Deutsches Europa oder europäisches Deutschland

1. Oktober 2009
Von Dr. Birgit Laubach

Bundestag und Bundesrat haben es kurz vor den Bundestagswahlen geschafft, die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts aus dem Urteil zum Lissabon-Vertrag mit den so genannten vier Begleitgesetzen umzusetzen. Es wäre aber zu einfach, damit das Kapitel abzuhaken. Während der Bundesrat die Begleitgesetze abschließend behandelte, kündigte einer der Kläger eine neue Klage vor dem Bundesverfassungsgericht an. Mit einem Eilverfahren will er die Ratifizierung des Vertrages von Lissabon verhindern. Kernpunkt ist der schon im Bundestagswahlkampf seitens der CSU populistisch inszenierte Streit, ob parlamentarisch beschlossen werden muss, dass der Vertrag von Lissabon „nur in der Auslegung durch das Bundesverfassungsgericht“ gilt.

Dass solche Forderungen nach einer „Ewigkeitsklausel“ nicht nur marginal sind, belegt auch der Kommentator der Süddeutschen Zeitung Heribert Prantl, wenn er vom „kastrierten Lissabon-Urteil“ redet und moniert, dem Bundestag fehle offenbar der Wille, unzweideutig und rechtsverbindlich zu erklären, dass dies (das Urteil) „die für Deutschland definitive  Auslegung“ darstelle. Direkt nach der Bundestagswahl steht die nächste Volksabstimmung in Irland an. Regelrecht begeistert hat die tschechische Rechte auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts reagiert und auch Polen ist nicht abgeneigt, die Unterzeichnung des Vertrages weiter zu verzögern. Dies mag umsomehr befremden, als die Europäische Union in der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise gerade ihren „Härtetest“ bestanden hat. Als europäische Wirtschafts- und Währungsgemeinschaft konnte sie Markmacht einsetzen, wie es der einzelne Nationalstaat nie zustande gebracht hätte. Hätten die Nationalstaaten sich wie 1929 verhalten, wären Verlauf, Dauer und Tiefe der aktuellen Krise völlig unvorhersehbar.

Souveränität neu denken

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts wirft einige grundsätzliche Fragen auf: Man hätte erwartet, dass angesichts der weiter gewachsenen Internationalisierung die im Maastricht-Urteil entwickelte Sicht auf die  EU als Staatenverbund bestärkt wird. Stattdessen bezieht sich das Urteil auf die tradierten Sichtweisen aus der Staatenwelt des 19. Jahrhunderts auf Souveränität und (Staats)volk. Ignoriert wird das grundlegend gewandelte Souveränitätsverständnis. Diese Entwicklung hat mit der Verabschiedung der UN-Charta begonnen und auf der internationalen Ebene einen vorläufigen Abschluss mit der Resolution „responsibility to protect“ auf dem Milleniumsgipfel gefunden.

Der „Souveränitätspanzer“ des abgeschlossenen Nationalstaates funktionierte nach innen und außen.  Die territoriale Grenze bildete als bedeutsamste Trennungslinie die schützende Außenhaut, flankiert vom absoluten Verbot der Einmischung in die inneren Angelegenheiten. Souveränität nach außen entsprach die Gehorsamspflicht der Bürger und Bürgerinnen im Inneren. Das Souveränitätsverständnis der internationalen Gemeinschaft speist sich demgegenüber aus der Rückbindung der Souveränität an die Herrschaft der Menschenrechte und rechtsstaatliche Prinzipien. Die Auswirkungen von Resolutionen des UN-Sicherheitsrates auf einzelne Individuen sowie die strafrechtliche Zuständigkeit des Internationalen Strafgerichtshofs für Menschheitsverbrechen, die  von staatlichen Vertretern begangen wurden, belegen dieses neue Verständnis. Die Grenzen eines Staates sind nicht mehr sakrosankt. Schwerste Menschenrechtsverletzungen in einem Staat ziehen ein Eingreifen der internationalen Gemein¬schaft nach sich. So bleiben die souveränen Staaten elementar für die internationale Rechtsgemeinschaft; sie schaffen überhaupt erst den Rahmen für eine demokratische Ordnung in einer globalisierten Welt, die sich international und innerstaatlich entfalten kann.

Der Anspruch des Bundesverfassungsgerichts auf „Totalaufsicht über die gesamte Europapolitik Deutschlands“  speist sich dagegen aus einem Souveränitätsverständnis, welches dem Nationalstaat prinzipiell die Herrschaft über die Lebensbelange der Bürgerinnen und Bürger zuweist. Ein Verstoß gegen die souveräne Staatlichkeit liegt nach dem Urteil nämlich dann vor, wenn „kein ausreichender Raum zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse mehr bleibt“. Darunter sind vor allem politische Entscheidungen zu verstehen, die in „besonderer Weise auf kulturelle, historische und sprachliche Vorverständnisse“ angewiesen sind. Demokratische Selbstbestimmung sei darauf angewiesen, sich im eigenen Kulturraum verwirklichen zu können. Dies gelte insbesondere für Entscheidungen, die im Schul- und Bildungssystem, im Familienrecht und bei der Sprache getroffen werden: „Die Gestaltung von Schule und Bildung berührt wie das Recht der familiären Beziehungen … in besonderem Maße gewachsene Überzeugungen und Wertvorstellungen, die in spezifischen Traditionen und Erfahrungen verwurzelt sind. Demokratische Selbstbestimmung erfordert hier, dass die jeweilige mit solchen Traditionen und Überzeugungen verbundene politische Gemeinschaft das Subjekt demokratischer Legitimität bleibt.“ Hätte das Gericht dies mit dem Subsidiaritätsprinzip begründet, wäre es ok. Problematisch ist die Verkoppelung mit demokratischer Selbstbestimmung.

Entscheidungen über beispielsweise das dreigliedrigen Schulsystems sind keine „Schicksalsfragen“. Die von den Richtern hervorgehobene Integrationsverantwortung des Bundestages würde das  parlamentarische Mandat darauf beschränken, es im Rahmen der vom Verfassungsgericht vorgegebenen Interpretation auszuüben. Darauf zielen die Interventionen des Abgeordneten Gauweiler und der CSU-Fraktion. Das Bundesverfassungsgericht hat dem Vertrag von Lissabon zugestimmt, zweifelt aber ersichtlich daran, ob eine weitere Vertiefung und Kompetenzerweiterung der Europäischen Union mit Art. 79 Abs. 3 des Grundgesetzes, nämlich dem „unantastbaren Kerngehalt der Verfassungsidentität“ vereinbart ist. Die „Ewigkeitsklausel“ als Absicherung gegen jedwede Diktatur gedacht, erhält einen ganz neuen Interpretationsgegenstand, scheint doch künftig die europäische Integration an ihr gemessen zu werden. Dieses apriorische Verständnis von Lebenssachverhalten, die in einer globalisierten Welt ständigem Wandel unterworfen sind, ist befremdlich. Verfassungen entstehen aus vorgreiflichen kulturellen, historischen und religiösen Traditionen. Diese sind jedoch nicht in Stein gemeißelt. Unverfügbar sind Menschenwürde und unveräußerliche Menschenrechte. Um die geht es aber Vertrag von Lissabon nicht.

Demokratieprinzip

Das Verfassungsgericht sieht nur im souveränen Staat das Demokratieprinzip verwirklicht. Es lässt den Lissabon-Vertrag passieren, weil die EU nicht staatsanalog aufgebaut sei und das Prinzip „one man, one vote“ für sie nicht gelte. Der Lissabon-Vertrag verwirklicht Elemente von partizipativer Demokratie für die Bürgerinnen und Bürger. Er schafft weitere Beteiligungsrechte für die nationalen Parlamente, den Dialog der Unionsorgane mit Verbänden und der Zivilgesellschaft sowie die europäische Bürgerinitiative. Auch die doppelte Mehrheitsregel für den Rat soll die EU demokratisch abstützten. Die Ignoranz gegenüber diesen neuarti¬gen partizipativen und demokratischen Regeln bewegt sich auf der Achse von souveränem Staat und Demokratieprinzip, die im Denken der Richter untrennbar miteinander verwoben sind. Deshalb werden die partizipativen Elemente des Lissabon-Vertrages und das Europäische Parlament einschließlich der Unionsbürgerschaft als „nicht geeignet, auf der Ebene des Rechts ein neues Leitbild zu setzen“ bzw. die durch „Wahl begründete Herrschaft der Mehrheit zu ersetzen“, diskreditiert.

Internationalisierung als Chance

Europäisierung und Internationalisierung haben einen grundlegenden Wandel der Staatlichkeit zur Folge. Die dabei wirkmächtige Globalisierung ist nicht nur als fortschreitende öko¬nomische und kommunikative Verflechtung zu sehen. Sie hat  eine Welt von formell unabhängigen und gleichberechtigten Staaten und eine Weltwirtschaft, die auf Staatsgrenzen überschreitender Vernetzung beruht, hervorgebracht. In aufgeklärten völkerrechtlichen Kreisen wird darüber nachgedacht, wie sich diese „neue Welt“ „konstitutionalisieren“ lässt, in der nicht nur die einzelnen Staaten gestalten, sondern internationale Netzwerke von G 20, G 8 über G 2, BRIC und wie sie alle heißen agieren, oder neu entstehen und in der große bürgerschaftliche Stiftungen und eine transnationale Zivilgesellschaft staatliche Aufgaben, wie beispielsweise die Entwicklungszusammenarbeit übernehmen.

Der mühsame und recht unelegante Prozess einer permanenten Abstimmung unter 27 Mitgliedstaaten, wie ihn die EU vorführt, zeigt die Schwierigkeit der Zusammenarbeit in einer Welt von morgen, die auf Multilateralität, geteilter Souveränität, gemeinsamen Regeln und Normen und einer politisch eingehegten (sozialen und ökologischen) Marktwirtschaft beruht.  Gerade die langwierigen Verhandlungen im Rat belegen, dass ein wesentlich höheres Maß an Konsens zwischen den Akteuren herbeigeführt werden muss, als bei der innerstaatlichen Gesetzgebung. Die europäische Gesetzgebung wirkt zwischen den Staaten ordnend und konfliktentschärfend und trägt damit zur Solidarität bei. Dabei geht es um das Leitbild einer vernetzten Ordnung, d.h. eines mehrdimensionalen Systems aus nationalem Staat, europäischem Staatenverbund und einem Kommunikations- und Kooperationszusammenhang von internationalen Organisationen, informellen Gremien, zivilgesellschaftlicher Partizipation und kooperativem Verwaltungshandeln. Kennzeichen des offenen Staates, des Staates in der globalisierten Welt ist der poröse Charakter seiner Grenzen und seine Durchlässigkeit für transnationales Handeln in Wirtschaft, Kultur und Wissenschaft bis hin zur administrativen Kooperation.

Die Europäische Union wurde 1957 als Wirtschaftsgemeinschaft gegründet. Entscheidend für ihr Gelingen war die Entwicklung des Grundrechtsschutzes – also der Flankierung der wirtschaftlichen Rechte durch Grundrechte – wie die Freizügigkeit, die Gleichberechtigung zwischen Männern und Frauen, das Eigentumsrecht usw. . Spätestens seit der Einführung der Unionsbürgerschaft ist sie Staatenunion und Bürgerunion. Die Bürgerinnen und Bürger der Mitgliedstaaten sind nicht nur unmittelbar Betroffene von europäischen und innerstaatlichen Recht, sondern sie legitimieren auch das innerstaatliche und europäische Recht. Staatsstrukturelle Vorstellungen des 19. Jahrhunderts sehen die EU nur als werdenden Bundesstaat. Die Auseinandersetzungen vor dem Bundesverfassungsgericht spiegeln diese nach wie vor am abgeschlossenen Nationalstaat orientierten Sichtweisen wider. Dabei wird übersehen, dass das europäische mehrdimensionale System, welches den einzelnen souveränen Mitgliedstaat, die vergemeinschaftete Politik auf europäischer Ebene und die nach wie vor auch vorhandene intergouvernementale Zusammenarbeit gleichermaßen umfasst und wechselseitig aufeinander bezieht, etwas Neues darstellt, für das die Definitionen von Souveränität und demokratischer Legitimation auch neu zu denken sind.

Die Fähigkeit, sich freiwillig zu binden, ist heute Ausdruck von Souveränität im Leben der Staaten wie im privaten Leben. Souveränität ist nicht einfach erodiert – wie vielfach immer wieder befürchtet wird, sondern hat sich funktionell gewandelt. Bezogen auf die künftige verfassungsrechtliche Entwicklung, also das Verhältnis zwischen Integration und Souveränität würde vielleicht folgende Sichtweise die geänderten Beziehungen der Staaten zu einander gut beschreiben: Deutschland bleibt als Mitgliedstaat der Europäischen Union souveräner Staat; zugleich beschreibt das Mitgliedschaftsverhältnis die Tatsache, dass die Staaten in der Europäischen Union nicht nebeneinander stehen, sondern in einem wechselseitigen Verhältnis aufeinander einwirken. Sie bilden eine Union, die sich nicht nur fortwährend selbst verändert, sondern auch ihre Mitglieder. Die Mitgliedstaaten geben als souveräne Staaten nicht nur Kompetenzen ab, sondern gewinnen neue Kompetenzen im Rahmen der Kooperation in  der Union hinzu.

Die Europäische Union ist sicherlich ein komplizierteres Konstrukt als der Nationalstaat, weniger demokratisch ist dieses Konstrukt deshalb aber nicht. Die Union leidet darunter, dass sie immer noch nicht an ihren eigenen, spezifischen Bedingungen, sondern an der Form des Nationalstaates gemessen wird, den sie einschließt aber nicht ersetzt.

Dr. Birgit Laubach ist Rechtsanwältin und Geschäftsführerin der Heinrich-Böll-Stiftung.

Dieser Beitrag ist zunächst in der Monatszeitschrift "Kommune. Forum für Politik, Ökonomie und Kultur" erschienen.