Die arabische Welt erlebt historische Momente. Es ist noch zu früh zu beurteilen, ob die Umbrüche eine nachhaltige demokratische Entwicklung einleiten, aber die Dynamik der Bewegung deutet darauf hin. Die Bevölkerungen in Tunesien, Ägypten und Libyen, aber auch in anderen Ländern wie im Jemen, in Bahrain und Algerien, lehnen sich gegen die verkrusteten Strukturen auf. In welche Richtung diese Bewegung treiben wird, ist noch offen, aber eines ist in den letzten Wochen doch offensichtlich geworden: Weder die EU noch die EU-Mitgliedstaaten können behaupten, dass der aktuelle Transitionsprozess, sei es in Tunesien oder Ägypten, ein direktes Ergebnis der europäischen Demokratisierungspolitik sei. Obwohl die EU hier seit über fünfzehn Jahren, über verschiedene politische Instrumente und Ansätze (wie die Euro-Mediterrane Partnerschaft oder die Europäische Nachbarschaftspolitik) sehr viel versucht hat und nicht nur in die wirtschaftliche Zusammenarbeit, sondern auch in Demokratisierungsprojekte investiert hat. Der bisherige Erfolg der arabischen Revolutionen - der Sturz der Despoten - ist zuallererst der Verdienst der mutigen Bevölkerungen. Die EU muss sich nun fragen, warum sie so lange an der Zusammenarbeit mit diesen Herrschern festgehalten hat und nicht konsequenter demokratische Reformen eingefordert hat. Gleichzeitig wäre es zu einfach, jetzt die EU-Politik insgesamt an den Pranger zu stellen. Die völkerrechtlichen Möglichkeiten der Einmischung in die internen Angelegenheiten anderer Staaten waren und sind begrenzt. Auch wollte die EU mithilfe der positiven Konditionalität eine „Zeigefinger-Politik“ vermeiden. Im Rahmen dessen, was möglich war (interne Einschränkung durch abschwächende Positionen der EU-Mitgliedstaaten, externe Handlungsbeschränkung durch Völkerrecht), hat die EU einiges zu bewegen versucht. Aber es ist auch ganz offensichtlich: sie hat dies nicht nachdrücklich genug getan und mit vergleichsweise wenig Erfolg. Viele Versuche den politischen Dialog voranzubringen und Reformen zu fördern, sind gescheitert.
Die aktuelle Situation sollte nun als eine Gelegenheit genutzt werden, die europäische Politik gegenüber der arabischen Welt neu zu überdenken. Das Bild der EU als internationaler Akteur hat gelitten. Durch die zunächst zögerlichen Reaktionen auf die Revolution in Tunesien und auf die Demonstrationen in Ägypten hat sich Europa viele Sympathien in den arabischen Gesellschaften verspielt. Während die Solidaritätsbekundungen aus den europäischen Gesellschaften mit großer Freude und Stolz aufgenommen wurden, wurde das Zögern der Regierungen als ein Festhalten an den Autokraten verstanden. Bereits in den vergangenen Jahren wurde Europa immer wieder für seine Politik der doppelten Standards kritisiert. Die EU hat sich nicht mit besonders lautstarker Kritik hervorgetan, obwohl die Menschenrechtsverletzungen und Korruption der Regime bekannt waren. Auch die Auftritte der EU-Außenbeauftragten Catherine Ashton haben nicht überzeugt. Hier hat die EU eine Chance verpasst, sich als internationaler Akteur zu positionieren und sich mit den arabischen Bevölkerungen solidarisch zu erklären. An der amerikanischen Außenpolitik lässt sich viel kritisieren, aber Präsident Obama hatte hier zum richtigen Zeitpunkt reagiert und eine klare „Message“ an die tunesische Bevölkerung gesendet: das Recht auf Selbstbestimmung. Aber es ist für die EU noch nicht zu spät, ihre Glaubwürdigkeit zurück zu gewinnen, indem sie eine klare ideelle Unterstützung an die demokratischen Kräfte in den einzelnen Ländern signalisiert, und gleichzeitig eine differenzierte, unbürokratische und effiziente materielle Unterstützung für die Transition anbietet.
Neben dem generellen Staunen über den schnellen Sturz der Autokraten in Tunesien und Ägypten, beunruhigen Europa aber vor allem zwei Punkte: Zum einen wird befürchtet, dass die Organisation erster freier Wahlen zu Wahlsiegen der islamistischen Kräfte führen könnte und damit mittel- und langfristig zu mehr Gewalt und Destabilisierung. Zum anderen, könnte die Ausweitung der revolutionären, teilweise bürgerkriegshaften Zustände (wie aktuell in Libyen) in weitere Länder der Region ausstrahlen und damit eine Reihe von Fragen neu aufwerfen: die Zuverlässigkeit der Energieversorgung, ein Ansteigen der Migrationsbewegungen, die nukleare Sicherheit.
Die europäische Politik gegenüber der arabischen Welt bleibt eine Gratwanderung. Noch nicht allzu lange ist es her, dass im Kontext des Irakkriegs und des Kriegs gegen den Terrorismus die Frage nach der Demokratisierung der arabischen Welt diskutiert wurde. Nach den gescheiterten Versuchen der USA, Demokratie „von außen“ und durch militärisches Eingreifen in den Irak und nach Afghanistan bringen zu wollen, entstand mehr oder weniger ein Konsens der internationalen Gemeinschaft darüber, dass der Ansatz „von innen“ und ohne größere Einmischung vielleicht doch viel versprechender sei. Nun kommt der politische Wandel tatsächlich „von innen“, aus der kleinen Stadt Sidi Bouzid in Tunesien, und Europa und die USA wissen nicht, wie sie reagieren sollen. Die aktuellen Bewegungen haben gezeigt, dass es keine, wie von manchen Autoren behauptet, natürlich gegebene besondere Beziehung der arabischen Gesellschaften oder etwa der Muslime zum Autoritarismus gibt. Die Proteste waren und sind in den meisten arabischen Ländern auch nicht gewaltsamer als in anderen Revolutionen und sie wurden nicht von islamistischen Kräften initiiert. Laut kritischer Beobachter hat die westliche Politik die autoritären Regime in der arabischen Welt zulange als Garanten gegen eine weitere Verbreitung von Islamismus und Terrorismus betrachtet. Islamisten schließen sich jetzt zwar den Protestbewegungen in Tunesien und Ägypten an und versuchen diese für sich zu vereinnahmen, aber sie waren nicht deren Auslöser. Im Vergleich zu den säkularen, ehemaligen Oppositionsparteien oder jetzt neu gegründeten Parteien, sind die islamistischen Kräfte jedoch oft besser organisiert, nutzen geschickter die neuen Medien und das politisch-soziale Vakuum in ländlichen Gebieten. Manche Beobachter schließen das Szenario einer islamischen Revolution nicht aus. Denkbar ist aber auch eine Demokratisierung à la Türkei, eine Rückkehr zu einer anderen Autokratie oder eine Machtübernahme durch das Militär. Ob und wie viel die islamistischen Kräfte Fuß fassen können, wird auch davon abhängen, wie die Vereinten Nationen, die USA und Europa die nach Freiheit strebenden Gesellschaften in der arabischen Welt unterstützen werden und ob es ihnen gelingen wird, mehr Vertrauen als bisher in die demokratischen Potentiale der Gesellschaften Nordafrikas und des Nahen Ostens zu setzen.
Das Beispiel EU und Tunesien
Das Beispiel der Beziehungen zwischen der EU und Tunesien verdeutlicht die Widersprüchlichkeit und Schwierigkeiten europäischer Außenpolitik besonders. Für Tunesien sind die Beziehungen zur Europäischen Union (EU) zentral. Europa ist der wichtigste Handelspartner Tunesiens (ca. 75 Prozent der Exporte gehen in die EU, ca. 64 Prozent der Importe kommen aus der EU, 2008); von europäischen Investitionen und Touristen hängen zahlreiche Arbeitsplätze ab. Tunesien ist seit 1998 über ein Assoziierungsabkommen mit der EU verbunden, das im Rahmen des Barcelona-Prozesses 1995 als erstes Abkommen mit einem südlichen Mittelmeeranrainerstaat unterzeichnet wurde. Hauptziel ist die schrittweise Errichtung einer Freihandelszone mit der EU. Auf der Basis dieses Abkommens wurde im Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) 2005 ein erster Aktionsplan (2005-2010) für die politische und ökonomische Zusammenarbeit beschlossen. 2010 wurde das dreißigjährige Jubiläum der technischen und finanziellen Zusammenarbeit gefeiert. Seit 2010 liefen die Verhandlungen für einen neuen Aktionsplan (2011-2016) und das „Statut avancé“, das den Zugang zum europäischen Binnenmarkt und die Teilnahme an europäischen Programmen ermöglichen soll, sowie eine Anpassung an europäische Normen und Standards, und eine weitere Intensivierung der bilateralen politischen und ökonomischen Beziehungen.
Die Verhandlungen über das „Statut avancé“ waren bereits weit fortgeschritten als der politische Umbruch in Tunesien am 14. Januar 2011 erfolgte. Seit der Revolution hat Tunesien nun bereits seinen dritten Außenminister. Der noch unter Ben Ali amtierende Außenminister Kamel Morjane musste auf Druck der Demonstranten hin zurücktreten. Obwohl er wie viele andere bald nach dem Umsturz aus der ehemaligen Regierungspartei, dem Rassemblement constitutionnel démocratique (RCD) ausgetreten war. Sein Nachfolger, der ehemalige Diplomat und Oppositionelle, Ahmed Ounaies, konnte sich nur wenige Tage im Amt halten und wurde von dem ehemaligen Diplomaten Mouldi Kefi abgelöst. Nach einer Delegation des Europäischen Parlaments, besuchte die EU-Außenbeauftragte Catherine Ashton am 14.2.2011 Tunesien und versprach zusätzliche finanzielle Mittel für den Transitionsprozess. Sie drängte auf den Abschluss der „Statut avancé“-Verhandlungen innerhalb der nächsten sechs Monate; dieses soll auch die Visapolitik zwischen der EU-27 und Tunesien liberalisieren. Ein Statut avancé kann aber nur mit einer legitimierten Regierung unterzeichnet werden. Die Wahlen sind momentan für Juli 2011 geplant, aber ein genauer Wahltermin steht noch nicht fest. Es muss davon ausgegangen werden, dass bis zur Wahl die Verantwortlichen noch mehrfach wechseln werden. Inzwischen ist auch der Interims-Premierminister Mohamed Ghannouchi zurückgetreten.
In der Vergangenheit haben Menschenrechtsaktivisten immer wieder die gefällige Haltung der EU gegenüber dem Ben Ali Regime kritisiert. Die EU habe die Forderungen nach dem Einhalten der Menschenrechte gegenüber ihren ökonomischen Interessen vernachlässigt, mehr auf Stabilität denn auf demokratische Entwicklung gesetzt. Hier muss allerdings auch erwähnt werden, dass einige EU-Mitgliedstaaten aus nationalen wirtschaftlichen Interessen, Versuche der EU, die Menschenrechte auf die Agenda zu setzen, unterlaufen haben. Mit EU-Hilfe konnte zwar Humanentwicklung, Infrastruktur und Modernisierung gefördert werden, aber die Möglichkeiten der entsprechenden EU-Instrumente konnten nicht ausgeschöpft werden. Das Tunesien Ben Alis wurde seitens der EU auch aufgrund seiner angeblich guten Zusammenarbeit im Anti-Terrorismus-Kampf und in der Grenzsicherung geschätzt, was letztendlich das Korruptionssystem Ben Alis und einen repressiven Polizeistaat gestützt hat. Eine ernüchternde Bilanz. Wie viel von den Millionen Euro EU-Gelder der letzte Jahre in die Taschen des Trabelsi-Clans geflossen sind, sollte Teil des jetzt begonnenen Aufarbeitungsprozesses in Tunesien sein. Aus EU-Perspektive ist Tunesien nur ein kleiner Mittelmeerpartnerstaat unter vielen. Aber angesichts der Tatsache, dass die Forderungen nach mehr Freiheit und Demokratie in Tunesien ihren Ausgang genommen haben, könnte die EU hier neue und symbolhafte Akzente für die Zukunft der euro-mediterranen Beziehungen setzen.
Die Umbruchssituationen in der arabischen Welt gestalten sich von Land zu Land sehr unterschiedlich. Was eine sinnvolle Maßnahme für Tunesien ist, muss noch lange nicht für Libyen oder Ägypten gelten. Einerseits kann die EU bilateral länderspezifisch handeln, andererseits muss sie regional denken, denn zahlreiche der aktuellen Herausforderungen haben einen regionalen Charakter. Hierzu muss die multilaterale Zusammenarbeit im Mittelmeerraum neu belebt werden. Die Umbrüche in der Region fallen zusammen mit dem Misserfolg der „Union für den Mittelmeerraum“ (UFM). Grund genug, diese wieder zu beleben und neu zu definieren.
Die regionale Perspektive – eine Neuauflage der Union für das Mittelmeer
Nach der 2008 international viel beachteten, vom französischen Präsidenten Nicholas Sarkozy initiierten, Gründung der „Union für das Mittelmeer (UFM)“ konnte diese bis heute nicht wirklich durchstarten. Angesichts der Revolutionen im südlichen Mittemeerraum hätte man zumindest eine symbolträchtige Erklärung oder etwa eine politisch sichtbare Positionierung aus dem mühsam etablierten UFM-Sekretariat in Barcelona erwartet. Stattdessen trat der UFM-Generalsekretär am 26.Januar 2011 nach nur einem Jahr von seinem Amt zurück. Jetzt wird ein Nachfolger für den jordanischen Diplomaten Ahmad Massa’deh gesucht. Einer der sechs stellvertretenden Generalsekretäre (Lino Cardarelli, Italien) soll die Verantwortung in der Übergangszeit übernehmen. Die Kündigung des Generalsekretärs ist symptomatisch für den traurigen Zustand der UFM. Die Ziele (politischer Dialog auf Staats- und Regierungschef-Ebene, mehr Sichtbarkeit, mehr Co-Ownership für den Süden, groß angelegte Infrastrukturprojekte) konnten nur ansatzweise begonnen werden. So hatte der Generalsekretär inzwischen zwar immerhin ein Palais in Barcelona, einen kleinen Mitarbeiterstab von ca. 15 Experten und sogar ein Budget zur Verfügung, aber de facto war das Sekretariat mehr oder weniger handlungsunfähig. Angesichts der Blockade der UFM durch den israelisch-palästinensischen Konflikt wird so schnell kein weiteres Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs stattfinden (dieses wurde bereits zweimal verschoben). Ob ein zeitnahes Treffen der Außenminister zustande kommen wird, ist fraglich. Dabei wäre gerade jetzt ein wichtiger Moment, um die aktuellen Entwicklungen in der Mittelmeerregion in diesem Forum zu besprechen. Auch die institutionelle Dimension der UFM bleibt weiterhin unausgereift und fragil. Während das Sekretariat kein wirkliches Profil, keine Präsenz und nur wenig Verantwortung hat, es vielen südlichen und östlichen Mittelmeeranrainern an Überzeugung für das Projekt mangelt und ein politischer Impuls fehlt, führt die Europäische Kommission von Brüssel aus ihre Mittelmeerpolitik einfach weiter wie bisher.
De facto gilt für die UFM bis heute die französisch-ägyptische Co-Präsidentschaft, obwohl diese nach dem Rotationsprinzip ursprünglich nach zwei Jahren, also 2010, hätte abgegeben werden müssen. Frankreich hatte Ägypten zu seinem bevorzugten Partner innerhalb der UFM gemacht. Aber auch für viele andere EU-Mitgliedstaaten und die EU an sich war das Ägypten Mubaraks, immer ein zentraler Alliierter in der Region. Das stellt viele Diplomaten nun vor eine schwierige Situation. Die Co-Präsidentschaft der UFM sollte nun das Programm für das Jahr 2011 zusammen vorbereiten. Aber Ägypten hat momentan ganz andere Probleme. Auf der Agenda für 2011 stehen mehrere Ministerkonferenzen: in den Bereichen Energie, Landwirtschaft, Bildung und Forschung, Informationstechnologien und Stadtentwicklung. Trotz des misslungenen Starts hält die französische Diplomatie weiterhin am Konzept der UFM fest. In der Tat könnte die UFM für alle Mittelmeeranrainer von Vorteil sein, auch für die Maghreb- und Machrek-Staaten. Dazu müsste sie aber politische Unterstützung aus den Maghreb- und Machrek-Staaten haben und inhaltlich neu überdacht werden. Das sind angesichts der aktuellen Umbrüche viele Konditionen. Bevor die Regierungen jetzt an eine Intensivierung der Regionalkooperation denken können, müssen sie sich erst einmal selbst neu konstituieren und handlungsfähig werden, was mindestens noch einige Monate dauern wird. Gleichzeitig könnte aber insbesondere die regionale Integration zur Entstehung neuer Arbeitsplätze führen und damit den jüngeren Generationen im Mittelmeerraum eine bessere Zukunft bieten.
Erstaunlich ist es dennoch, dass die UFM und auch die ehemaligen EMP-Strukturen und Mechanismen der Europäischen Kommission auf kleiner Flamme zwar weiterfunktionieren, aber dass größere politische Positionierungen, Lösungsvorschläge oder politische Initiativen im Hinblick auf die aktuellen Umbrüche in Nordafrika und im Nahen Osten bis jetzt ausgeblieben sind. Die einzige öffentliche Positionierung war letztendlich der Rücktritt des Generalsekretärs. Damit hat er indirekt zum Ausdruck gebracht, dass die UFM in ihrer jetzigen Form ohne politischen Rückhalt kein geeignetes Instrument ist, um die Zusammenarbeit zwischen den Staaten Europas, Nordafrikas und des Nahen Ostens im Mittelmeerraum wirklich voranzubringen und auf die großen aktuellen Umbruchprozesse zu reagieren. Die fehlenden Reaktionen und Stellungnahmen aus den Reihen der UFM erklären sich aber auch aus dem Charakter der UFM-Institutionen an sich, die vor allem intergouvernemental konzipiert sind und damit auf eine engere Zusammenarbeit mit den Regierungen abzielten, weniger auf eine Zusammenarbeit mit den Zivilgesellschaften. Die Personalkrise der UFM, aber auch die politische Krise in der Region sollten jetzt zum Anlass genommen werden, das Konzept und die Instrumente der UFM noch einmal zu überdenken. Deutsche Außenpolitiker haben jetzt einen „Marshallplan für den Mittelmeerraum“ vorgeschlagen.
Was kann Europa konkret tun?
Zunächst kann die EU in Fragen der Migration anders reagieren und die Grenzpolitik humaner gestalten. Seit Ende Januar 2011 häufen sich tunesische Auswanderer in Italien, vor allem auf der Insel Lampedusa. Auch das französische Immigrationsbüro erwartet jetzt vermehrt neue Auswanderer. Diese Entwicklung ist ein natürlicher Prozess, wenn autoritäre Regime stürzen. Statt Hilfe und Solidarität zu erfahren, werden diese Migranten von der italienischen und französischen Polizei und Küstenwache kriminalisiert. Insbesondere in der Migrationsfrage könnte die EU nun neue Akzente setzen und ihre Glaubwürdigkeit wieder verbessern, indem sie sich solidarisch zeigt, die Flüchtlinge offen aufnimmt und Hilfsangebote macht. Was sind schon 5000 tunesische Flüchtlinge verteilt auf eine EU-27 von 500 Millionen Einwohnern? Stattdessen verfallen reißerische Medien und rechtspopulistische Politiker wieder in alte Denkschemata und konstruieren das bedrohliche Bild von Millionen „Boat People“, die über das Mittelmeer nach Europa strömen. Ganz davon abgesehen, dass die Mehrheit der aktuellen Flüchtlinge, ca. 140 000 Menschen aus Libyen kommend, sich aktuell in Tunesien und Ägypten sammeln, darunter ca. 50 000 tunesische Arbeitskräfte, die jetzt voraussichtlich in Tunesien bleiben werden. Tunesien und Ägypten befinden sich aber selbst mitten im politischen Umbruch und haben gar nicht die Kapazität die libysche Krise alleine zu bewältigen. Die EU könnte jetzt Soforthilfe für die Flüchtlinge anbieten, Wohlstand teilen und nicht die Festung Europa weiterbauen.
Im konkreten Fall Tunesiens sollten deutsche und europäische Unternehmen jetzt ihre Produktionsstätten nicht abziehen, sondern weiter präsent bleiben, die Wirtschaftsbeziehungen beibehalten, auch wenn es in nächster Zeit sicherlich weiterhin zu Streiks und Konflikten kommen wird, von denen auch deutsche Unternehmen in Tunesien betroffen sind. Würden die ausländischen Investitionen ausbleiben, hätte dies katastrophale Folgen für die tunesische Wirtschaft (das Wirtschaftswachstum lag 2010 bei 3,8 Prozent) und noch mehr Arbeitsplätze gingen verloren. Es wird davon ausgegangen, dass die tunesische Wirtschaft aktuell nur zu 50 Prozent funktioniert. Der Tourismus ist eine der Haupteinnahmequellen Tunesiens. Wenn jetzt deutsche und europäische Touristen wegbleiben, stehen ca. 300 000 Arbeitsplätze auf dem Spiel, wodurch noch mehr soziale Instabilität entstehen wird. Die in Europa lebende tunesische Diaspora kann jetzt eine konstruktive Rolle im demokratischen Prozess übernehmen (finanziell, sozial, politisch, kulturell). Die Ankündigung der Sperrung aller Auslandskonten Ben Alis und der Präsidentenfamilie wurde von der tunesischen Öffentlichkeit mit großer Erleichterung aufgenommen. Auch Muammar Gaddafis Konten (mit ca. 30 Milliarden libyschem Staatsvermögen) wurden gesperrt.
Die EU hat Hilfe bei der Vorbereitung freier und fairer Wahlen angeboten und wird voraussichtlich Wahlbeobachter entsenden. Es müssen gleiche und gerechte Ausgangsbedingungen für die verschiedenen Parteien und Kandidaten geschaffen werden. Darüber hinaus hat die EU ein umfassendes Hilfspaket vorbereitet, mit Vorschlägen für die Stärkung der bilateralen Handelsbeziehungen und des politischen Dialogs. Ein EU-Sondergipfel zur Lage in Libyen und Nordafrika wird am 11. März 2011 in Brüssel stattfinden. Eine internationale Geberkonferenz für Tunesien, an der sich die EU maßgeblich beteiligen wird, ist für Ende März 2011 in Karthago vorgesehen.
Die EU kann auf den Transitionsprozess auf zwei Ebenen konstruktiv begleiten: zum einen kann sie klare politische Unterstützungssignale an die demokratischen Kräfte senden; zum anderen kann sie finanzielle und Sachmittelhilfe anbieten, insbesondere für diejenigen, die bereits vor dem Regimewechsel unter dem Existenzminimum lebten oder durch den Regimewechsel nun vor dem Nichts stehen. Sie kann für umfassende Meinungs-, Pressefreiheit und Informationsfreiheit, für freie und faire Wahlen unter internationaler Wahlbeobachtung sowie für eine lückenlose Aufklärung der Verbrechen der repressiven Regime eintreten, muss aber von einer direkten Einmischung absehen. Europäische Politik in Nordafrika bleibt eine Gratwanderung: sie muss innovativ sein, neue Instrumente und Wege finden zwischen Nichteinmischung, klarer politischer Positionierung, konsequentem Einfordern und Solidarität. Das Ziel der Europäischen Nachbarschaftspolitik war und ist es, einen „demokratischen Ring“ rund um die EU zu konstruieren. Jetzt besteht die Chance, den demokratischen Prozessen in der direkten Nachbarschaft zum Erfolg zu verhelfen.
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Die Politikwissenschaftlerin Dr. Isabel Schäfer ist Senior Researcher in International Relations und Mediterranean Studies an der Humboldt-Universität zu Berlin.