Frau Unmüßig, Geberharmonisierung war auch 2008 in aller Munde. Die Abstimmung der Geber untereinander und mit den Partnerregierungen bleibt ein Problem. Problem erkannt – aber noch nicht behoben?
Zur Geberharmonisierung gibt es viel Papier und viele internationale Konferenzen. Eine Trendumkehr ist nicht in Sicht. Im Gegenteil: Aus meiner Sicht verstärkt sich das Problem der Fragmentierung auf nationaler und internationaler Seite sogar noch. Die deutschen Entwicklungshilfemittel waren und sind auf mehrere Ministerien verteilt. Das ist eigentlich wünschenswert. Damit wächst allerdings der Koordinationsbedarf und ein gemeinsames strategisches Dach ist dringlicher denn je. An einem solchen kohärenten und gemeinsamen konzeptionellen Vorgehen mangelt es jedoch. Im Bereich Krisenprävention und Konfliktbearbeitung beobachten wir, wie die Aufteilung des Themas auf verschiedene Ressorts, Beiräte und Koordinationsgruppen nicht zu einer Erhöhung der Kohärenz beigetragen hat. Wir leisten uns – insbesondere angesichts der Bescheidenheit der Mittel – zu viel Zersplitterung. Hier muss man hinterfragen, ob dass im Sinne der Pariser Erklärung effizient ist. Ärgerlich ist, dass es gute Evaluierungen gibt, die auf diese Defizite hinweisen. Schlussfolgerungen werden aber kaum gezogen.
Es wäre eine wesentliche Verbesserung, den Ressortkreis der Bundesregierung zu stärken und auch strategisch besser auszustatten. Aber auch auf zivilgesellschaftlicher Seite sehe ich einen größeren Abstimmungsbedarf. Das gilt erst recht für die Arbeit in den Konfliktregionen: Dort müssen sich die international tätigen NRO untereinander besser absprechen. Und letztlich müssen wir auch die Abstimmung zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren intensivieren.
Partnerorientierung ist ein weiteres Prinzip der Pariser Erklärung. Gilt das auch in fragilen Situationen?
Ja, externe Akteure – zivile oder staatliche – müssen alles dafür tun, damit Staaten ihre klassischen Funktionen wie die Gewährleistung von Sicherheit erfüllen können. Das ist oft ein Wettlauf mit der Zeit, da die Bevölkerung diese Leistungen sofort braucht. Man muss also beides tun: auf der einen Seite die Bevölkerung direkt unterstützen (Wohnraum, Bildung, Ernährung), gleichzeitig aber auch den Aufbau eines funktionsfähigen Staates nicht vernachlässigen, der an den Interessen der Menschen ausgerichtet ist. Auch der Staat soll in seiner Koordinationsfähigkeit und damit auch in seiner politischen Legitimation gestärkt werden.
Zivilgesellschaftliche Organisationen müssen darauf achten, dass sie in Postkonfliktsituationen nicht dauerhaft staatliche Funktionen ersetzen, denn damit halten sie schwache staatliche Strukturen dauerhaft schwach. NRO sollten ein großes Interesse daran haben, dass Staaten wieder in die Lage versetzt werden, staatliche Aufgaben – wie Wohlfahrtsleistungen oder die Gewährleistung von Sicherheit - wahrzunehmen. Problematisch wird es hier, wenn sich NRO nicht rechtzeitig zurückziehen und damit der Delegitimierung staatlicher Strukturen Vorschub leisten.
Wichtig ist aber auch, dass die einzelnen Geber kohärenter unterwegs sind, damit die Partnerländer nicht mit zahllosen Akteuren verhandeln müssen. Dies konterkariert häufig die Anstrengungen zur Stärkung der Leistungs- und Koordinationsfähigkeit des Staates. Hierfür sind neue Vorgehensweisen wünschenswert. Eine Überlegung zum Beispiel ist, verstärkt Gelder in einen gemeinsamen Pool für ein Sektorthema wie Bildung einzuzahlen. Selbstverständlich gehören hier Verhandlungen über Ziele und Umsetzung der Programme zwischen Geber- und Nehmerregierungen dazu. Ein solches Vorgehen widerspricht leider häufig den Interessen der Geber, ihrer Parlamenten oder – im Fall von NRO – den ihrer Spender. Denn diese wollen ihre Mittel ganz gerne spezifischen Projekten zuordnen, gerade auch um die Erfolge für sich reklamieren zu können. Wer Mittel poolt, wird unsichtbarer – und bekommt schnell die Legitimitätsfrage gestellt. Da passen einfach zwei Logiken nicht zueinander.
Mit Instrumenten wie Budgethilfe soll die Eigenverantwortung der Partnerländer laut Paris Agenda nun gestärkt werden. Besteht hier nicht die Gefahr, dass auch solche Regierungen gestärkt werden könnten, die Menschenrechte missachten oder ganze Regionen und Bevölkerungsgruppen vom demokratischen Prozess ausschließen?
Für mich ist Budgethilfe ein wichtiges und innovatives Instrument. Sie passt zu der Forderung der Pariser Erklärung, die Eigenverantwortung der Partnerländer zu stärken. Mein Eindruck ist, dass wir gerne über „ownership“ reden, aber wenn es ernst wird, davor zurückzucken. Budgethilfe ermöglicht doch weiterhin, in den Regierungsverhandlungen über Bedingungen und strategische Ziele von Entwicklungszusammenarbeit zu verhandeln. Budgethilfe ist doch keine nur technische Angelegenheit. Westliche Regierungen dürfen selbstverständlich verlangen zu wissen, was mit dem Geld passiert. Wenn klar wird, dass sich mit diesen Mitteln Regierungen bereichern oder gar die Korruption verstärkt wird, kann jede Regierung die Budgethilfe wieder stoppen. Klare Bedingungen zu formulieren und den Dialog dazu zu führen, bedeutet doch keineswegs eine automatische Bevormundung.
Wenn Regierungen von Partnerländern das Prinzip „Ownership“ für sich so auslegen, dass sie den politischen Handlungsspielraum nichtstaatlicher Akteure einschränken kann auch die Tätigkeit einer politischen Stiftung betroffen sein. Wie gehen Sie mit diesen Herausforderungen um?
Wir müssen uns als Stiftung, gerade wenn wir in autoritären oder semiautoritären Ländern arbeiten, immer wieder mit der Frage nach unseren politischen Handlungsspielräumen und erst recht mit denen unserer Partner auseinandersetzen. Wir wollen uns gemeinsam mit unseren PartnerInnen politisch einmischen, Demokratie und politische Partizipation vorantreiben, gesellschaftliche Emanzipationsprozesse befördern. Das stößt auf staatliche Repression und Einschüchterung, die unsere Partner gefährden kann. Eine schwierige Gratwanderung. Wenn wir uns zurückziehen, verlieren die StiftungspartnerInnen oft wichtige politische und finanzielle Unterstützung. Wir haben als politische Stiftung den Anspruch, gerade in solchen Ländern Beiträge zur Demokratisierung zu leisten. Gleichzeitig können sich die politischen Rahmenbedingungen jedoch so verschlechtern, dass wir keine Wirkung mehr erkennen können, dass wir uns auf faule Kompromisse einlassen müssen, die wir nicht mehr rechtfertigen können. Dann müssen auch wir uns von Fall zu Fall zurückziehen.
Das Interview führte Marc Baxmann von FriEnt.