Myanmars natürlicher Reichtum: Fluch oder Segen?

Gasoline in Plastikflaschen in der Sonne

Seit den landesweiten Wahlen im Jahr 2010 hat Myanmar erstaunliche Fortschritte gemacht. Der politische Wandel ermutigte die Bürger des Landes ebenso wie die internationale Diplomatie und ausländische Investoren. Dementsprechend hat sich das diplomatische Klima in Myanmar grundlegend geändert und die Sanktionen sind nach und nach entschärft worden. Es überrascht nicht, dass viele internationale Investoren ein Auge auf die überwältigenden natürlichen Ressourcen des Landes geworfen haben und diese kommerziell verwerten wollen. Das veranlasste internationale Experten und Kommentatoren dazu, die Formel vom „Goldrausch“ zu prägen, der in dem früher als Burma bekannten Land im Gange sei. Andere Fachleute stellen dagegen eindeutig fest, hier sei „keine Schatztruhe zu heben“ und weisen auf die Schwierigkeiten hin, welche Investoren aufgrund des Mangels an aussagekräftigen geologischen und geophysischen Daten erwarten.

Seit Urzeiten ist das Land, das heute Myanmar heißt, für seinen Reichtum an natürlichen Ressourcen aller Art bekannt. Der aus dem Sanskrit stammende Name Suvarnabhumi, der „Goldenes Land“ bedeutet, wird schon seit mehr als zwei Jahrtausenden mit Myanmar verbunden. Zu Myanmars natürlichen Reichtümern gehören heute Öl und Gas, verschiedenste Mineralien, wertvolles Gestein und Edelsteine, Holz- und Forstprodukte, Wasserkraft etc. Unter ihnen sind Erdgas, Rubine, Jade und Nutzholz am wertvollsten und tragen gegenwärtig einen erheblichen Teil zum volkswirtschaftlichen Einkommen bei. Bis jetzt ist die Ausbeutung von Myanmars natürlichen Ressourcen auf einem sehr niedrigen Niveau erfolgt, was vor allem daran lag, dass moderne Erkundungsmethoden fehlten.

Obwohl es bei allen Bodenschätzen unterschiedliche Entwicklungsstrategien gibt, kann man doch – besonders auf dem Energiesektor – von einer übergreifenden Strategie sprechen, die sich als „mehr und schneller“ beschreiben ließe. Seit es nach den Wahlen von 2010 klar war, dass Reformen im Gang waren, sind potentielle Investoren in Scharen nach Myanmar gekommen, um Möglichkeiten für sich zu erkunden, vor allem auf dem Energie- und Bergbausektor. Ende 2012 wurde schließlich nach langer Debatte ein neues Gesetz über Investitionen aus dem Ausland verabschiedet, welches das Ausmaß möglichen ausländischen Eigentums und Investitionsbeschränkungen regeln soll. Das aus dem Jahr 1994 stammende Bergbaugesetz muss noch reformiert werden und viele Investoren vertreten die Ansicht, dass Veränderungen bei den Lizenzzahlungen und bei den Schlüsseln für das Production-Sharing notwendig sind, damit Investitionen auf diesem Sektor überhaupt attraktiv sein können.

Ausländische Direktinvestitionen fliessen in der Rohstoffindustrie

Nach den offiziellen Zahlen konzentrieren sich die ausländischen Direktinvestitionen in Myanmar in jüngerer Zeit auf die Bereiche Öl/Gas und Wasserkraft, an dritter Stelle folgt dann im Volumen der Bergbau. Im Finanzjahr 2010/11 betrugen sie ungefähr das Dreifache der durchschnittlichen Investitionen der 22 vorangegangenen Jahre. Nach Ländern aufgeschlüsselt, waren die Hauptinvestoren die Nachbarn China (mit Hongkong) und Thailand, gefolgt von Südkorea, Singapur und anderen. Während der überwiegende Teil der arbeitenden Bevölkerung aus Subsistenzbauern besteht, sind die Erträge in der Gasindustrie und bei Edel- und Halbedelsteinen am höchsten, wobei Gas von 2011 bis 2012 3,6 Milliarden Dollar und Edelsteine aus Auktionsverkäufen 2010 etwa 3,4 Milliarden Dollar eingebracht haben. Die Schätzungen bezüglich der informellen Einkommen aus diesem Sektor liegen weit höher. Manche Experten glauben, dass der Handelssektor in seinen Erträgen um den Faktor 9 unterschätzt wird. Statt der offiziellen Zahl von 3,4 Milliarden Dollar liegen die Angaben zwischen 5,5 und 15 Milliarden Dollar, aber verlässliche Zahlen sind kaum zu erhalten.

Myanmars Energieministerium führt Rohölreserven von etwa 3,2 Milliarden Barrel und Gasreserven von 11,8 Billionen Kubikfuß (was das Land auf Platz 8 in der Welt setzt), aber diese Zahlen sind diskussionswürdig. Myanmar ist historisch einer der ersten Ölförderer der Welt und hat sein erstes Barrel 1853 exportiert, als das Land noch unter britischer Kolonialherrschaft stand. Erschließungen auf dem Gassektor haben im großen Umfang in den 1990ern begonnen, und die erste Erdgaspipeline nach Thailand wurde 1998 fertig gebaut. Diese Pipeline war damals eines der umstrittensten Projekte auf dem Gebiet der Erdgasförderung und Menschenrechtsorganisationen beschuldigten die Militärregierung „ernsthafter und umfangreicher Verletzungen der Menschenrechte durch die von den Gesellschaften beauftragten Sicherheitskräfte“. Devisen aus Gasverkäufen seit etwa 2000 haben Myanmars Wirtschaft vermutlich vor einer Katastrophe bewahrt und es der Militärjunta ermöglicht, sich trotz internationaler Sanktionen an der Macht zu halten.

Obwohl Erdgas auf dem heimischen Markt knapp ist, wird das meiste exportiert. Mit dem Bau einer neuen, 1.800 Kilometer langen Pipeline, die das ganze Land von Kyauk Phine in Rakhine bis nach Kunming in China durchqueren soll, wird jedoch im Laufe des Jahres 2013 begonnen. Die Gasproduktion soll in den kommenden sechs Jahren um mehr als das Doppelte erhöht werden. Wie und ob das Gas und die dadurch erzielten Erträge für das Wohl der Bevölkerung von Myanmar verwendet werden, ist völlig ungewiss.

Öffentliche Proteste gegen die Entwicklung von Wasserkraft

Nach Öl und Gas ist es der Wasserkraft-Sektor, in den derzeitig am meisten investiert wird. In absehbarer Zukunft könnte dieser Bereich sogar der mit den höchsten Investitionen in Myanmar werden. 16 Anlagen, die derzeit gebaut werden und deren Fertigstellung bis 2015 vorgesehen ist, werden 3.478 Megawatt (MW) erzeugen (der Bedarf 2011 betrug 1.588 MW). Dutzende weitere Projekte sind in Planung. Wenn alles fertig ist, wird die erzeugte Elektrizität den aktuell errechneten Bedarf um ein Vielfaches übersteigen. Wasserkraft spielt in den revidierten Energieversorgungsplänen der Asiatischen Entwicklungsbank für das Land eine herausragende Rolle. Nach früheren Schätzungen der Bank bezüglich des Wasserkraftpotentials könnten mehr als 100.000 MW Energie erzeugt werden.

Diese Erhebungen schließen viele große Staudammprojekte ein, wie etwa den Myitsone-Damm am Fluss Irrawaddy oder den Hatgyi-Damm am Salween, die jedoch nicht den Richtlinien der World Commission on Dams (WCD) entsprechen. Diese plädiert für Staudämme mit weniger starken Folgen für die Zuflüsse. Die öffentliche Akzeptanz für gewaltige Wasserkraftprojekte, die dem Elektrizitätsexport dienen sollen, ist sehr begrenzt, insbesondere, da nur 26 Prozent der mehr als 60 Millionen Einwohner Myanmars Zugang zur Elektrizität haben. Der Pro-Kopf-Verbrauch an Strom gehört zu den niedrigsten auf der Welt. Im Juni 2012 haben zunehmende Stromausfälle in den großen Städten zu enormen öffentlichen Protesten geführt, bei denen die Menschen auf der Straße mehr und zuverlässigere Energie und ein Ende der Politik des Energieexports gefordert haben.

Die Opposition der Zivilgesellschaft gegen große Wasserkraftprojekte, die vor allem wegen der Überflutung riesiger Flächen und dadurch teilweise erzwungener Umsiedlung lokaler Gemeinschaften kritisiert wurden, führte auch zu einer landesweiten Kampagne gegen den Myitsone-Staudamm im Staat Kachin. Der Damm sollte von dem burmesischen Vertragspartner Asia World und der China Power Investment Corporation gebaut werden. Im September gab Präsident Thein Sein dem massiven öffentlichen Druck nach und verkündete die Aussetzung des Dammbaus für die Dauer seiner Amtszeit. Der Stopp des Projekts war für die Bevölkerung Myanmars eine ebenso große Überraschung wie für die chinesischen Investoren und führte zu einer diplomatischen Verstimmung zwischen beiden Ländern.

Bergbau und Konflikte um Land

Geologisch betrachtet, ist Myanmar sehr reich, und der Bergbau tritt als große Industrie wie auch in kleinerer, handwerklicher Form überall in Erscheinung. Die Mineralvorkommen decken mit Grund- und Edelmetallen wie Gold, Kupfer, Silber, Blei, Zink, Zinn, Antimon, Eisen, industriellen Metallen, Energieträgern (vor allem Kohle), Edelsteinen (Jade, Rubine, Saphire etc.) wie auch seltenen Mineralien alle Sektoren ab. Man schätzt, dass bisher 90 Prozent der Rubine auf der Welt aus Myanmar stammten. Der Staat bemüht sich zurzeit darum, alle Bereiche der Jade- und Edelsteinproduktion zu kontrollieren und zu bewirtschaften, aber auch hier existieren ebenso wie beim Gold große informelle und illegale Industrien.

Der Bergbau funktioniert sowohl durch die Vergabe von Konzessionen und Verpachtungen an Investoren als auch mit staatlichen Bergbauunternehmen. Das geltende Bergbaugesetz von 1994 schützt vor allem die involvierten Bergbauunternehmen und Firmen und gesteht den Landeigentümern nur sehr wenige Rechte zu. In diesem Gesetz gibt es weder Bestimmungen zur Einschätzung von Umweltfolgen oder sozialen Auswirkungen noch zu Konsultationen der betroffenen Gemeinschaften, obwohl sich der Schwerpunkt diesbezüglich schnell verschiebt und in hohem Tempo neue Richtlinien entwickelt werden. Wie auch anderswo wird der Weg zu ihrer erfolgreichen Umsetzung lang sein. Heute haben Bergbaugesellschaften noch einen großen Handlungsspielraum. Eine Vereinbarung zwischen den Bergbaubehörden von Myanmar und dem chinesischen Ministerium für Bodenressourcen führte bis 2008 zu sechs größeren Projekten.

Gegenwärtig kommen drei größere Unternehmungen hinzu, entweder neu oder als Ausbau. Ende 2012 zog der Fall des Kupferprojekts bei Monywa, das von Wanbao Mining betrieben wird, einer Tochter des chinesischen Waffenproduzenten Norinco, die internationale Aufmerksamkeit auf sich. Lokale Gemeinschaften hatten gegen Landkonfiszierung und Umweltzerstörung im Zusammenhang mit dem Bergbauprojekt protestiert. Die von buddhistischen Mönchen angeführten Proteste wurden von den lokalen Sicherheitskräften gewaltsam niedergeschlagen, was im gesamten Land öffentliche Empörung auslöste.

Myanmar hat die Prioritäten bei der Landnutzung noch nicht geklärt und noch keine Mechanismen zur Konfliktlösung bei widerstreitenden Nutzungsinteressen von Land entwickelt. Wie auch in anderen Entwicklungsländern Südostasiens wird aber erwartet, dass eine Politik nach dem Motto „absoluter Vorrang für fossile Brennstoffe und Bergbau“ verfolgt wird, die keineswegs zufriedenstellend ist. Seit 2011 haben Landkonflikte in Myanmar explosionsartig zugenommen, und das nicht nur in Hinblick auf Rohstoffindustrie und Bergbau.

Konflikte über natürliche Ressourcen

Obwohl das Land mit einem Überfluss an natürlichen Ressourcen gesegnet ist, gehören die Bewohner Myanmars zu den ärmsten in Asien und bleiben unter allen Gesichtspunkten menschlicher Entwicklung hinter ihren Nachbarn vom Verband Südostasiatischer Staaten (ASEAN) zurück. Der Umgang mit den natürlichen Ressourcen Myanmars erfolgte über die Jahrzehnte der Militärherrschaft und der Misswirtschaft weder nachhaltig noch transparent. Dieser Mangel an Transparenz hat viele Fragen bezüglich eventueller Veruntreuung aufgeworfen. Die Erträge wurden für staatliche Zwecke genutzt, darunter fallen besonders Ausgaben zur Aufrechterhaltung der Militärherrschaft ins Gewicht. Während die natürlichen Ressourcen an Nachbarländer verkauft wurden, ging die einheimische Bevölkerung leer aus.

Die Bürger des Landes sind sich aber der großen Erträge, die die Verkäufe und Exporte von Gas, Edelsteinen, Nutzholz und Mineralien erbringen, durchaus bewusst und wünschen sich, dass diese sichtbar in Einkünfte des nationalen Budgets umgesetzt werden. So wie sie auch den Reichtum des Landes in einer Art und Weise eingesetzt sehen wollen, der aus der Armut herausführt.

Viele der natürlichen Ressourcen lagern in Gebieten, in denen lang anhaltende ethnische Konflikte zu einer Kriegsökonomie geführt haben, die einen jahrzehntelangen Widerstand gegen die Zentralregierung finanziert hat. Investitionen und Projekte in diesen Gebieten bergen ein großes Konfliktpotential und die Aussicht, den fragilen Friedensprozess zu gefährden. Viele Beobachter stimmen darin überein, dass der Konflikt in Kachin im Kern ein Kampf um die örtlichen Ressourcen ist. In allen diesen Gebieten bleibt das Problem der Teilung des Wohlstands mit den ethnischen Gruppen – und, noch entscheidender, der Autonomie und der Kontrolle über die Projekte – ungelöst, umstritten und gesetzlich nicht hinreichend geregelt. Solche Streitfragen werden eine zentrale Rolle spielen in den politischen Diskussionen, die sich die ethnischen Gruppen als Teil der ersehnten Friedensprozesse erhoffen.

Das heutige, nicht vorhergesehene Niveau an Investitionen in den Rohstoffsektor wird den Druck auf die natürlichen Ressourcen, auf lokale Gemeinschaften und die Fähigkeit des Landes, die Entwicklungen in einer verantwortlichen und nachhaltigen Art und Weise zu handhaben, massiv erhöhen. Wegen des gegenwärtig lückenhaften regulatorischen Rahmenwerks werden ausländische Investitionen möglicherweise eine spürbare zusätzliche Belastung für ein System darstellen, das schon jetzt unter einem immensen Druck steht.

Fortschritte in Richtung größerer Transparenz und Verantwortlichkeit in der Rohstoffindustrie

Im Zuge anderer weitreichender politischer und wirtschaftlicher Reformen sind auch in Hinblick auf die Zunahme von Transparenz und Verantwortlichkeit große Fortschritte gemacht worden. Von maßgeblichen Politikern gibt es verschiedene Verlautbarungen zu mehr Durchschaubarkeit bezüglich des Umgangs mit natürlichen Ressourcen, auch von Präsident Sein, der im Juli 2012 öffentlich feststellte, dass „das Wichtigste die vollständige und transparente finanzielle Rechenschaftslegung ist, damit jeder weiß, wohin die Erträge aus der Rohstoffindustrie wandern“. Im Dezember 2012 rief der Präsident eine EITI Lead Authority [1] ins Leben, um das Bemühen der Regierung um mehr Transparenz zu bekräftigen.

Einige zivilgesellschaftliche Organisationen in Myanmar unterstützen diese Initiative für mehr Transparenz in der Grundstoffwirtschaft und haben die Regierung aufgefordert, nach den ersten, sehr positiven Schritten in dieser Richtung weiterzumachen. Wenn es gelingt, die Auswirkungen der Investitionen in die Rohstoffindustrie angemessen einzuschätzen und zu handhaben und mit den Erträgen verantwortlich und nachvollziehbar umzugehen, kann der potentielle Nutzen enorm sein. Der Wohlstand aus den natürlichen Ressourcen könnte eine ganz entscheidende Rolle in Myanmars Transitionsprozess spielen, wenn er angemessen gehandhabt wird. Leider ist die internationale Erfolgsbilanz in dieser Hinsicht nicht sehr ermutigend, denn nur wenigen Ländern ist es gelungen, den „Fluch des natürlichen Reichtums“ zu bannen. Man hat jedoch viel dazugelernt, was die Vermeidung der größten Fallstricke angeht. Aber kann Myanmar die Fehler vieler anderer Länder vermeiden und den Fluch seines natürlichen Reichtums in einen Segen verwandeln? 

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Während seiner 30-jährigen Karriere war David Allen – ursprünglich in seiner Rolle als Chemieingenieur – vor allem als Berater in unterschiedlichen Industriezweigen tätig. Mehr als zehn Jahre lebte er in Asien; die letzten sieben Jahre davon in Myanmar. Seine Expertise liegt in den Bereichen nachhaltige Wirtschaftsstrategie und deren Umsetzung sowie Konflikt- und Risikominderung mit besonderem Fokus auf Konfliktprävention in Myanmar. 2007 gründete er die lokale Organisation Spectrum Myanmar, die strategische Beratung und Service für nachhaltige Entwicklung, Management von natürlichen Ressourcen, Transparenz, Community Engagement und Umwelt in Myanmar bereitstellt.

Rainer Einzenberger hat einen Abschluss der Wiener Universität in Geographie. 2009 trat er seine Stelle im Regionalbüro Südostasien der Heinrich-Böll-Stiftung in Thailand an und ist derzeit für die Koordinierung des Myanmar Programms zuständig. In dieser Funktion reist er regelmäßig nach Myanmar.

[1] Eine Behörde zur Durchsetzung des Standards der Extractive Industries Transparency Initiative (EITI), zu Deutsch Initiative für Transparenz in der Rohstoffwirtschaft. (Anm. d. Ü.)

 

Dossier: Myanmar/Burma einen Schritt weiter auf dem Weg zur Demokratie?

Die Nachwahlen in Myanmar/Burma am 1. April 2012 haben viel internationales Interesse auf sich gezogen. Die Öffnungspolitik der Regierung Thein Seins und die neue politische Situation bieten ungeahnte Optionen für das stark isolierte Land. Das Dossier gibt eine Momentaufnahme von Eindrücken aus deutscher Sicht und der Region wieder. Es fängt Stimmen aus China, Thailand, Indien und Myanmar/Burma ein. 


Dieser Artikel ist in Perspectives Asia #1 - Kupfer, Kohle und Konflikte erschienen. Das Heft bietet weitere Artikel aus der Region zum Thema.