Kenia – ein Jahr nach Wahlen und Krise

Während Europa Ende 2007 die ruhigen "Tage zwischen den Jahren" genoss, bahnte sich im ostafrikanischen Kenia die schwerste Krise seit Unabhängigkeit des Landes 1963 an.

Rückblick: Krise und Verhandlungslösung
Die Electoral Commision of Kenya (ECK) verkündete am Abend des 30.12.2007 das offizielle Endergebnis der drei Tage zuvor abgehaltenen Wahlen. Sie bestätigte den amtierenden Präsidenten Mwai Kibaki (Party of National Unity – PNU). Die Opposition um Herausforderer Raila Odinga (Orange Democratic Movement – ODM) sah dagegen im offiziellen Wahlergebnis eine dreiste Fälschung. Unmittelbar danach ging das Land in Flammen auf. Bei Protesten gegen die weithin vermutete Wahlfälschung, "ethnischen Säuberungen" im Rift Valley und den Slums von Nairobi, teilweise massivem Schusswaffeneinsatz der Polizei und Übergriffen ethnischer Milizen auf Mitglieder "feindlicher" Bevölkerungsgruppen, kamen in den folgenden zwei Monaten nach Angaben einer später eingesetzten Untersuchungskommission 1.133 Menschen ums Leben. Hunderttausende wurden zu Flüchtlingen im eigenen Land, zahllose Frauen zu Opfern sexueller Gewalt. Wochenlang lavierte Kenia am Rande eines Bürgerkriegs, und die wirtschaftlichen Folgen der Krise zogen die ganze Region in Mitleidenschaft.

Kenia ist die Drehscheibe für Politik und Wirtschaft in Ostafrika, an deren Stabilität der internationalen Gemeinschaft besonders gelegen war. Die Krise zog innerhalb kürzester Zeit eine große Aufmerksamkeit von Medien und Diplomatie auf sich. Bereits nach wenigen Tagen setzten internationale Vermittlungsbemühungen ein. Angesichts des unklaren Wahlergebnisses drängte die internationale Gemeinschaft auf eine Machtteilung zwischen PNU und ODM und bekräftigte dies, wo notwendig, auch mit Sanktionsdrohungen gegen Saboteure einer Verhandlungslösung. Unterstützt durch diese einhellige Positionierung der internationalen Gemeinschaft brachte der ehemalige UN-Generalsekretär Kofi Annan als von der Afrikanischen Union beauftragter Vermittler beide Parteien an einen Tisch.

Am Ende der Verhandlungen – einer diplomatischen Meisterleistung – stand ein bemerkenswerter Kompromiss: PNU und ODM vereinbarten am 28.2.2008 die Bildung einer "Große Koalition". Kibaki blieb Präsident, während für Odinga das neue Amt des Premierministers geschaffen wurde. Der "Friedensschluss" war nicht nur auf die Teilung der politischen Macht beschränkt. Zugleich wurde eine umfangreiche Reform-Agenda beschlossen, mit der die weiter reichenden Ursachen der Krise angegangen werden und die für die Gewalt nach den Wahlen Verantwortlichen zur Rechenschaft gezogen werden sollten. Die teilweise recht detaillerten Zeitpläne, die für die Implementierung dieser Maßnahmen vereinbart wurden, halten das Land seither in Atem.

Die Hintergründe der Krise reichten weit über das umstrittene Wahlergebnis hinaus. Kenia ist gekennzeichnet durch eine tiefe soziale Kluft und ungerechte Landverteilung, regionale Ungleichheiten und eine politische Kultur der Korruption und des "winner takes all"-Prinzips, in der der Präsident außerordentlich weitgehende Vollmachten besitzt. Die 2002 ins Amt gelangte "Regenbogenkoalition" zerfiel bald wieder, und der Konflikt um das Verfassungsreferendum 2005 führte zu einer wachsenden politische Polarisierung entlang ethnischer Linien, in der Präsident Kibaki (Kikuyu) der ODM als einem Oppositionsbündnis unter Führung Odingas (Luo) gegenüberstand. Kibakis Regierung hat Kenia unzweifelhaft wirtschaftlichen Fortschritt gebracht, doch blieb dieser Fortschritt sehr ungleich verteilt. Odinga führte seine Wahlkampagne unter dem Motto "Wandel" für größere soziale Gerechtigkeit und galt im Herbst 2007 phasenweise als klarer Favorit. Der Wahltag selbst war friedlich, doch fiel das Ergebnis offenkundig knapp aus. Das Vorkommen zahlreicher Unklarheiten und Manipulationen erlaubten es der Opposition, die Legitimität des offiziellen Ergebnisses glaubwürdig zu bezweifeln, auch wenn ihre Behauptung, sie habe die Wahlen gewonnen, nicht belegbar ist. Die Krise nach den Wahlen selbst ging mit einer dramatischen Polarisierung ethnischer Gegensätze und ethnischer Gewalt einher, die die Menschen in Kenia ebenso erschreckte wie internationale Beobachter.

Die "Große Koalition" im politischen Alltag
Kenianerinnen und Kenianer waren nach der Einigung über die Große Koalition sehr erleichtert, blieben aber auch skeptisch. Mehrwöchige Verzögerungen bei der Regierungsbildung (abgeschlossen erst Mitte April 2008) und Streitigkeiten über Statusfragen ließen Bestand und Funktionsfähigkeit der Großen Koalition zunächst sehr fragwürdig erscheinen. Diese Befürchtungen verringerten sich im Lauf der nächsten Monate, als deutlich wurde, dass Kibaki und Odinga gewillt waren, das Abkommen einzuhalten und offenbar einen praktikablen Modus Operandi im politischen Alltagsgeschäft gefunden hatten. Die Aufblähung des Kabinetts mit 40 Ministern und 52 Stellvertretern wurde weithin als Verschwendung kritisiert, doch hat sie zweifellos auch die Integration beider Seiten befördert. Man wird sie als "Preis für den Frieden" werten müssen.

Die Koalition hat entgegen mancher Unkenrufe eine Reihe politischer Krisen gut überstanden. Dazu gehörten die Ereignisse um die Entlassung des einflussreichen Finanzministers Amos Kimunya (PNU), dem Unregelmäßigkeiten beim Verkauf eines staatseigenen Luxushotels zur Last gelegt wurden. Auch die Frage der Reintegration der Binnenflüchtlinge besaß hohes Konfliktpotential, da ODM-Politiker aus dem Rift Valley ihre Bereitschaft, die Wiederansiedlung zu akzeptieren, von einer Generalamnestie für krisenbezogene Gewalttaten abhängig zu machen drohten. Doch erwies sich der schon früh formulierte Kompromiss, eine Kommission zur umfassenden Untersuchung der Gewalt nach den Wahlen einzusetzen, die weitere Empfehlungen ausarbeiten sollte, als tragfähig.

Das gewachsene Vertrauen in die Stabilität der Regierungskoalition spiegelt sich auch in hohen Zustimmungswerten wieder, die Präsident Kibaki und vor allem Premierminister Odinga in mehreren Meinungsumfragen erhalten haben. Odinga hat durch seine integrativen Ansatz auch über ethnische Grenzen hinweg in der Kikuyu-Gemeinschaft an Anerkennung gewonnen. Auch Justizministerin Martha Karua, die im Frühjahr als Hardlinerin im PNU-Verhandlungsteam gegolten hatte, präsentiert sich inzwischen als konsistente Verfechterin des im Abkommen zur Großen Koalition festgelegten Kurses. Beide – Odinga wie Karua – verfolgen dabei offenkundig auch jetzt schon das Ziel, sich für die nächsten Präsidentschaftswahlen 2012 zu positionieren.

Wirtschaftliche und soziale Folgen der Krise
Das Chaos der ersten Monate des Jahres 2008 warf die kenianische Wirtschaftsentwicklung zurück – wenn auch zunächst weniger, als viele befürchtet hatten. Abgesehen vom Tourismussektor, der einen massiven Einbruch erlebte, und agrarischen Produktionsausfällen in den von der Gewaltkrise am schlimmsten betroffenen Landstrichen, kam die kenianische Ökonomie recht schnell wieder auf die Beine. Nach einem Rückgang von 1% des Bruttoinlandsprodukt (BIP)  im ersten Quartal 2008, wuchs es in Kenia allein im zweiten Quartal um 3,2%.

Mitte des Jahres wartete die Regierung mit einer leicht nach unten korrigierten BIP-Wachstumsprognose von immerhin noch 4,5% für das Jahr 2008 auf und legte einen expansiven Budgetentwurf vor. Dies war offenkundig allzu optimistisch, wie sich im Herbst zeigte: Die Steuereinnahmen fielen deutlich geringer aus als erwartet, und der Versuch, erstmals eine Staatsanleihe für die Infrastrukturentwicklung international aufzulegen, musste im Chaos der globalen Finanzkrise abgebrochen werden.
Volatilitäten und Verwerfungen der internationalen Märkte im Jahr 2008 haben – wie in vielen anderen Ländern Afrikas auch – das Leben für die breite Bevölkerung schwieriger gemacht: Seit dem Frühjahr stiegen die Nahrungsmittel- und Benzinpreise drastisch, und auch wenn zum Jahresende hin wieder eine Beruhigung erkennbar wurde und die Regierung im Dezember als Notfallmaßnahme Preiskontrollen für das Grundnahrungsmittel Maismehl einführte. Dennoch dürfte die Inflationsrate, über das ganze Jahr 2008 hinweg gerechnet, mindestens 25% betragen. Angesichts solcher Entwicklungen entzündete sich breite Unzufriedenheit an der "Selbstbedienungsmentalität" der Parlamentsabgeordneten, die ihre auch im internationalen Vergleich hohen Diäten nur zu einem geringen Anteil versteuern müssen.

Derweil hat die Regierung die Rückführung der Binnenflüchtlinge – nach offiziellen Zahlen phasenweise über 300.000 Menschen (real vermutlich noch weit mehr) – vorangetrieben und dabei auch vielen Flüchtlingen materielle Unterstützung gegeben. Ende Juni 2008 lebten nach Zahlen des kenianischen Roten Kreuzes noch 68.635 Menschen in Lagern. Seither sind die Lager offiziell geschlossen, doch nach wie vor leben einige zehntausend Menschen in lokalen "Transit-Camps", weil sie sich mangels Geld keinen Neuanfang leisten können oder aber aus Sicherheitsgründen die Rückkehr auf ihr Land derzeit nicht wagen. Staatliche Institutionen, Kirchen und NGOs bemühen sich auf lokaler Ebene um Vermittlung und Vertrauensbildung. Dennoch werden wohl manche Flüchtlinge nicht mehr zurückkehren – insbesondere diejenigen, die bereits 1992 zu Opfern von Unruhen in derselben Region geworden waren. Eine umfassende politische Lösung des Landproblems im Rift Valley, die historische Ansprüche lokaler Gemeinschaften und Besitzrechte später angesiedelter Klein- und Mittelbauern aus anderen Landesteilen und anderen ethnischen Gruppen miteinander vermitteln würde, ist nicht in Sicht.

Die Untersuchungskommissionen zur Krise
Zwei wichtige, im Zuge der Koalitionsvereinbarung beschlossene Untersuchungskommissionen haben ihre Arbeit seit Jahresmitte unter intensiver öffentlicher Anteilnahme durchgeführt und im Herbst 2008 abgeschlossen

Die Unabhängige Kommission zur Untersuchung der Wahlen (unter Vorsitz des südafrikanischen Richters Johann Kriegler) hat verschiedenste Aspekte des Wahlprozesses kritisch beleuchtet. Sie deckte dabei zahllose Unregelmäßigkeiten und Manipulationen auf und konstatierte zusammenfassend vor allem das Versagen der bestehenden Wahlkommission ECK, welche daraufhin im Dezember durch das Parlament aufgelöst wurde. Allerdings verneinte die Kommission die bei ODM und in der kenianischen Zivilgesellschaft gängige Auffassung, die Präsidentschaftswahlen seien im letzten Auszählungsstadium im ECK-Hauptquartier massiv zugunsten des amtierenden Präsidenten gefälscht worden. Dies, so die Kommission, sei nicht belegbar, und die Frage, wer denn nun "wirklich" die Wahlen gewonnen habe, sei nicht mehr zu beantworten. Diese Einschätzung mag angesichts des mit der Großen Koalition gefundenen politischen Kompromisses als "salomonische Lösung" erscheinen, doch wird sie die Diskussion um den "wahren" Wahlsieger natürlich nicht beenden. Auch wenn die Kriegler-Kommission – in durchaus glaubwürdiger Weise – keine systematische Fälschung der Wahlergebnisse zugunsten einer Seite aufgedeckt hat, bleibt festzuhalten, dass ihr Befund im Gegensatz zu den inzwischen veröffentlichten Ergebnissen einer im Auftrag des US-amerikanischen International Republican Institute durchgeführten Umfrage, die am Wahltag einen klaren Vorsprung für Odinga auswies.

Die Kommission zur Untersuchung der Gewalt nach den Wahlen (unter Vorsitz des kenianischen Richters Philip Waki) legte einen sehr detaillierten Bericht vor, der die Eskalation der Gewalt seit dem 30.12.07 differenziert untersuchte und auch die Verantwortung der Sicherheitsorgane für einen substanziellen Teil der Todesopfer deutlich macht. In einer "geheimen Liste" identifizierte die Kommission zehn hochrangige Hauptverantwortliche (darunter vermutlich auch amtierende Minister), die auch strafrechtlich zur Verantwortung gezogen werden sollten. Diese Liste ist nicht im veröffentlichten Kommissionsbericht enthalten; stattdessen übergab die Kommission sie Mitte Oktober Kibaki und Odinga sowie Kofi Annan mit der Maßgabe, dass innerhalb von 60 Tagen die kenianische Regierung über die Einrichtung eines Tribunals zur Aburteilung der Beschuldigten entscheiden müsse. Andernfalls würde die Liste an den Internationalen Strafgerichtshof übergeben.

Dieses geschickte Verfahren zwang die kenianische Politik zum Handeln. Anfangs wandten sich vor allem ODM-Politiker aus dem Rift Valley gegen die Empfehlungen der Waki-Kommission, weil sie befürchteten, einige Prominente unter ihnen seien auf der Liste genannt worden. Da sich Premierminister Odinga nach anfänglichem Schwanken für eine Implementierung der Kommissionsempfehlungen aussprach, drohte phasenweise gar eine Spaltung der ODM in dieser Frage, was zugleich den Bestand der Großen Koalition gefährdet hätte. Doch setzte sich später die Überzeugung durch, dass nicht nur Politiker der ODM, sondern auch der PNU betroffen sind, und dass ein in Kenia (wenn auch mit Beteiligung internationaler Juristen) durchgeführtes Verfahren größere Chancen für lokale Einflußnahme bieten würde als ein Verfahren vor dem Internationalen Strafgerichtshof. Inzwischen hat es offenkundig Hintergrundabsprachen zur "Schadensbegrenzung" gegeben. Nur Stunden vor Ablauf der 60-Tage-Frist vereinbarten Kibaki und Odinga am 17.12.08 die Grundlinien für die Einrichtung des Tribunals für das weitere Verfahren gegen die Verdächtigen.

Zusammenfassung und Ausblick
Kenia hat die Folgen der nach den umstrittenen Wahlen vom 27.12.07 ausgebrochenen Krise keinesfalls überwunden. Tatsächlich bleibt schwer absehbar, dass und wie einige der tieferen Ursachen der Krise – etwa die Landproblematik – angegangen werden können. Allerdings sind die in der Krise deutlich gewordenen sozialen und ethnisch-regionalen Gegensätze zunächst einmal in einer bemerkenswert gut funktionierenden Großen Koalition aufgefangen worden. Diese hat – bislang jedenfalls – eine Reihe von Belastungsproben überstanden, und es erscheint weiterhin vorsichtiger Optimismus angebracht, was ihren Fortbestand betrifft.

Die Determinanten kenianischer Politik haben sich im Lauf des Jahres 2008 gewiß nicht grundsätzlich verändert. Doch hat der Schock der Gewalteskalation vom Jahresbeginn neues Denken auf vielen Ebenen angeregt, und neue Formen des Umgangs mit politischen Gegensätzen entwickelt wurden. Dazu gehören auch neue Formen der breiteren politischen Partizipation: Es gab Proteste gegen die Nichtbesteuerung von Abgeordnetengehältern, gegen die Preiserhöhungen für Nahrungsmittel sowie erst jüngst gegen eine Neufassung der Mediengesetzgebung, hinter der der Versuch einer Gängelung der Medien durch die Regierung vermutet wurde. Proteste während der Feierlichkeiten zum Unabhängigkeitstag (Jamhuri Day, 12.12.08) – nach traditionell kenianischen Maßstäben fast eine Ungeheuerlichkeit – endeten zwar zunächst mit der Verhaftung einzelner Demonstranten. Doch wurde aus den offiziellen Reaktionen danach spürbar, dass die kenianische Regierung heute mehr als in der Vergangenheit auf die "Stimme des Volkes" (und speziell die Stimme der Medien) hören und reagieren muss. Dies stellt einen Fortschritt in der politischen Kultur des Landes dar.
In den letzten Tagen des Jahres 2008 bemühten sich die politischen Parteien intensiv darum, den formellen Anforderungen des neuen, zum 1.1.09 in Kraft tretenden Parteiengesetzes, gerecht zu werden. Von ihm wird eine Begrenzung der bisher inflationären Zahl politischer Parteien, ihre größere institutionelle und personelle Kohärenz und eine verbesserte Transparenz in der Finanzierung erhofft.

Für das Jahr 2009 bleibt die Weiterführung der Reform-Agenda die wesentliche politische Priorität. Dabei wird die Verfassungsreform eine wichige Rolle spielen, von der eine Beschränkung der Machtposition des exekutiven Präsidenten erhofft wird. Nach Auflösung der ECK, der die Hauptverantwortung für das Scheitern der Wahlen Ende 2007 zur Last gelegt worden ist, müssen neue institutinelle Grundlagen für ein mögliches Verfassungsreferendum und zukünftige  Wahlen gelegt werden. Die bereits seit Mitte 2007 in einer vom Kabinett gebilligten Entwurfsfassung vorliegenden neuen Politikleitlinien zur Landproblematik ("Draft Land Policy") werden vor dem Hintergrund der Krisenerfahrungen von 2008 weiter für Debatten sorgen.

Insbesondere die Verfahren gegen die Hauptverantwortlichen der Gewalteskalation nach den Wahlen vom Dezember 2007 werden die Nation 2009 weiter in Atem halten. Ob diese Verfahren wirklich zu den wünschenswert deutlichen strafrechtlichen Konsequenzen führen werden, ist zumindest offen. Es scheint durchaus möglich, ja sogar wahrscheinlich, dass am Ende eine abgemilderte "kenianische Lösung" stehen wird, wie etwa zeitlich begrenzte Verbote politischer Betätigung, aber keine Gefängnisstrafen. Dennoch senden diese 2009 stattfindenden Verfahren ein klares Signal an die politische Klasse Kenias, dass der Einsatz von Gewalt als politisches Mittel, anders als in der Vergangenheit, zukünftig Konsequenzen nach sich ziehen wird. Auch dies ist ein bemerkenswerter Erfolg in einem Land, in dem Straflosigkeit für politische Gewalt bislang gleichsam Tradition war.

Axel Harneit-Sievers ist Leiter des Regionalbüros Ostafrika & Horn von Afrika, Nairobi, Kenia (22.12.2008)

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