Ein Ergebnis der Studie: Nur vier Prozent der Ratsmitglieder in deutschen Großstädten haben einen Migrationshintergrund – obwohl in der Bevölkerung knapp zwanzig Prozent eine Einwanderungsgeschichte haben, in Großstädten sogar bis zu einem Drittel. Migrant/innen sind also in der Kommunalpolitik eklatant unterrepräsentiert. Allerdings besteht Anlass zur Hoffnung. Denn die Studie zeigt einen Aufwärtstrend: In den Jahren 2006 bis 2011 stieg die Zahl der gewählten Räte mit Migrationshintergrund auf 190 Personen. Zuvor in den Jahren 2001 bis 2006 waren es dagegen nur 114 von insgesamt 4670 Ratsmitgliedern gewesen.
Eine überfällige Studie
Viele waren an dem heißen Sommertag in die Heinrich-Böll-Stiftung gekommen, um mit Wissenschaftler/innen, Stadträt/innen, Integrationsbeauftragten, Verbandsmitgliedern und Journalist/innen über die Ergebnisse der Studie zu diskutieren. Wie kann sich die wachsende Vielfalt in der Bevölkerung auch im politischen System besser widerspiegeln? Welche Barrieren bestehen für Menschen mit Migrationshintergrund? Welche Foren und Strategien schaffen mehr Teilhabe? Wie sieht der Vergleich mit anderen Ländern aus? In Vorträgen, Kommentaren, Gesprächen und Podiumsdiskussionen wurden diese Fragen mit dem Publikums erörtert.
„Die Lust, sich einzumischen, ist bei vielen groß“, sagte Riza Baran, der als Zuhörer gekommen war und selbst „mittendrin“ ist. 1995 holte der Grüne, der sich schon seit den 70er Jahren kommunalpolitisch in Deutschland engagiert, als einer der ersten Migranten ein Direktmandat für das Berliner Abgeordnetenhaus. Die Studie, die zum ersten Mal bundesweit die Partizipation von Menschen mit Migrationshintergrund in den Stadtparlamenten untersucht, findet er überfällig und wichtig. „Migranten sind im Kommen“ glaubt Baran und die Politik entdeckt sie zunehmend als potentielle Wähler.
Politik mit Migrationshintergrund: ein neuer Trend?
Eine wachsende Beachtung von Migranten im politischen Alltag spürten auch die Verfasser der Studie, Karen Schönwälder, Cihan Sinanoglu und Daniel Volkert vom MPI-MMG aus Göttingen. Für die Studie untersuchten sie die Stadtparlamente in allen 77 deutschen Städten mit mehr als 100.000 Einwohnern – mit Ausnahme der drei Stadtstaaten – und widmeten Berlin eine Sonderauswertung. Viele der in standardisierten Umfragen und persönlichen Einzelinterviews befragten Ratsmitglieder berichteten vom wachsenden Interesse der Parteien an Kandidaten mit Migrationshintergrund, sind aber mehrheitlich der Meinung, dass Parteien mehr tun können, um Migrant/innen zu gewinnen.
Große Unterschiede zwischen den Parteien und Städten
In Bezug auf Offenheit und Attraktivität für Menschen mit Migrationshintergrund unterscheiden sich die Parteien deutlich. Den höchsten Anteil an Ratsmitgliedern mit Migrationshintergrund gibt es laut Studie bei den Linken (acht Prozent), gefolgt von Grünen (sieben Prozent) und SPD (fünf Prozent). Bei Union und FDP sind es dagegen nur jeweils knapp zwei Prozent.
Auch zwischen den untersuchten Großstädten existieren große Unterschiede. Die meisten Ratsmitglieder mit Migrationshintergrund, nämlich fünfzehn, gibt es in Frankfurt am Main. Auch in Offenbach (neun), Duisburg (acht), Ludwigshafen (sechs) und Stuttgart (sechs) sind es vergleichsweise viele. Dagegen weisen Mannheim, Heilbronn, Ingolstadt und Hagen keine Ratsmitglieder mit Migrationshintergrund auf, obwohl in diesen Städten viele Menschen unterschiedlicher Kultur leben. Eindeutig erklären lässt sich dieser Befund nicht, er verweist aber darauf, dass vielfältige Faktoren für die Öffnung der kommunale Demokratie für Einwanderer eine Rolle spielen.
Integrationspolitik: Chance oder Abstellgleis?
Zwiespältig beurteilten die Teilnehme/rinnen der Gesprächsrunde „Ganz normale Volksvertreter?“ ihre eigene Rolle als Ratsmitglieder mit Migrationshintergrund. Diese Ambivalenz hatte schon die Studie aufgezeigt. Eine klare Mehrheit der Befragten hatte dort geäußert, dass sie in ihrer Partei als Expert/innen für migrationspolitische Fragen gelten, ein Drittel sah sich sogar hierauf beschränkt. Einerseits kritisierten viele die Rollenzuschreibung „Migrant/in gleich Migrations- und Integrationspolitik“. Andererseits wählten viele Ratsmitglieder bewusst dieses Politikfeld, da sie hier ihre interkulturellen Kompetenzen nutzen konnten und es auch hilfreich für ihren Einstieg in der Politik war. „Mein Ideal ist“, sagte etwa die grüne Stuttgarter Stadträtin Niombo Lomba, „dass meine Herkunft keine Rolle spielt“. Lomba engagiert sich vor allem im Wirtschafts-, Gesundheits- und Sportausschuss. Aufgrund ihrer Herkunft würden aber auch Erwartungen der afrikanischen Community an sie herangetragen, denen sie sich selbstverständlich annehme. Ähnliche Erfahrungen machten viele der in der Studie Befragten:
„Das, was mich vor 15 Jahren mal geärgert hat, dass ich da in was reingedrängt wurde, das war am Ende auch eine Chance. Somit habe ich mich qualifiziert für andere Dinge.“
Hinter der Ambivalenz zwischen Rollenzuschreibung und persönlicher Erfahrung für migrationspolitische Anliegen steht, so die Forscher, oft die Sorge, aus diesem Politikfeld nicht mehr herauszukommen. Ebenso befürchten viele, für andere Themen nicht als kompetent zu gelten. „Offenbar glaubt man, dass Integration kein Kernthema der Politik ist“, sagte Sinanoglu. Viele der befragten Ratsmitglieder möchten überhaupt nicht als Personen mit Migrationshintergrund bezeichnet werden. Und auch Wortbeiträge auf der Konferenz machten deutlich, wie vermint das Gelände ist. Begriffe wie Migrant und Migrantin wurden von einigen Konferenzteilnehmern nicht als neutrale, sondern als abwertende Begriffe wahrgenommen.
Viele türkeideutsche Ratsmitglieder, viele Karrierewege
Zwar zeigt die Studie, dass es eine deutliche Mehrheit von Ratsmitgliedern mit türkischem Hintergrund gibt (76 der 190 Stadträte mit Migrationshintergrund, das entspricht 40 Prozent), das heißt jedoch nicht, dass sich die Karrierewege und Erfahrungen dieser Gruppe ähneln würden. Im Gegenteil kommt die Studie zu dem Schluss, dass es nicht den typischen Kommunalpolitiker bzw. die typische Kommunalpolitikerin mit Migrationshintergrund gibt. Das zeigten auch die Erfahrungen, von denen die Ratsmitglieder Ergun Can (Stuttgart, SPD), Niombo Lomba (Stuttgart, Grüne), Ezhar Cezairli (Frankfurt/M., CDU) und das Mitglied des Berliner Abgeordnetenhauses Canan Bayram (Grüne) auf der Konferenz zu berichten wussten. Auffallend war, wie sehr sich ihre politischen Laufbahnen unterschieden. Cezairli wurde aufgrund ihres vielfältigen Engagements im Integrationsbeirat und Islamkonferenz vom Hessischen Innenminister für die kommunale Politik gewonnen, ein Direkteinstieg, der in der CDU oft anzutreffen ist. Bayram hat dagegen „die politische Ochsentour“ innerhalb von Parteien gemacht, und Lomba wurde direkt nach dem Studium in den grünen Parteivorstand gewählt.
Skepsis gegenüber der Quote
Sehr unterschiedlich wurde der Sinn von Quoten beurteilt, um die Politik für Migrant/innen zu öffnen. Bayram verwies auf die Erfolge für Frauen durch die Quotenregelung: „Ohne Quote wären wir Frauen heute nicht wo wir sind“. Auch Can konnte sich eine „je nach Stadt flexible Quote“ vorstellen, warb aber in erster Linie für eine bessere Vernetzung der Migrant/innen über Parteigrenzen hinweg, für die das „Netzwerk türkeistämmiger Mandatsträger/innen“ steht. Can als dessen Vorsitzender ist überzeugt: „Netzwerke können Kaderschmieden sein.“ Lomba und Ceziarli dagegen waren Gegner einer Quotenregelung. Die immer noch zu geringe Repräsentation von Menschen mit Migrationshintergrund liege eher daran, dass es schwierig sei überhaupt Kandidaten zu finden, sagte Lomba.
Auch Markus Linden vom Lehrstuhl für politische Theorie und Ideengeschichte an der Universität Trier lehnte die Quote als „verordnete Repräsentation“ vehement ab. Quoten seien undemokratisch. Eine derartige Beschränkung der Wahlfreiheit sei nur dann erlaubt, wenn zuvor alle anderen Mechanismen zur besseren Repräsentation erfolglos ausgeschöpft worden seien. „Bei Migranten ist dies nicht der Fall“, sagte Linden. Zudem könnten sich bei einer Quote stark organisierte gegen schwach organisierte Migrantengruppen durchsetzen. „Soll dann eine Quote in der Quote Abhilfe schaffen?“, fragte er provokativ.
Reformen, aber welche?
In seinem Vortrag „Partizipieren, aber wie?“ skizzierte Linden zunächst die Bedingungen für eine politische Repräsentation und Partizipation, die er nicht als Zustand, sondern als ein beständiges Ablaufen von Integrationsprozessen definierte. Wichtige Merkmale seien, dass sich die Partizipation innerhalb demokratischer Institutionen abspielt und sie die Interessen möglichst gleichberechtigt repräsentiert. Ferner muss sie so gestaltet sein, dass aktive und passive Mitgliedschaften quer zu herkömmlichen Schichtgrenzen und ethnischen Differenzierungen verlaufen.
„Die in der Praxis diskutierten Reformvorschläge für eine bessere Repräsentation von Menschen mit Migrationshintergrund wirken gerade diesen Merkmalen entgegen“, sagte Linden. Etwa benachteilige mehr direkte Demokratie wenig integrierte Gruppen, wie es das Schweizer Minarettverbot gezeigt habe. Die beliebte Auslagerung von Zuwanderungsfragen an Experten-Gremien wie etwa die Süssmuth-Kommission dagegen fördere häufig eine ökonomische Betrachtungsperspektive und bevorzuge sozial starke gegenüber sozial schwachen Migrantengruppen. Aber auch eine verbesserte Selbstrepräsentation von Migrant/innen, etwa durch die korporatistische Einbindung von Migrantenverbänden und Gremien wie die Islamkonferenz und den Integrationsgipfel seien problematisch. Sie führe häufig zur Abschottung der Interessenvertreter/innen, weil sie in solch einer Konstellation ihre spezifischen ethnischen oder religiösen Zuschreibungen höher gewichten als andere Gruppenzugehörigkeiten.
Sarrazin als Integrationsförderer?
Linden verstand es bestens zu unterhalten – und auch zuzuspitzen. Sarrazin und die Anti-Doppelpass-Kampagne von Roland Koch seien hervorragende integrative Maßnahmen, sagte er. Denn die beste Möglichkeit, Belange von Menschen mit Migrationshintergrund publik und für andere verständlich zu machen, sei immer noch der öffentlich ausgetragene Konflikt. Es gelte, den politischen Wettbewerb zu stärken. „Es erscheint mir vielversprechender, die klassischen Institutionen der parlamentarischen Demokratie wiederzubeleben. Also die Parlamente, die politischen Parteien und die Wählerschaft.“ Das entscheidende Instrument, damit politische Integration gelingt, ist für ihn die Reform des Wahlrechts. „Wer von der politischen Integration spricht, muss allen das Wahlrecht geben“, sagte Linden, eine Forderung, die viele Tagungsteilnehmer in ihren Wortbeiträgen teilten. Ohne dieses fehle den Parteien der Anreiz, sich gegenüber Migrant/innen weiter zu öffnen.
Wahlrecht für alle als Lösung?
Die Diskussion um ein kommunales Wahlrecht für Migrant/innen in der Bundesrepublik reicht bis in die 1980er Jahre zurück. Seit Mitte der 90er Jahre dürfen hier lebende Bürger aus EU-Ländern aktiv und passiv an Kommunalwahlen teilnehmen. Wer aber zum Beispiel aus der Türkei, Vietnam oder der Ukraine kommt und nicht eingebürgert ist, kann auf kommunalpolitischer Ebene nicht mitbestimmen.
Anders in vielen EU-Ländern, wie zum Beispiel in Irland, Dänemark und den Niederlanden. Hier dürfen auch Bürger aus Nicht-EU-Staaten das Kommunalwahlrecht ausüben, wenn sie bestimmte Kriterien erfüllen (Mindestalter, fester Wohnsitz, entsprechende Aufenthaltsdauer etc.). Doch würde ein Wahlrecht für alle hier lebenden Migrant/innen tatsächlich automatisch eine verbesserte Repräsentation bewirken? – eine Frage, die sich auch in einem Ländervergleich nicht eindeutig beantworten ließ.
Laure Michon von der Abteilung Forschung und Statistik der Gemeinde Amsterdam ergänzte die Diskussion mit einigen Daten für die Repräsentation von City Councillors in den Niederlanden und Frankreich. Ihre Botschaft: Deutschland steht nicht so schlecht da, wie es scheint. Die relative Unterrepräsentation findet sich auch in den Vergleichsländern. Hier schwankt der Anteil der Menschen mit Migrationshintergrund an allen Stadträten je nach Land und Stadt zwischen fünf und vierzehn Prozent. Marco Giugni, Professor an der Universität Genf, verglich Daten, die in zehn europäischen Städten erhoben wurden. Auch hier zeigte sich, dass Menschen mit Zuwanderungsbiografie gemessen an ihrem Bevölkerungsanteil überall politisch unterrepräsentiert sind. Der Vergleich mit der MPI-MMG-Studie lieferte noch weitere Gemeinsamkeiten. So haben auch in anderen Ländern die meisten Kommunalpolitiker mit Migrationshintergrund einen hohen Bildungsstand, sie sind häufig weiblich und fühlen sich mehr den sozialdemokratischen bzw. den Parteien des Mitte-Links-Spektrums verbunden.
Modell Berlin? Gesucht wird die neue Selbstverständlichkeit
Mit der Repräsentanz von Migrantinnen und Migranten in Berlin beschäftigte sich die Schlussrunde mit Renate Künast, der grünen Bürgermeisterkandidatin, Karen Schönwälder, der Leiterin der Studie, Safter Cinar, dem Integrationsbeauftragten des DGB Berlin-Brandenburg und Günter Piening, dem Beauftragten des Berliner Senats für Integration und Migration. Berlin gilt allgemein als vorbildhaft, weil im Landesparlament der Hauptstadt mehr Abgeordnete mit Migrationshintergrund sitzen, als in allen anderen Bundesländern. Karen Schönwälder relativierte jedoch die Vorbildstellung der Hauptstadt. Diese gelte nur für die Landesebene, in den Bezirksverordnetenversammlungen hingegen liege Berlin nur im Bundesdurchschnitt.
Auch Künast war längst nicht zufrieden mit Berlin: „Erst müssen Migrantinnen und Migranten überall so selbstverständlich dabei sein, dass wir nicht mehr darüber reden.“ Vor allem der öffentliche Dienst sei „stramm deutsch“. Trotzdem sprach sie sich gegen eine starre Quote aus. Lieber arbeite sie mit Zielvorgaben. Dass diese in Zeiten klammer Kassen zumindest in der Verwaltung nur langsam wirken, gab Günter Piening zu bedenken. Bis 2013 sollte ein Viertel aller Auszubildenden in der Berliner Verwaltung einen Migrationshintergrund haben. „Dies wird nicht erreicht werden, weil kaum eingestellt wird.“
Wie politische Integration besser gelingen kann, dazu gab es in der Abschlussrunde verschiedene Vorschläge. Vor allem bedürfe es einer neuen Willkommenskultur in Deutschland. Künast versprach darüber hinaus einen neuen Vorstoß in Richtung einer Öffnung des Wahlrechts auch für Nicht-EU-Bürger. Auch müsse das Einbürgerungsrecht verändert werden. „Einbürgerung ist die Krone der Integration“, sagte Cinar. Leider seien die Barrieren viel zu hoch. Ein Großteil der Anträge, ergänzte Piening, scheitere inzwischen an der ökonomischen Schwelle. „Wer Hartz IV bezieht, wird abgelehnt.“ Cinar wies noch eine auf weitere Entwicklung hin, die mindestens genauso besorgniserregend sei: Früher habe er in Freizeitheimen für die Einbürgerung geworben und die Jugendlichen waren ganz wild darauf zu unterschreiben. „Heute wollen viele gar nicht mehr eingebürgert werden. Sie fragen: Warum sollen wir deren Staatsbürgerschaft annehmen?“ Die und wir – mehr als alles andere wird vor allem eine neues Wir-Gefühl gebraucht, ein Mittendrin eben, und nicht nur ein irgendwie dabei.