Von Barbara Unmüßig, Vorstand Heinrich-Böll-Stiftung
Januar 2004

Das abrupte Ende der WTO-Ministerkonferenz von Cancún hat viele überrascht. Die Reaktionen waren sehr unterschiedlich. NGOs und Vertreter sozialer Bewegungen in Nord und Süd sahen im Scheitern den Erfolg. Regierungsvertreter, vor allem der Industrieländer, sahen darin eher eine vertane Chance zum Ausbau der Handelsordnung.

Der Kollaps von Cancun ist indessen ein untrügliches Zeichen für die Konflikte, Widersprüche und Ungleichgewichte in der internationalen Handelsordnung geworden. Ihre wichtigste Organisation, die WTO, steckt in einer tiefen Krise. Die existierende Welthandelsordnung braucht eine radikale Reform. Wer dieses Signal von Cancún nicht verstanden hat, trägt Verantwortung dafür, dass wirtschaftliche, soziale und politische Ungerechtigkeit und Blockbildung sowie Protektionismus eher noch zu statt abnehmen.

Die Wiederaufnahme der Verhandlungen Mitte Dezember 2003 in Genf ließ allerdings keine Aufbruchstimmung für ernsthafte Reformen erkennen. Business as usual wird aber nicht reichen, um die WTO aus der Krise zu holen. Die verschiedenen Handelsblöcke belauern sich eher. Die EU und die USA scheinen sich zwar mit den neuen Post-Cancun-Realitäten insofern anzufreunden, als sie andeuten, dass sie auf die Aufnahme der Singapur-Themen (Investitionen, Wettbewerbsordnung, öffentliches Beschaffungswesen) halb oder auch ganz verzichten könnten, wenn in anderen Bereichen (Landwirtschaft, Waren und Dienstleistungen) Liberalisierungsfortschritte erzielt werden könnten.

Zu einer tief greifenden Reform gehören aber ernstgemeinte Zugeständnisse der Industrieländer beim Subventionsabbau und Marktzugang für Produkte aus dem Süden. Zudem müssen die prozeduralen Probleme gelöst werden. Hierbei geht es vor allem um mehr Transparenz und den Abbau der Machtungleichgewichte in den Entscheidungsstrukturen. Und schließlich müssen sich die Industrieländer gegenüber den berechtigten Forderungen der Entwicklungsländer verhalten, die zu Recht seit längerem für mehr Handlungsspielraum und flexible Mechanismen (special and differential treatment) für ihre Ökonomien jenseits des engen Korsetts einheitlicher Liberalisierungsregeln („one size fits all“) streiten.

Radikale Reform für die WTO

An der derzeitigen Ausrichtung der multilateralen Welthandelsordnung gibt es nichts zu beschönigen. Sie vertieft ökonomische Ungleichheit. Sie ist trotz formaler Gleichberechtigung ihrer Mitglieder hierarchisch und intransparent organisiert. Vor allem die Industrieländer profitieren von ihr. Das gilt vor allem für die EU, die im Warenexport mit 40 Prozent weit vor den USA (13 Prozent) und Japan (7 Prozent) liegt. Sie betreiben Liberalisierung und Marktöffnung oder legen die Handelsordnung hegemonial-protektionistisch aus, je nachdem wie es in ihre Interessenlage passt.

Die Welthandelsorganisation (WTO) unterstützt mit ihren Grundprinzipen und ihrem Regelwerk diese Interessen bislang massiv. Ob im Güterhandel, bei den Dienstleistungen oder Investitionen oder der Sicherung des geistigen Eigentums dominieren sie nach wie vor den Welthandel. In all diesen Bereichen haben sie weltwirtschaftliche Vorteile und milliardenschwere Interessen. Die großen Schwellenländer holen indessen auf. Und spätestens seit Cancún haben sie begriffen, dass sie mit der WTO einen zwar unvollkommenen aber immerhin einen multilateralen Rahmen haben, in dem sie ihr gewachsenes politisches und wirtschaftliches Gewicht zur Geltung bringen können. Wer nach dem Scheitern von Cancún für die Abschaffung der WTO plädiert, scheint sich dieser historischen Zäsur nicht bewusst zu sein oder geht naiv und fahrlässig mit der (macht-)politisch und wirtschaftlich hochkomplexen Funktionsweise der multilateralen Handelsordnung um.

War das Scheitern von Cancún ein Grund zum Feiern, weil alles beim Alten bleiben soll? Cancún sollte als ein Etappensieg, als Ausgangspunkt verstanden werden, den Reformdruck auf die Industrieländer zu erhöhen. Sie müssen nicht nur in der Agrarpolitik umfassende Zugeständnisse machen. Auffällig ist, dass die WTO-Gegner keine realistische Alternative zu bieten haben, wie die gegenwärtige Welthandelsordnung gestaltet werden soll. Was soll nach dem „Entgleisen der WTO“ eigentlich kommen? Welchen Regeln, Standards und Verfahren soll eine Welthandelsordnung folgen, wenn sie Entwicklungsländern und ihrer Bevölkerung nutzen soll? Sind die bilateralen Verhandlungen, wie sie unter den gegenwärtigen wirtschaftspolitischen Machtverhältnissen ausgebaut werden, eine Alternative?

Eine WTO mit einem ausufernden Aufgabenspektrum und Allmachtsanspruch, die die Freihandelslogik in alle Wirtschafts- und Lebensbereiche ausdehnt, ist allerdings nicht wünschenswert. Sie sollte sich wieder auf ihre ursprünglichen Aufgaben, wie die Regulierung von Zöllen und Tarifen oder handelsverzerrende Subventionen, konzentrieren. Eine übermächtige Superbehörde, die Umwelt- Sozial-, Verbraucher- und Menschenrechtspolitik alleine unter ökonomischen Gesichtspunkten verhandelt, kann nicht Ziel für diejenigen sein, die für eine soziale, ökologische und menschliche Entwicklung streiten.

Mit ihrer Einigkeit ist es den Entwicklungsländern bislang erfolgreich gelungen, den Zuständigkeitsbereich der WTO nicht noch auf Investitionen und Wettbewerb auszuweiten. Diesen Weg sollten sie konsequent weiter verfolgen. Gleichzeitig tragen aber auch Entwicklungsländer Mitverantwortung dafür, ob der Bedeutungsverlust der UNO in Sozial- und Umweltfragen, wie vor allem von den USA gewünscht, weiter voranschreitet.

Das Verhältnis zwischen internationalem Handelsrecht und internationalen Menschenrechts- und Sozialnormen sowie Umweltabkommen muss endlich geklärt werden. Hierfür ist zwingend erforderlich, dass die WTO die globalen Konventionen und Abkommen zum Schutz der Menschenrechte, der Arbeits- und Sozialrechte der ILO und die Umweltabkommen völkerrechtsverbindlich anerkennt. Hierzu haben sich die Entwicklungsländer bislang gar nicht bzw. eher ablehnend positioniert, weil sie in Umwelt- und Sozialnormen eher handelshemmende Auflagen sehen.

Echter Multilateralismus

Allmählich begreifen auch die Industrieländer, dass die WTO die ihr einst zugedachte Monopolstellung gar nicht erfüllen wird. Zu sehr krankt auch sie mittlerweile an den klassischen Problemen des Multilateralismus: politisch unkalkulierbar, störanfällig, ineffizient, zu langsam. Diese Klage wurde gerade nach Cancún von nördlichen Protagonisten der WTO geführt. Kein Wunder also, dass das Interesse der Industrieländer an der WTO merklich gesunken ist. Industrieländer, allen voran die USA, betrachten nicht zuletzt deshalb die WTO schon lange als ein Instrument unter vielen und verfolgen ihre aggressivste Handelsstrategie außerhalb der WTO.

Aber auch viele wichtige Entwicklungsländer, vor allem regionale Subhegemone wie Brasilien, Indien und Südafrika oder die südostasiatischen Schwellenländer halten Ausschau nach den handelspolitischen Vorteilen bi- und regionaler Handelsabkommen, wenngleich auch immer als Ergänzung oder Konkretisierung des multilateralen WTO-Rahmens.

Die in Cancún bewiesene Verhandlungsmacht gerade auch lateinamerikanischer Länder wie Brasilien bekommen die USA im Rahmen der Verhandlungen um die gesamtamerikanische Freihandelszone (FTAA) zu spüren. Für die Verhandlungen wurden zuletzt beim Gipfel in Miami „unterschiedliche Geschwindigkeiten“ vereinbart und bei entwicklungspolitisch sensiblen Themen wie Investitionen, Dienstleitungen und geistigem Eigentum wird nur noch zwischen „interessierten Ländern“ und „bei Bedarf“ verhandelt. Auch der Zeitplan der US-Amerikaner, zügig zum Abschluss der Verhandlungen der FTAA zu kommen sind heftig ins Wanken geraten.

Hinzu kommt, dass in allen Regionen politische und wirtschaftliche Kooperations- und Integrationszonen – sie sollten auch das Rückgrat einer Welthandelsordnung bilden - vorangetrieben und die Süd-Süd-Kooperationen ausgebaut werden sollen. Diese sehr positive und begrüßenswerte Dynamik in der internationalen Handlungspolitik kann jedoch nicht über zweierlei hinwegtäuschen:

Erstens: Rein bilaterale Handelsabkommen zwischen einem Industrie- und einem Entwicklungsland zwingen letzteres in der Regel zum Aufgeben eigenständiger (Wirtschafts)-Politiken in einzelnen Sektoren. Im Freihandelsabkommen zwischen den USA und Chile wurde Chile gezwungen, Beschränkungen des Zuflusses ausländischen Kapitals bei entsprechenden Anzeichen für eine Finanzkrise aufzugeben. Singapur wiederum musste im Freihandelsabkommen mit den USA ein zehn Jahre altes Kaugummikauverbot fallen lassen. Wie immer man zum Kaugummikauen oder seinem Verbot stehen mag, es zeigt, dass Regierungen der Entwicklungsländer in der Regel das Diktat der stärkeren Industrieländer akzeptieren, wenn sie in den „Genuss“ nützlicher Aspekte von Freihandelsabkommen kommen wollen.

Zweitens: Die ärmsten Entwicklungsländer – schon heute Opfer protektionistischer Maßnahmen auch der Schwellenländer – könnten gerade beim Ausbau regionaler Handelsblöcke auf der Strecke bleiben. Sie wären die Opfer ausschließlich regionaler Handelsblöcke, liberalisiert nach innen, abgeschottet nach außen. Nicht unbedingt eine Vision für eine „andere“,  gerechtere Welt, wie sie die Globalisierungkritiker fordern!

In einem multilateralen handelspolitischen Rahmen dürften Entwicklungsländer auch in der nahen Zukunft ihr politisches Gewicht am besten zu Geltung bringen, während vor allem die wirtschaftlich Schwächeren in bilateralen Verhandlungen abhängiger und damit erpressbarer bleiben werden. Dies ist vor allem umso wahrscheinlicher, je mehr sich Schwellen- und Entwicklungsländer in einer überregionalen Interessensgemeinschaft, wie in Cancún geschehen, dauerhaft zusammenschließen, um auch ein politisch-wirtschaftliches Gegengewicht innerhalb der WTO gegen die Industrieländer zu bilden. Die engere diplomatisch-wirtschaftliche Koordination zwischen Brasilien, China und Indien in den letzten Monaten lässt in dieser Hinsicht hoffen.

Die Freihandelsdoktrin der WTO ist ebenfalls keine Vision für die Zukunft. Der Zwang zur Liberalisierung und Privatisierung um jeden Preis unterminiert die politischen Spielräume für unterschiedliche Entwicklungsstrategien. Die Industrieländer müssen endlich die Verschiedenheit nationaler Entwicklungspolitiken anerkennen. Deshalb muss das Regelwerk dringend reformiert werden.

Obwohl 80 Prozent der WTO-Mitglieder Entwicklungsländer und formal gleichberechtigt sind, besteht kein Zweifel daran, dass sie aus der Vorbereitung wichtiger Entscheidungen ausgegrenzt waren und ihre klar formulierten mehrheitlichen Position nicht oder zu wenig berücksichtigt blieben. Exklusive Entscheidungszirkel müssen abgeschafft und durch transparente Verfahren ersetzt werden. Wie dies unter Gesichtspunkten der effizienten Entscheidungsfindung vollzogen werden kann, ist noch nicht befriedigend beantwortet. Hierzu liegen allerdings einige konkrete Vorschläge auf dem Tisch: z.B. Stärkung der Kompetenzen der Entwicklungsländer und Veröffentlichung aller Verhandlungstexte als Kernprinzip.

Internationale und faire Handelspolitik braucht mehr denn je demokratische, soziale und ökologische Regeln. Eine solchermaßen reformierte WTO hat beste Voraussetzungen für deren Umsetzung. Denn keine andere multilaterale Organisation sonst auf der Welt verfügt über einen  Streitschlichtungsmechanismus, der unilateralistische Machtansprüche und Erpressungspotenziale durch Handelspolitik erschwert. Und anders als der IWF und die Weltbank ist sie die einzige wirtschaftspolitische Organisation der Welt, die Entwicklungsländern gleiches Stimmrecht garantiert.

Dies als Ausgangspunkte zu nutzen und zu Gunsten der Entwicklungsländer auszubauen, ist das Gebot der Stunde. Die Verteufelung der WTO – so massiv die Kritik am gegenwärtigen Regelwerk auch weiterhin sein muss – und ihre Abschaffung werden nicht weiterhelfen. Sonst wird ganz im Sinne neoliberaler Theorie die Macht der Stärkeren obsiegen.
 
Bislang gelingt über das existierende Regelwerk der WTO kein wirklicher Interessenausgleich zwischen Entwicklungs-, Schwellen- und Industrieländern. Das kooperative gleichberechtigte Aushandeln von Kompromissen, bei denen alle Mitgliedsstaaten Zugeständnisse machen müssen, ist noch nicht in Sicht. Für diejenigen, die an einem solchen Interessensausgleich und an einer sozial und ökologisch zukunftsfähigen friedlichen Entwicklungsperspektive interessiert sind (Regierungen, Parlamente, soziale Bewegungen, NGOs), gibt es keine Alternative zu einer multilateralen Handelsordnung. Ihre gerechte und demokratische Gestaltung muss erkämpft werden. Cancún war für die Entwicklungsländer hierfür eine wichtige Etappe.

Barbara Unmüßig

Barbara Unmüßig ist Vorstand der Heinrich-Böll-Stiftung. Sie hat zahlreiche Zeitschriften- und Buchbeiträge zu Fragen der internationalen Finanz- und Handelsbeziehungen, der internationalen Umweltpolitik und der Geschlechterpolitik veröffentlicht. 

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