US-Wahlen 2008 – Beginn einer neuen Ära in der Klimapolitik?

US-Wahlen 2008 - Policy Paper Nr. 2

von Arne Jungjohann

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1. Bundesstaaten und Städte als Vorreiter aktiver Klimapolitik

Eine nationale Klimapolitik hat in den letzten Jahren in den USA faktisch nicht stattgefunden. Nach der Ablehnung des Kyoto-Protokolls im Frühjahr 2001 hat die Bush-Regierung ihre Aktivitäten auf freiwillige Vereinbarungen und einzelne Technologieprogramme beschränkt – zuletzt mit der von den USA angestoßenen Initiative der Major Economies meetings, deren Sinn und Nutzen noch diskutiert werden. Statt den Ausbau der erneuerbaren Energien und die Energieeffizienz zu fördern, wurde den großen Energiemultis das Bohren nach Erdöl durch niedrigere Umweltstandards und großzügige Steuernachlässe erleichtert. Doch war dieser klimapolitische Stillstand weitgehend auf die föderale Ebene beschränkt.

Auf der regionalen und lokalen Ebene der USA ist die Unzufriedenheit mit der Politik des Weißen Hauses gewachsen. Dutzende von Bundesstaaten und Hunderte von Städten und Gemeinden sind in das Vakuum einer US-weiten Klimapolitik gestoßen und haben Programme zum Klimaschutz aufgelegt. Die Bürgermeister von inzwischen mehr als 700 Städten haben sich im U.S. Mayors Climate Protection Agreement  freiwillig dazu verpflichtet, das Kyoto-Ziel der USA umzusetzen, bis 2012 ihre Emissionen um 7 Prozent gegenüber 1990 zu reduzieren. In Boston müssen Neubauten den LEED-Standard  für energieeffizientes Bauen erfüllen, in Chicago ein Mindestmaß an Dachbegrünung vorweisen, um die Temperaturen und damit den Einsatz von Klimaanlagen zu senken. Spitzenreiter der Städte sind Portland und San Francisco, die frühzeitig umfassende Klimaprogramme auf den Weg gebracht haben. San Francisco wird das stadteigene Kohlekraftwerk bis zum Jahr 2012 durch Energieeinsparung und erneuerbare Energien ersetzen und will damit die CO2-Emissionen bis 2012 um 20 Prozent gegenüber 1990 senken. Und statt auf neue Kohlekraftwerke setzen die Energieversorger auf Einsparung. In Los Angeles drosseln die Stadtwerke Klimaanlagen von Privathaushalten, um teure Spitzenlasten in der nachfrageintensiven Mittagszeit zu vermeiden. Im Gegenzug erhalten die Kunden Rabatte auf den Strompreis.

Bei den Bundesstaaten ist einmal mehr Kalifornien ganz vorne weg, das seine Emissionen trotz Bevölkerungswachstum bis 2020 auf das Niveau von 1990 zurückführen und bis 2050 um 80 Prozent senken will. Der Anteil der erneuerbaren Energien soll bis 2020 auf 33 Prozent steigen. Für mehr Effizienz im Verkehr wurden der Autoindustrie strenge Vorgaben gemacht, über deren Rechtmäßigkeit allerdings noch vor den Gerichten gestritten wird.

Andere Bundesstaaten ziehen mit. Mehr als 25 von ihnen haben in Abwesenheit nationaler Vorgaben Förderprogramme zum Ausbau von Wind-, Wasser- und Sonnenenergie aufgelegt. Mehr als drei Dutzend US-Bundesstaaten haben eigene Klimaschutzprogramme erarbeitet, mindestens sechs haben Anpassungspläne an den Klimawandel vorgelegt. Inzwischen gibt es drei Initiativen für regionale Emissionshandelssysteme mit absoluten Klimazielen -  die Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI) an der Ostküste, die Western Climate Initiative (WCI) an der Westküste und der Midwestern Regional Greenhouse Gas Reduction Accord.  Diesen Initiativen sind mehr als 20 Bundesstaaten und mehrere kanadische Provinzen beigetreten, etliche weitere Staaten haben einen Beobachterstatus. Die Systeme sind noch im Aufbau und zeichnen sich durch zunächst moderate Reduktionsziele und einen Mindestanteil an Versteigerung der Zertifikate aus.

Die Bundesstaaten haben das vom Weißen Haus verursachte Vakuum genutzt, um in der Klimapolitik eigene Akzente zu setzen und dabei häufig auf Erfahrungen aus Europa zurückgegriffen. Ergebnis ist eine regulatorische Vielfalt in der Klimapolitik, die sich über kurz oder lang als problematisch erweisen dürfte und eine Grundsatzdebatte über die Frage der Kompetenzverteilung zwischen bundesstaatlicher und föderaler Ebene aufwerfen dürfte. Mit einer stärkeren nationalen Klimapolitik wird der Druck zunehmen, US-weite Regelungen zu treffen, die für alle Bundesstaaten gelten.

2. Neue Mehrheiten, neue Prioritäten - Der US-Kongress als Antreiber einer progressiven Klima- und Energiepolitik

Anfang 2007 haben die Demokraten in beiden Kammern des US-Kongress die Führung übernommen. Ihre Sprecher, Nancy Pelosi (D-CA) im Repräsentantenhaus und Harry Reid (D-Nev) im Senat, hatten angekündigt, Klimaschutz und Energiesicherheit zur Priorität zu machen. Dies wurde durch die Besetzung wichtiger Schlüsselpositionen flankiert. Mit Barbara Boxer (D-CA) konnte der Vorsitz im Umweltausschuss des Senats neu besetzt werden, der zuvor durch den ausgewiesenen Klimaskeptiker James Inhofe (R-Okla)  blockiert war. Der Konservative Pete Domenici (R-N.M.) wurde vom Demokraten Jeff Bingaman (D-N.M.) als Vorsitzender des Energieausschusses abgelöst. Im Repräsentantenhaus wird der Vorsitz des Energie- und Umweltausschusses zwar von einem Demokraten angeführt. Doch schenkt der altgediente John Dingell den Interessen der in seinem Bundesstaat heimischen Automobilindustrie in Klima- und Umweltfragen besonderes Gehör. Im Wissen um diesen innerparteilichen Gegner einer progressiven Klimapolitik hat Nancy Pelosi die Einsetzung eines Sonderausschusses für Energieunabhängigkeit und Klimaerwärmung durchgesetzt. Ed Markey (D-Mass) führt diesen Ausschuss an, der zwar über keine gesetzgebende Kompetenz verfügt, jedoch die klimapolitische Debatte im Kongress über zahlreiche Anhörungen entscheidend mitbestimmt hat.

a. Nationale Energiepolitik – Mehr Energieeffizienz und erneuerbare Energien
Nach mehr als einem Jahr Debatte zwischen beiden Kammern und dem Weißen Haus wurde im Dezember 2007 ein Energiepaket verabschiedet, das die sich abzeichnende Neuausrichtung der Energiepolitik zum Ausdruck bringt. Erstmals seit rund 30 Jahren werden die Verbrauchsstandards für Autos (CAFE-Standards) angehoben, auf durchschnittlich 35 MPG in 2020.  Die Produktion von Ethanol soll bis 2022 verfünffacht und die Energieverbrauchsstandards für Kühlschränke, Waschmaschinen und andere Elektrogeräte angehoben werden. Die Umsetzung der Vorgaben soll bis 2020 rund 60 Großkraftwerke einsparen.

Die Energiepolitik von US-Präsident Bush hat sich in den letzten Jahren vorrangig auf die Ausweitung des Energieangebots konzentriert. Doch die Debatten über Energiesicherheit, Irakkrieg und Klimawandel überzeugen die amerikanische Öffentlichkeit und inzwischen auch etliche Republikaner von der Notwendigkeit, mehr Augenmerk auf Energieeffizienz und erneuerbare Energien zu legen. Ohne das drohende Veto des US-Präsidenten wäre das Energiepaket ambitionierter ausgefallen. Aus der ursprünglichen Vorlage des Repräsentantenhauses  wurden entscheidende Elemente nicht übernommen: die Einführung einer landesweiten Erneuerbare-Energien-Quote von 15% an der Stromerzeugung, die Verlängerung von Steuererleichterungen für den Bau erneuerbarer Energien, die Abschaffung von Steuerprivilegien der Energiemultis in Milliardenhöhe sowie zusätzliche Technologie- und Klimaprogramme. Diese Fragen dürften spätestens in der nächsten Legislatur unter einem neuen Präsidenten wieder auf die Tagesordnung rücken.

b. Nationale Klimapolitik: Einstieg in den Emissionshandel rückt näher
Nach dem Abschluss des Energiepaketes gibt es ein zweites aktuelles Gesetzgebungsverfahren, das einen Wandel der US-Klimapolitik verdeutlicht. „America’s Climate Security Act“ (S. 2191), ausgearbeitet vom ehemals demokratischen Senator Joe Lieberman (I-Conn) und dem Republikaner John Warner (R-VA), hat die Einführung eines US-weiten Emissionshandels im Jahr 2012 zum Ziel. Mit ihm soll bis 2050 eine Reduzierung der Treibhausgase um knapp 60 Prozent gegenüber 1990 gelingen.  Anfangs sollen rund ein Viertel aller Emissionsrechte versteigert werden. Dieser Anteil soll bis 2035 auf insgesamt 73 Prozent steigen. Die Einnahmen aus der Versteigerung sollen für Investitionen in klimafreundliche Technologien (CCS, Verkehr, Biomasse und auch Atom), ein Energiegeld für einkommensschwache Haushalte und die Anpassung an den Klimawandel in den USA verwendet werden.  Umweltverbände begrüßen den Gesetzentwurf, fordern aber weitere Verbesserungen. Sie drängen vor allem auf eine deutliche Ausweitung der Versteigerung und schärfere Reduktionsziele, die sich mit den Empfehlungen der Klimawissenschaft decken.  Teile der Versteigerungserlöse sollen in Klimaprojekte in Entwicklungsländer fließen.

Noch liegt viel Arbeit vor den Initiatoren des Gesetzentwurfes. Von den für eine Mehrheit erforderlichen 60 Stimmen im Senat fehlen rund 15 Stimmen. Die Unterhändler müssen durch Zugeständnisse an zögernde Senatoren mehr Stimmen einsammeln, ohne auf der anderen Seite bisherige Unterstützer zu verlieren. Viele Senatoren werden erst dann zustimmen, wenn Branchen ihres Heimatstaates über Sonderregeln für bestimmte Industriezweige begünstigt werden. Generell dürfte das Einziehen einer Preisobergrenze (safety-valve) und zusätzliche Vorteile für die Atomkraft weit oben auf der Wunschliste der Industrie stehen. 

Damit der Gesetzentwurf in Kraft treten kann, müsste auch das Repräsentantenhaus die Vorlage beschließen und der amtierende Präsident das Gesetz unterschreiben. Ersteres ist wenig realistisch, letzteres undenkbar. Dennoch forcieren die Demokraten um Barbara Boxer (D-CA) im Senat das Tempo. Sie haben ein Interesse daran, sich als treibende Kraft beim Klimaschutz zu profilieren und den politischen Gegner als Verhinderer darzustellen. Beobachter werten die Gespräche im Senat aber auch als wichtige Trockenübung für den Ernstfall im nächsten Jahr, wenn ein neuer Präsident im Amt ist, der den Emissionshandels befürwortet.

Das Repräsentantenhaus hat sich aus Kapazitäts-, aber auch aus politischen Gründen noch nicht intensiv mit dem Emissionshandel beschäftigt. Zwar kann die demokratische Mehrheitsführerin Nancy Pelosi (D-Ca) bei Abstimmungen auf eine gewisse Parteidisziplin setzen. Doch sind zwei strukturell wichtige Positionen in den Ausschüssen durch Demokraten besetzt, die der Einführung des Emissionshandels skeptisch gegenüber stehen. John Dingell aus Michigan, der Heimat der amerikanischen Automobilindustrie, sitzt dem federführenden Energieausschuss vor. Sein Parteikollege Rick Boucher führt den Unterausschuss für Luftqualität an. Dessen Wahlkreis in Virginia ist das größte Kohlegebiet der USA. An beiden Abgeordneten und ihren Ausschüssen führt kein Weg für ein Klimagesetz vorbei.

Selbst wenn die Vorlage im Senat und dem Repräsentantenhaus eine Mehrheit erhalten sollte, ist es unwahrscheinlich, dass das Klimagesetz in 2008 verabschiedet wird. Spätestens mit dem Veto von George W. Bush dürfte der Knock-out kommen. Doch sind die momentanen Beratungen ein guter Testlauf für eine spätere Einigung im nächsten Kongress mit einem neuen Präsidenten.

3. Bedeutung des Klimaschutzes  im Wahlkampf nimmt zu

Das Thema Klimaschutz wird im Wahlkampf um die US-Präsidentschaft vermutlich keine zentrale Rolle spielen. Trotz Al Gore’s auch in den USA viel beachteten An Inconvenient Truth und der gestiegenen Aufmerksamkeit für den Klimaschutz im Allgemeinen stehen andere Themen momentan weiter oben auf der Agenda vieler Wähler und Journalisten. In diesen Fragen - Gesundheitspolitik, Irak-Krieg, Wirtschaft - unterscheiden sich die Konzepte der Kandidaten deutlicher. Hinzu kommt, dass anders als bei früheren Wahlen dem republikanischen Kandidaten John McCain (R-AR) keine klimapolitische Ignoranz vorzuwerfen ist. Dennoch ist der Klimaschutz auf der politischen Agenda im Vergleich zu vor vier Jahren weit nach oben gerutscht. Keiner der Kandidaten kann es sich dieses Mal leisten, ohne eine energie- und klimapolitische Strategie anzutreten. Die Auseinandersetzung hierüber dürfte im bald folgenden Zweikampf zwischen den zwei verbliebenen Kandidaten an Intensität gewinnen.

Welche Positionen vertreten die verbliebenen Kandidaten zum Klimaschutz? Auf republikanischer Seite genießt John McCain durch seinen schon in 2001 in den Senat eingebrachten Vorschlag für ein cap-and-trade-System eine gewisse Glaubwürdigkeit beim Klimaschutz. Aus zweierlei Gründen wird von demokratischer Seite dennoch versucht werden, ihn anzugreifen. Zum einen ist sein jüngstes Abstimmungsverhalten im Senat zu Umwelt- und Klimathemen nach Zählung der Umweltverbände durch und durch anti-ökologisch.  Zum anderen hat er programmatisch wenig zu bieten und setzt auf den Ausbau der Atomkraft. Gleichzeitig gilt er für viele republikanische Wähler als zu progressiv in Umweltfragen und dürfte aus strategischen Gründen im weiteren Wahlkampf eine wirtschaftsfreundlichere Tonlage anschlagen.

Im Vergleich zu McCain können die beiden Kandidaten der Demokraten als umwelt- und klimapolitisch ambitioniert eingestuft werden. Im direkten Vergleich schneidet Hillary Clinton besser ab. Ihr klimapolitisches Konzept  ist das konkreteste. Beim Emissionshandel setzt sie wie Obama auf ambitionierte Ziele (minus 80% bis 2050 gegenüber 1990) und eine vollständige Versteigerung der Zertifikate. Ihre politische Erfahrung wird als Vorteil dafür gewertet, dass sie die USA erfolgreich in den UN-Klimaprozess zurückbringen kann. Barrack Obama hingegen ist in seinen Positionen nicht frei von Widersprüchen. Zwar weiß er um die Bedeutung des Themas für die demokratische Wählerschaft. Doch hat er als Senator aus Illinois häufiger die Interessen der heimischen Kohleindustrie vertreten. Umweltverbände tragen ihm nach, dass er sich zunächst unkonditioniert für den klimaschädlichen Einsatz von Kohle-zu-Treibstoff (coal-to-liquid, CTL) eingesetzt hat. Auch sieht Obama einerseits die Nutzung der Atomkraft als notwendiges Übel einer klimaverträglichen Energieversorgung an. Andererseits spricht er sich klar gegen das umstrittene atomare Endlager in Nevada aus. Ingesamt sind seine Aussagen zum Klimaschutz allgemeiner und weniger konkret.

4. Ausblick: Die Wahl 2008 leitet eine neue Ära in der US-Klimapolitik ein

Welche energie- und klimapolitischen Initiativen in diesem Jahr im Kongress noch ernsthaft verfolgt werden, wird vor allem durch wahltaktische Motive entschieden. Allen voran die Demokraten rechnen sich gute Chancen aus, mit Klimapolitik im Wahlkampf zu punkten. Dies gilt sowohl für die Wahl um die Präsidentschaft, als auch für die Wahlen zum Repräsentantenhaus und den Senat.  Einige altgediente Abgeordnete der Republikaner haben angekündigt, für den nächsten Kongress nicht mehr zu kandidieren. Der zu erwartende Generationenwechsel wird dazu beitragen, dass klimapolitische Initiativen bessere Erfolgsaussichten haben werden.

So wie viele Bundesstaaten und Städte hat auch der US-Kongress mit seinen Aktivitäten in den letzten Jahren den Boden dafür bereitet, dass die nächste Regierung das nachholen kann, was unter George W. Bush in Sachen nationaler Klimaschutz versäumt wurde. So ist sehr wahrscheinlich, dass 2009/2010 ein Gesetz zur Einführung des Emissionshandels beschlossen und eine US-weite Erneuerbare-Energien-Quote eingeführt wird. Die seit 2005 geltenden Steuererleichterungen für Energiemultis dürften unter einem demokratischen Präsidenten mindestens in Teilen wieder abgeschafft werden. Insgesamt ist absehbar, dass mit der Wahl des US-Präsidenten eine neue Ära im US-Klimaschutz eingeleitet wird.

Auf die internationalen Klimaverhandlungen wird sich ein Wechsel im Weißen Haus positiv auswirken. Doch soll davor gewarnt sein, die Erwartungen zu hoch zu schrauben. In den USA wächst zwar die Einsicht, dass das Land nicht länger als Zuschauer am Rande stehen kann. Zudem ist zu erwarten, dass eine neue US-Regierung die Klimapolitik als strategisch wichtiges Politikfeld entdeckt, um die transatlantischen Beziehungen und das Ansehen der USA weltweit zu verbessern. Andererseits wird jeder künftige US-Präsident einem neuen Klimavertrag nur dann zustimmen, wenn großen Entwicklungsländern wie China und Indien ebenfalls Verpflichtungen zum Klimaschutz abverlangt werden. Im Detail gehen die Vorstellungen, welche Art von Verpflichtungen dies sein sollen, auseinander. Doch ist diese Forderung parteiübergreifender Konsens und Voraussetzung dafür, dass auch im Senat, der alle völkerrechtlichen Verträge ratifizieren muss, eine Mehrheit erreicht wird. Eine zweite Hürde für die Einbindung der USA in einen neuen Klimavertrag wird das zu vereinbarende Minderungsziel sein. Der durch die Klimakonferenz in Bali vorgebenene Korridor sieht Reduktionsziele zwischen 25-40 Przent bis 2020 gegenüber 1990 für Industrieländer vor. Demgegenüber ist davon auszugehen, dass im US-Klimagesetz das Ziel für 2020 weniger ambitioniert ausfallen wird. Der jetzige Vorschlag sieht ein Minderungsziel von minus 19 Prozent bis 2020 gegenüber dem Basisjahr 2005 vor.  Eine neue US-Regierung steht zudem vor der simplen Herausforderung, unter einem enormen Zeitdruck in die Abschlussverhandlungen in Kopenhagen über einen neuen Klimavertrag einzusteigen. Mitarbeiter der Administration müssen ausgewechselt, inhaltliche Positionen abgestimmt werden. Für eine spätere Ratifizierung ist es zudem zwingend, dass sich die Regierung mit dem Senat über die Rolle der USA in einem neuen Klimavertrag abstimmt.

Der Autor ist Mitarbeiter der Heinrich-Böll-Stiftung Washington DC und leitet dort das Programm Umwelt und Globaler Dialog