Folgerungen aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Lissabon-Vertrag
Seit dem 30. Juni gehen wundersame Dinge vor in der deutschen Europapolitik. Diejenigen, die sich in der Vergangenheit gerne medial über die Regulierungswut Brüssels ausgelassen haben, bedauern lauthals, dass das Bundesverfassungsgericht der deutschen Beteiligung an der EU Fesseln angelegt habe. Die CSU, die in Person von Peter Gauweiler als Klägerin gemeinsam mit der Linken eigentlich den Vertrag von Lissabon und damit die europäische Integration zu Fall bringen wollte, diskutiert als einzige Partei öffentlich, wie man dieses „Ja, aber-Urteil zum Lissabonvertrag“ umsetzen sollte. Und wir Europafreunde sitzen irritiert im stillen Kämmerlein, weil das Bundesverfassungsgericht den Finger in die Integrationswunde gelegt hat und dies dem pro-europäischen Herzen ziemlich schmerzt.
Dabei sollte man Karlsruhe eigentlich dankbar sein. Trotz einer - aus pro-europäischer Sicht irritierenden, aber aus verfassungsrechtlicher Sicht noch verständlichen - nationalstaatlich orientierten Rhetorik im Urteil und einigen befremdlichen Äußerungen zur Rolle des Europäischen Parlaments, schafft das Gericht das, wozu nationaler Politik bisher der Mut und die europäische Leidenschaft fehlten. Nämlich Europapolitik zur Innenpolitik zur erklären und den Bundestag zu mehr Beteiligung und zu mehr Interesse daran zu verdonnern.
Zugleich stößt das Gericht eine Debatte an, die eigentlich längst in Politik und Wissenschaft hätte geführt werden müssen: die Frage, in welchem Verhältnis nationale Souveränität, demokratische Teilhabe und europäische Integration stehen. Damit erzeugt das Bundesverfassungsgericht eine mediale EU-Diskussionsfreudigkeit, die man sich im Vorfeld der Europawahl mehr als gewünscht hätte. Wer es ernst meint mit Europa sollte diese derzeitige mediale und gesellschaftliche Aufmerksamkeit beim Schopfe packen und anhand der von der Justiz aufgezeigten Baustellen sein politisches Aufbauprogramm für ein demokratischeres Europa öffentlich formulieren und diskutieren.
Mehr Beteiligung schaffen
Erster Schritt dieses politischen Aufbauprogramms ist die Überarbeitung des „Gesetzes über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestages und Bundesrates“. Schließlich hat das Bundesverfassungsgericht den Bundestag zu einer aktiveren Rolle im europäischen Integrationsprozess verpflichtet. Selbst wenn Karlsruhe in seinem Urteil diesbezüglich verbindliche Vorgaben nur für Vertrags- und Kompetenzänderungen festschreibt, sollte sich der Gesetzgeber davor hüten, es in der Praxis dabei zu belassen.
Schließlich steht bereits seit 1993 im Grundgesetz, dass der Bundestag mit europapolitischen Beschlüssen, so genannten Stellungnahmen, parlamentarische Kontrolle in EU-Angelegenheiten ausübt. Gemäß der Vereinbarung zwischen dem Bundestag und der Bundesregierung über die Zusammenarbeit in EU-Angelegenheiten (BBV) von 2006 kann die Bundesregierung im Rat einen Parlamentsvorbehalt einlegen, wenn wesentliche Belange des Bundestages nicht durchsetzbar sind. Doch Papier ist geduldig und viele Abgeordnete leider auch.
Seit 16 Jahren lässt der Bundestag mehr oder weniger seine Rechte ungenutzt liegen. So hat er laut einem Bericht der Parlamentsverwaltung von Sommer 2007 bis Sommer 2008 zwar 205 EU-Entwürfe für „beratungsrelevant “eingestuft, sich aber nur zu elf Rechtssetzungsentwürfen per Stellungnahme positioniert. Kein einziges Mal haben die Abgeordneten versucht, ihre Stellungnahme dem aktuellen Verhandlungsstand anzupassen. Die Bundesregierung verhält sich - aus Eigeninteresse - kein Stück besser. Trotz der neuen Informationsvorgaben kommen EU-Papiere weiterhin zu spät oder werden im Falle von informellen Papieren oftmals verweigert. Über Vorhaben aus der Außen- und Militärpolitik wird so gut wie gar nicht berichtet. Und wenn sich der Bundestag dann doch einmal zu einer Stellungnahme bemüht, setzt sich die Bundesregierung gerne darüber hinweg und legt, wie bei den Verhandlungen im Rat zum Emissionshandel geschehen, keinen Parlamentsvorbehalt ein.
Mut zur eigenen Courage: Stellungnahmen müssen verbindlicher werden
Die Praxis lehrt: Wenn man die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts nach mehr parlamentarischer Europapolitik wirklich umsetzen will, müssen die Stellungnahmen des Bundestages für alle europäischen Rechtsakte verbindlicher werden. Diese bereits vor dem Karlsruher Urteil immer wieder aufkeimende Idee zu begraben, bloß weil die CSU versucht diesem Vorschlag einen anti-europäischen Dreh zu verpassen, wäre mehr als töricht.
Wichtigster Bestandteil einer solchen neuen Verbindlichkeit wäre, das Parlament zu verpflichten, überhaupt eine Stellungnahme zu den im Rat auf der Tagesordnung stehenden europäischen Gesetzesvorhaben abzugeben. Zudem müssten die Formulierung in der BBV zum Parlamentsvorbehalt gesetzlich verbindlich gemacht werden. Länder wie Finnland zeigen, dass dies keineswegs, wie von der CSU beabsichtigt, imperativ formuliert und damit integrationshemmend wirken muss. Vielmehr garantiert die Pflicht zur Stellungnahme, dass die Bundesregierung nicht weiter im Rat Dinge durchdrücken kann, für die sie zu Hause keine Mehrheit findet, und die EU zugleich von der nationalen Politik nicht weiter als Sündenbock - mit der Ausrede „das hat Brüssel gemacht“ - missbraucht wird.
Die Stellungnahmen des Parlamentes könnten dabei auf Grundlage der dem Bundestag dargestellten Positionierung der Bundesregierung basierende Eckpunkte enthalten, an die sich die Regierung in den Verhandlungen zu orientieren hat. Weichen die im Rat verhandelten Kompromisse zu stark von der Stellungnahme ab, müsste die Regierung das Parlament darüber unverzüglich informieren und ihm am Ende einen öffentlichen Rechenschaftsbericht gemäß Art. 10 Abs. 2 (1) des EUV-Lissabon ablegen.
Stärkere Rückkopplung europäischer Rechtsakte an die nationalen Parlamente
Da die Regierung im Parlament über eine Mehrheit verfügt, die ihrer Regierung in der Regel den Rücken freihalten wird, kann ausgeschlossen werden, dass die Stellungnahmen so restriktiv gehalten werden, dass so eine deutsche Beteiligung im Rat eingeschränkt oder gar verhindert würde. Damit behält die Bundesregierung zugleich die nötige Flexibilität, die sie als größtes EU-Mitgliedsland braucht, um in den Brüsseler Verhandlungsrunden andere Regierungen mitzunehmen, Druck auf andere Mitgliedsstaaten auszuüben und so aktiv die nötigen Brüsseler Kompromisse zu schmieden.
Eine stärkere Rückkopplung europäischer Rechtsakte an die nationalen Parlamente würde auch keineswegs, wie einige behaupten, das Europäische Parlament schwächen. Schließlich ist es nicht Aufgabe des Europäischen Parlaments, den Rat parlamentarisch zu kontrollieren. Rat und Parlament sind zwei legislative Kammern, wie der Bundestag und der Bundesrat. Selbst wenn dieser Vergleich hinkt, sind wir im Rahmen der Föderalismusdebatte ja auch nicht auf den Gedanken gekommen, der Bundestag müsse den Bundesrat kontrollieren. Dafür sind die Länderparlamente zuständig. Sie kontrollieren das Verhalten ihrer Landesregierung im Bundesrat. Ebenso muss der Bundestag seine Regierung im Europäischen Rat und Ministerrat kontrollieren. Ohne eine Stärkung dieser Bundestagskontrolle agiert die Bundesregierung im Rat weiterhin ohne wirkliche demokratische Legitimation.
Positiver Nebeneffekt einer stärkeren Beteiligung des Bundestages an der Europapolitik wäre der dafür notwendige bessere politische Austausch zwischen den Fraktionen im Europäischen Parlament und den Bundestagsfraktionen, um sich über Positionen zu bestimmten EU-Gesetzesinitiativen zu verständigen. Auch das Medieninteresse dürfte endlich steigen, wenn zu erwarten ist, dass sich Ministerinnen und Minister nicht an ihre Voten aus dem Bundestag halten, oder die CDU im Bundestag konträr zu ihren konservativen Kolleginnen und Kollegen im Europaparlament argumentiert.
Europapolitik zum Pflichtfach machen
Voraussetzung für verbindlichere Stellungnahmen sind strukturelle Änderungen im Bundestag. Trotz bestehender Beteiligungsvorgaben weigern sich noch immer etliche Ausschüsse, europapolitische Themen überhaupt auf ihre Tagesordnung zu setzen. In keiner einzigen Fraktion ist Europapolitik wirklich als Querschnittsthema verankert. Und dies obwohl mittlerweile in Bereichen wie der Umwelt- oder der Agrarpolitik die Mehrheit der nationalen Gesetze auf Vorgaben aus Brüssel basiert. Bekanntestes Beispiel dieser Hilflosigkeit ist die Abstimmung über den Europäischen Haftbefehl im Bundestag gewesen, dessen nationales Umsetzungsgesetz letztlich vom Bundesverfassungsgericht kassiert wurde. Als Konsequenz wurde der Unterausschuss Europapolitik im Rechtsausschuss eingeführt.
Derartige Unterausschüsse nun in allen Fachausschüssen einzuführen wird die Kapazitäten der kleineren Fraktionen übersteigen. Stattdessen sollte die Pflicht zur Erarbeitung von Stellungnahmen zu europäischen Gesetzesvorhaben wie in Finnland in die Hände der Fachausschüsse gelegt werden. Damit würde eine verbindliche Vor- und Nachberichterstattungen der Bundesregierung über die Tagungen des jeweiligen Rates in die Fachausschüsse einfließen, und jeder Fachausschuss müsste - wie in manchen Ausschüssen bereits üblich - den Tagesordnungspunkt Europapolitik fest in seine Sitzungen integrieren.
Das ist zeitraubend und mühsam, aber würde dazu beitragen, die bisherige EU-Lethargie zu vertreiben und die demokratische Legitimation von Rats-Entscheidungen zu stärken. Aus praktischen Gründen sollten Stellungnahmen nur auf Antrag das normale Bundestagsverfahren durchlaufen müssen, ansonsten könnten diese allein vom jeweiligen Fachausschuss erarbeitet und von ihm selbst oder durch den Europaausschuss - wie bereits derzeit möglich - „plenarersetzend“ verabschiedet werden.
Für die Arbeitsebene würde dies bedeuten, Europapolitik auch strukturell als Querschnittsthema zu verankern; jeder Arbeitskreis müsste zumindest eine/n Referent/in für Europapolitik einstellen. Europa wäre damit endlich nicht mehr Außenpolitik, sondern in der Mitte der nationalen Politik angekommen.
Was kann - was soll Europa leisten?
Eine stärkere Inanspruchnahme der Fachausschüsse würde dem Europaausschuss die Möglichkeit geben, die neuen parlamentarischen Aufgaben aus dem Lissabon-Vertrag, namentlich die Subsidiaritätskontrolle, und aus dem Karlsruher Urteil die Zustimmung per Gesetz bei der Übertragung von Kompetenzen ohne Ratifikationsverfahren, anzugehen.
Diese Kompetenzkontrolle ist weit schwieriger als sie auf den ersten Blick scheint. Gemäß dem Bundesverfassungsgericht und auch dem Lissabon-Vertrag (Art. 4 und 5) ist die konstruktive Kraft des Integrationsmechanismus nicht unbegrenzt. Solange das Grundgesetz nicht per Volksabstimmung durch eine auf den Grundsätzen der Demokratie basierende Verfassung abgelöst ist, muss der Gesetzgeber gemäß dem Urteil in Zukunft bei weiteren Kompetenzübertragungen prüfen, ob diese die integrationsfeste Verfassungsidentität des Grundgesetzes verletzen. Dies setzt jedoch voraus, dass der Gesetzgeber diesen Kern des Staates vorab definiert hat - was bisher noch nicht geschehen ist.
Das Bundesverfassungsgericht hat dafür eine Hilfestellung gegeben und nennt als wesentliche Bereiche die Staatsbürgerschaft, das zivile und militärische Gewaltmonopol, die soziale Sicherheit, Einnahmen und Ausgaben einschließlich der Kreditaufnahme sowie Grundrechtseingriffe wie den Freiheitsentzug und Unterbringungsmaßnahmen. Zudem zählt es zu den bedeutsamen Sachbereichen kulturelle Fragen wie die Verfügung über die Sprache, die Gestaltung der Familien- und Bildungsverhältnisse, die Ordnung der Meinungs-, Presse- und Versammlungsfreiheit oder den Umgang mit dem religiösen oder weltanschaulichen Bekenntnis.
Handlungsspielraum politisch konkretisieren
Diesen Handlungsspielraum gilt es nun politisch zu konkretisieren. Und wenn man sich vom ersten Schock einiger politisch doch etwas befremdlich klingenden Urteilspassagen zu den Grenzen der weiteren Integration erholt hat und sich die darauf folgenden konstruktiven Passagen auf der Zunge zergehen lässt, wird klar, wie viel Musik in dieser Kompetenzkontrolle steckt. Und zwar nicht nur europäische, sondern auch staatstheoretische und demokratiephilosophische.
Politik muss in Zukunft diskutieren, welches übergeordnete Ziel mit weiteren Integrationsschritten erreicht werden soll und welche Werte dabei auf der Strecke bleiben könnten. Es müssen Prinzipien und Kriterien aufgestellt werden, anhand derer die Kompetenzübertragungen überprüft werden können. Hierzu gilt es auch die vom Bundesverfassungsgericht aufgezeigte Möglichkeit von Referenden zu diskutieren, durch die auch hoheitliche Integrationsgrenzen überschritten werden könnten. Konkret bedeutet dies beispielsweise zu fragen, welche Vorteile es für die Bürgerinnen und Bürger hätte, eine stärkere Vergemeinschaftung der Sozialpolitik vorzunehmen und was dies für das grundgesetzlich verankerte Sozialstaatsprinzip bedeuten würde?
Grundrechtsschutz stärken
Für den Fall, dass der Gesetzgeber sich der Diskussion über die Grenzen und Auswirkungen von Kompetenzübertragungen nicht stellt, beansprucht das Bundesverfassungsgericht selbst eine Letzt-Entscheidungsbefugnis. Darüber hinaus schlägt das Gericht vor, generell durch ein Verfahren zu prüfen, ob „kompetenzüberschreitende oder identitätsverletzende Unionsrechtsakte im Einzelfall in Deutschland unangewendet bleiben müssen“. Diese juristische Hintertür zu öffnen, käme jedoch einer Bankrotterklärung der Politik gleich. Die Definition der eigenen Identität ist und bleibt eine gesellschaftlich-politische Aufgabe und keine juristische!
Bedauerlich ist, dass das Urteil nicht darauf eingeht wie die Grundrechte der Bürgerinnen und Bürger bei europäischen Rechtsakten effektiv geschützt werden können. Bisher hat das Bundesverfassungsgericht mit Verweis auf die europäische Ebene grundsätzlich keine Grundrechtsprüfung bei Maßnahmen vorgenommen, die auf Europarecht basieren, noch hat es die jeweils sich stellenden grundrechtlichen Fragen dem Europäischen Gerichtshof vorgelegt. Da ein Zugang zu einem effektiven und schnellen Grundrechtsschutz auf europäischer Ebene noch immer schwierig ist, sollte der Gesetzgeber hier unverzüglich eine klarstellende Regelung treffen und das Bundesverfassungsgericht zu einer Vorlage gemäß Art. 267 AEUV-Lissabon verpflichten.
Zugleich sollte erwogen werden, beim Bundesverfassungsgericht eine dritte Kammer für Europarechtsfragen einzuführen. So ließe es sich vermeiden, dass Kompetenzstreitigkeiten weiterhin allein durch die nationale Brille betrachtet werden.
In welchem Staatskonstrukt wollen wir leben?
Nach einem Europawahlkampf in dem die EU so fern schien, dass die großen Parteien primär nationale Politiker plakatierten, ist es ein Segen für die deutsche Europapolitik, dass Karlsruhe der Politik nun den Slogan ins Stammbuch geschrieben hat, der eigentlich auf allen Wahlplakaten hätte leuchten müssen: Europa geht uns alle an! Wenn wir diese Kernaussage des Urteils ernst nehmen, kann die derzeitige Überarbeitung des Begleitgesetzes nur ein Anfang sein. Der Bundestag kann sich zu der Frage der weiteren Integrationsschritte nur dann demokratisch positionieren, wenn wir eine grundsätzliche Debatte darüber führen, in welchem Staatskonstrukt wir langfristig leben wollen und in welchem Verhältnis die nationale Souveränität, aber auch unsere verfassungsrechtlichen Prinzipien, zur europäischen Integration stehen. Dies bedeutet auch, uns ehrlich damit auseinander zu setzen, ob und wenn ja wie, auf europäischer Ebene aufbauend auf die Unionsbürgerschaft ein wirklicher Demos geschaffen werden kann.
Die in diesem Zusammenhang vom Bundesverfassungsgericht formulierte markante Gegenüberstellung von Bundesstaat und Staatenbund mag dabei irritieren. Unverständlich ist auch, warum das Gericht, anders als bei anderen Grundsatzurteilen, die politische Dimension völlig ignoriert und sich in einer fast haarsträubenden Argumentation über die demokratischen Defizite des Europäischen Parlaments verrennt. Aber solange die Europäische Union sich weniger als Union der Bürgerinnen und Bürger, mehr als Vertragsunion souveräner Staaten betrachtet, wir zugleich aber auf dem Weg der europäischen Integration unter den Maßgaben des Verfassungsgerichtsurteils weiter voranschreiten wollen, kommen wir nicht darum herum, auch diese verfassungsrechtliche und demokratietheoretische Debatte zu führen.
Von zentraler Bedeutung ist, dass diese Debatte in den kommenden Jahren gesamtgesellschaftlich verankert wird. Nur wenn die Bürgerinnen und Bürger spüren und mitentscheiden, wohin die europäischen Sterne ziehen, werden sie ihnen auch folgen. Gerade wir Deutschen sollten doch eigentlich längst begriffen haben, dass die Europäische Union nie ein Selbstläufer war oder sein wird. Was für die Regierungen von Adenauer bis Kohl selbstverständlich war und von Fischer weiter betrieben wurde, nämlich sich selbst mit dem europäischen Projekt zu identifizieren und auch notfalls sein eigenes politisches Gewicht in die Waagschale zu werfen, um die gesellschaftliche Mehrheit in Deutschland für Europa zu gewinnen, ist in den letzten vier Jahren unter die parteitaktischen Räder der Großen Koalition geraten. Das Karlsruher Urteil war nun vielleicht ein letzter Warnruf umzusteuern. Bleibt zu hoffen, dass er von der Politik gehört wird.
Annalena Baerbock ist Sprecherin der Bundesarbeitsgemeinschaft Europa von Bündnis 90/Die Grünen und Promotionsstipendiatin der Heinrich-Böll-Stiftung.