steht hier auf dem Spiel?
Die Philosophie des Co-Design
Ich interessiere mich ganz besonders für den verloren gegangenen öffentlichen Diskurs. Wir reden immer mehr über die Zivilgesellschaft, über Konsumenten, über aktive Bürger. Wir reden mehr und mehr über Demokratie auf der lokalen Ebene, aber wo sind die öffentlichen Bewertungen geblieben? Soweit zu meiner philosophischen Eröffnungsrede.
Doch nun möchte ich über die Philosophie, wie Dienstleistungen betrieben werden, sprechen. Dazu gehören die Co-Produktion, das Co-Design und die Co-Lenkung von lokalen öffentlichen Dienstleistungen.
Im Gesundheitswesen gehen wir davon aus, dass der Patient eine Menge weiß und sich zusammen mit dem Arzt um seine Behandlung kümmern kann. In der sozialen Betreuung können die Betroffenen bereits darüber entscheiden, wofür ihr Budget verwendet werden soll. Wir sehen, dass Co-Produktion als Philosophie heute bereits stark verbreitet ist. Nun zum Thema Co-Design: Es gibt einige beratende Think-Tanks, die dem öffentlichen Dienst bei Fragen des Co-Designs zur Seite stehen. So half z.B. eine Organisation, die sich MindLab nennt, dem Department of Work and Pensions (Ministerium für Arbeit und Löhne) das vorhandene System von Unterstützungsleistungen für Langzeitkranke zu überarbeiten. MindLab beschäftigte sich detailliert mit den Erfahrungen von vier Empfängern dieser Unterstützung. Daraus leiteten sie Handlungsempfehlungen für die Regierung ab. Diese richtete sich danach und sparte Millionen von Pfund ein. Hier stellt sich allerdings die Frage nach der Repräsentativität der Befragung. Co-Design bedeutet also, sich auf die Erfahrungen der Betroffenen zu berufen und sie direkt in einen offenen Austausch darüber einzubeziehen, wie Dienstleistungen neu geordnet werden können - oder aber jemanden damit zu beauftragen.
Neuer Wohlfahrtsstaat oder Neoliberalismus?
Damit verändert sich die Betrachtungsweise derjenigen, die Hilfsleistungen empfangen, tiefgreifend. So hat man beispielsweise in den Niederlanden die Sprache der sozialen Betreuung verändert als ein Ergebnis von Co-Design. Von der Sprache der Bedürftigkeit und der Intervention hin zur Sprache des Aktivvermögens: Was können die Menschen einbringen? Was wollen sie? So wurde dort eine Philosophie entwickelt, die Alltagsrehabilitation genannt wird. Das bedeutet, dass nun die Bedürfnisse der Betroffenen nicht einfach erfüllt wurden, sondern dass professionelle Helfer sie in die Lage versetzten, sich selbst darüber klar zu werden, was sie wollten. Dem Ansatz liegt eine andere Philosophie der sozialen Betreuung zugrunde, nämlich das Augenmerk stärker darauf zu richten, was jemand kann und nicht darauf, was er nicht kann. Er lässt jedoch die Frage offen, wie gut die Bedürfnisse damit tatsächlich erfüllt werden können.
Doch diese Methoden sind zweischneidig: Sie sind weder uneingeschränkt gut, noch können sie einfach abgetan werden. Ich möchte hier nicht von Stärken und Schwächen reden, sondern von der Doppeldeutigkeit des zivilgesellschaftlichen Engagements. Doppeldeutigkeit bedeutet dabei, dass diese Ansätze im Sinne von Fortschritt gebraucht werden können, aber auch im Sinne der neoliberalen Logik und des Beschneidens des Wohlfahrtsstaats. Manche sind begeistert und sie sehen in dieser neuen Philosophie ein hervorragendes Potential. Aber ich treffe auch Skeptiker, die der Meinung sind, das sei Neoliberalismus. Ich selbst vertrete die Auffassung, dass weder das eine noch das andere zutrifft – es kommt vielmehr auf die politische Kultur an und wie diese neuen Ansätze gebraucht werden.
Was ich mit Doppeldeutigkeit bezeichne, wurde auch als ‚perverse confluence´ beschrieben – denken Sie an zwei Flüsse, die gemeinsam in einem Bett fließen. Dieses Konzept stammt aus Brasilien und geht auf Evelina Dagnino zurück, die über die Stärke der zivilgesellschaftlichen Bewegung spricht und davon, wie diese die Bürgerschaft und die Politik transformiert. Aber auch darüber, wie neoliberale Kräfte von diesen Veränderungen profitieren - und zwar in dem Sinne, dass der Neoliberalismus auf aktive Bürger und auf eine dynamische Zivilgesellschaft angewiesen ist. Neoliberalismus braucht Innovation und neue Ideen. Das heißt: Mit dem Konzept der ‚perverse confluence‘ gilt es vorsichtig umzugehen. Es erfordert eine sehr klar formulierte politische Position, ehe man über die Stärken und Schwächen von bestimmten Verfahren nachdenken kann.
Aber bestimmte Ansätze – wie auch z.B. die Bürgerhaushalte – haben nicht in jedem Land die gleiche Bedeutung. Das möchte ich anhand einiger wissenschaftlicher Studien verdeutlichen, an denen ich beteiligt war.
Wir untersuchten am Beispiel von 17 deliberativen Gremien, auf welche Weise in England neue deliberative Praktiken auf lokaler Ebene implementiert wurden. Zunächst betrachteten wir den politischen Kontext, in dem dieses geschah, und bemerkten dabei die Vielfältigkeit der verschiedenen politischen Ideen und Strategien, die dort zusammenflossen. Wir fanden schließlich vier verschiedenen Ansätze vor: Der erste Ansatz war die Verbraucherorientierung - so befragte z.B. ein Krankenhaus seine Patienten. Der zweite Ansatz beschäftigte sich mit Empowerment: Lokale Akteure sollten dazu befähigt werden, sich zu äußern und ihren Einfluss geltend zu machen. Partnerschaft war der dritte Ansatz, es ging darum, wie Behörden und Bürger partnerschaftlich auf lokaler Ebene zusammenarbeiten konnten. Der vierte Ansatz fragte schließlich danach, wie Verantwortung auf die lokalen Akteure übertragen werden konnte.
Empowerment, Partnerschaft, Konsumentenorientierung und Verantwortung hatten dabei ganz verschiedene politische Implikationen. Aber natürlich definierte keiner der Beteiligten das Forum nach diesen Kategorien. Im Mittelpunkt stand für sie das deliberative Forum als Instrument, das nach den Bedürfnissen der beteiligten lokalen Akteure, der Politiker und kommunalen Angestellten geformt wurde.
Die Blackbox öffnen
Ich möchte dafür plädieren, die Blackbox dieser Instrumente zu öffnen, um wirklich zu sehen, was dort passiert, und sie entsprechend beurteilen zu können. Es handelt sich dabei um Experimente, aus denen man etwas lernen kann. Wir sollten uns nicht darauf beschränken, sie einfach nur gut oder schlecht zu finden.
Am Beispiel „Empowerment“ etwa zeigt sich: Der Begriff unterstellt, dass Macht etwas ist, das den Bürgern verliehen werden kann, aber er betrachtet Macht nicht als etwas, das Bürger auch gebrauchen wollen. Jemand sagte einmal, aktiv sein und Aktivist sein sei ein großer Unterschied. Es gibt die „Aktivisten-Bürger“, die eine politische Stimme haben und die Dinge bestimmen wollen. Das ist etwas ganz anderes als die aktiven Bürger, die Verantwortung für die Angelegenheiten übernehmen, die der Staat nicht regelt. Ich glaube, es liegt eine Gefahr darin, nicht richtig zu wissen, von welcher Macht die Rede ist, wenn man von Empowerment spricht. Handelt es sich um eine pädagogische, geht es um Information oder darum, neue Wege zu finden, die Stimme zu erheben? Um welche Art von Macht geht es?
In einer anderen Studie über aktive Bürgerschaft, die ich in den Niederlanden mit Evelyn Tonkens durchführte, untersuchten wir, wie das Konzept der aktiven Bürgerschaft in sieben europäischen Ländern umgesetzt wird. In den skandinavischen Ländern, Deutschland, den Niederlanden, Italien, Frankreich und Großbritannien wählten wir Leute aus, mit denen wir herausarbeiten wollten, wie in den sieben Ländern mit drei Ansätzen umgegangen wird: Mit aktiver Bürgerschaft als „responsibility”, als „participation“ und als „choice“, also als Verantwortung, Partizipation und als Wahlmöglichkeit. Doch wir mussten feststellen, dass unser Ansatz nicht funktionierte. Wir konnten uns nicht verständigen, denn diese Konzepte hatten keine festgefügte Bedeutung, sie waren nicht übersetzbar. Sogar die Worte „participation“ und „choice“ hatten in Deutschland, Skandinavien und Großbritannien eine ganz unterschiedliche Bedeutung. So war mit Wahlmöglichkeit im Gesundheitswesen in Deutschland oft das Versicherungsmodell gemeint, in Großbritannien hingegen die Auswahl des Krankenhauses. Wir lernen also daraus, dass solche Konzepte nicht ohne weiteres über Ländergrenzen hinweg übertragbar sind.
Ein anderes interessantes Ergebnis unserer Studie war die Art, wie sich alle Ideen von aktiver Bürgerschaft auf die Arbeit von sozialen Bewegungen stützten. Sie beriefen sich auf Feminismus, auf Patientenkampagnen für mehr Auswahlmöglichkeiten und Autonomie, auf Behinderten- oder die Altenbewegungen. Sie alle formten ein Zusammentreffen zwischen verschiedenen radikalen Forderungen, sie stützten sich darauf und übersetzten ihre Forderungen innerhalb kommunitaristischer Politik, neoliberaler Politik usw.
Das meine ich mit “perverser Konfluenz”. Diese Konzepte verändern ihre Bedeutung stetig: So können die Konzepte der Grünen etwas anderes bedeuten, sobald die Leute sagen, dass sie sie für eine gute Idee halten.
Gefahren und Hoffnungen
Zum Schluss möchte Ihnen ich drei Gründe nennen, warum diese Ideen von aktiver Bürgerschaft anregend und weiterführend sein können, und drei Gründe, warum wir vorsichtig damit sein sollten. Um mit den Gefahren anzufangen:
Der erste Grund vorsichtig zu sein, ist der mögliche Anschluss der Ideen von aktiver Bürgerschaft an anti-wohlfahrtliche und anti-staatliche Politik. In Großbritannien spricht man über die „Big Society“, meint aber damit den kleinen, den schlanken Staat. Die Idee leitet sich ab aus der Kritik, die von Leuten wie mir an der rein betriebswirtschaftlich und technokratisch orientierten Regierung Blairs geübt wurde.
Daraus schloss die Konservative Partei, das alles abzuschaffen - was uns sprachlos zurückließ. Wir kritisierten den Verlust von nachbarschaftlichem Verhalten und nachbarschaftlicher Sorge, Reziprozität und Vertrauen – Dinge, die in der letzten Dekade verloren gegangen waren. Nun wird genau dieses von der Regierung wieder gestärkt. Genau das ist eine „perverse Konfluenz“.
Die “Big Society” baut genau darauf auf und will gleichzeitig den schlanken Staat. Dennoch lässt sich die Idee aushebeln. Eine lokale Behörde in London zum Beispiel, die ein Pilotprojekt zur Doktrin der „Big Society“ durchführte, tat dies, indem sie Partizipation förderte. Schließlich ist ja nicht festgelegt, was „Big Society“ genau zu bedeuten hat. Es kommt darauf an, wie diese von den Kommunalbehörden und anderen Vermittlungsinstitutionen interpretiert und umgesetzt wird.
Der zweite Grund vorsichtig zu sein, hat mit der Öffentlichkeit zu tun. Deliberative Praktiken wie Co-Design berufen sich auf individuelle Erfahrungen. Doch welche kollektiven Konsequenzen haben diese individuellen Urteile? Wie kommen öffentliche Beurteilungen zustande? Wie können wir alte Menschen vor Missbrauch schützen und wie Risiken handhaben?
Der dritte Grund, weshalb wir vorsichtig sein sollten: Wer befördert eigentlich was? Es gibt unzählige Berater, Think-Tanks, Veröffentlichungen – viele Leute leben davon, neue Lösungen zu verkaufen. Man sollte danach fragen, wer eine Technologie verkauft, warum sie verkauft wird und ob die Lösungen ihr Geld wert sind.
Und nun kommen wir zu den Gründen, warum die neuen Technologien aufregend und interessant sind. Die neuen Technologien dezentralisieren Macht und pluralisieren Politik. Repräsentative Regierungen können nicht mehr alle Menschen voll und ganz vertreten, das heißt, die repräsentative Demokratie funktioniert nicht mehr perfekt. Aber das bedeutet nicht, dass wir sie abschaffen sollten. Stattdessen sollten wir darüber nachdenken, wie wir das bestehende Regierungssystem befähigen und stärken können, mehr plurale und flexible Wege zu finden, um Politik zu machen. Die zivilgesellschaftlichen Methoden bieten genau das.
Zum zweiten befinden sie sich in einer Linie mit einigen der neuen sozialen Medientechnologien und Praktiken, politische Kommunikation zu betreiben. Facebook wurde erwähnt, aber tatsächlich gibt es viele „Social Media“.
Der dritte Grund, warum die neuen Verfahren aufregend sind, ist, weil sich damit Fragen nach dem Zusammenleben und Zusammenarbeiten in der heutigen Zeit stellen. Sie eröffnen eine politische Debatte, die nicht nur an die alte Thematik Staat versus Markt gebunden ist. Nicht, dass dieses Thema nicht mehr wichtig wäre. Aber wir gehen doch heute weit über diese duale Gegenüberstellung hinaus und denken damit über neue Wege der Politik nach.
Ich möchte zum Schluss zwei Dinge vorschlagen, die ich für wichtig halte: Erstens sollten wir über neue Methoden, neue Systeme der Beratung nachdenken, über neue Wege, Dienste bereitzustellen. Das wichtigste dabei sind das Lernen und pädagogische Aspekte. Bestimmte pädagogische Praktiken befördern eine Debatte, die sowohl Bürger als auch Politiker und öffentliche Verwaltungen informiert und unterrichtet. Sie haben erhebliche Konsequenzen für Beamte und lokale Bürokraten, die sich plötzlich mit der Öffentlichkeit auseinandersetzen müssen. Und die Möglichkeit, einen Kulturwandel in öffentlichen Institutionen herbeizuführen, ist ebenso wichtig wie die Technologien oder Methoden selbst.
Zweitens möchte ich noch auf das hinweisen, das John King „Monitory Power“, also kontrollierende Macht oder Macht der Minderheit nennt. Die meisten Diskussionen gingen darum, Politiker darüber zu informieren, was die Öffentlichkeit denkt. Aber es gibt auch neue Wege für eine engagierte Öffentlichkeit, die öffentliche Verwaltung zu kontrollieren und zu beobachten. Allerdings stößt dies an Grenzen, wo mehr und mehr Dienstleistungen vom öffentlichen zum privaten Sektor wandern. Dann wird die Frage brisant, wie private Akteure und öffentliche Institutionen kontrolliert werden können.
Janet Newman ist emeritierte Professorin für Sozialpolitik an der Open University in Milton Keynes, UK.