Siebzig Jahre Menschenrechte - ein Blick aus dem Süden

Siebzig Jahre Menschenrechte - ein Blick aus dem Süden

Hintergrund

Wie in ASEAN die Universalität der Menschenrechte mir nationalen und regionalen Besonderheiten vereinbar wird und welche Rolle dabei Themen wie Dekolonisierung, Souveränität und Entwicklung der Staaten spielen, erklärt anhand der Entstehungsgeschichte und Umsetzung der ASEAN Declaration of Human Rights (ADHR).

Siebzig Jahr nach der Verabschiedung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR) im Jahr 1948 und 25 Jahre nach der Weltkonferenz über Menschenrechte von 1993, auf der die Wiener Erklärung und ein Aktionsprogramm (Vienna Declaration and Programme of Action, VDPA) verabschiedet wurden, sind die Menschenrechte nicht nur in den Verfassungen der meisten Länder, sondern auch in regionalen Organisationen verankert. Über kaum ein Thema wird jedoch so hitzig debattiert wie über die Universalität der Menschenrechte.

Ursprünglich war eine "Kolonialklausel" geplant

Die AEMR ist die Grundlage des hohen Standards an ethischen Verhaltensweisen, nach denen die Staaten die Menschenrechte anerkennen, schützen und umsetzen sollen. Aber wie Roland Burke (2010) erläuterte, lehnten die hauptsächlich aus westlichen Demokratien kommenden Verfasser/innen der Erklärung anfangs den universellen Charakter der Rechte ab und wollten stattdessen eine „Kolonialklausel“ in die Erklärung aufnehmen.

Ihre Begründung lautete, dass die „auf westlichen Werten beruhenden“ Menschenrechte für die „rückständige“ Bevölkerung der Kolonien nicht angebracht wären. Die American Anthropological Association verurteilte 1947 in einer Erklärung diesen Ansatz, die Menschenrechte einer einzelnen Kultur oder den Ansprüchen eines einzelnen Volkes entsprechend zu standardisieren.

Auf ihrer 26. Konferenz bestätigten die ASEAN-Außenminister/innen 1993 die Verpflichtung der südostasiatischen Staatengemeinschaft, alle in der VDPA festgeschriebenen Menschenrechte anzuerkennen. Sie betonten jedoch, dass bei der Umsetzung der Menschenrechte auch spezifische kulturelle, soziale, wirtschaftliche und politischen Bedingungen zu berücksichtigen seien und dass die Förderung und der Schutz der Menschenrechte nicht politisiert werden dürften (ASEAN 1993: Abs. 16).

Zudem forderten die ASEAN-Außenminister/innen, dass die Grundsätze der nationalen Souveränität, territorialen Integrität und Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten von Staaten respektiert werden müssten. Darüber hinaus vereinbarten sie, einen regionalen Mechanismus zu Menschenrechten einzurichten.

Die Haltung der ASEAN zu Menschenrechten

Die durch diese historische Erklärung geprägte Haltung der ASEAN zu Menschenrechten kann in sechs Punkten zusammengefasst werden.

Erstens, dass die Menschenrechte universell sind und auf Gleichheit beruhen, aber auch unteilbar mit bürgerlichen, politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten verknüpft sind.

Zweitens, dass bei der Förderung der Menschenrechte die spezifische kulturelle, soziale, wirtschaftliche und politische Situation sowie der Kontext von Entwicklung und internationaler Kooperation im Auge zu behalten ist.

Drittens, dass Menschenrechte nicht politisiert werden und auch nicht als Maßstab für den Handel, die Zusammenarbeit in der Investitionsfinanzierung oder bei der Entwicklungszusammenarbeit dienen sollten.

Viertens, dass bei der Förderung und dem Schutz der Menschenrechte die nationale Souveränität, die territoriale Integrität und die Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten von Staaten zu respektieren sind. Fünftens, dass die Menschenrechte in der Verantwortung der nationalen Regierungen liegen, und sechstens, dass die ASEAN einen regionalen Menschenrechtsmechanismus einrichtet.

Die Verabschiedung der ASEAN Human Rights Declaration als politisches Instrument

Die ASEAN setzte sich aber auch weiterhin mit den Menschenrechten auseinander. Im Jahr 1997 verabschiedete sie den Hanoi Plan of Action, der auch einen Informationsaustausch zwischen den ASEAN-Ländern über Menschenrechte enthält, was 2004 in den Vientiane Action Plans erneut festgeschrieben wurde. Zudem verschaffte sie den Menschrechten als konstituierendes Instrument der ASEAN-Charta von 2007 eine rechtliche Grundlage. Im Jahr 2009 gründete die Staatengemeinschaft mit der ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights (AICHR) ihre Menschenrechtskommission, der 2012 die Verabschiedung der ASEAN-Menschenrechtserklärung (ASEAN Human Rights Declaration, AHRD) folgte.

Die AHRD wurde am 18. November 2012 auf dem 21. ASEAN-Gipfel der Staats- und Regierungschefs im kambodschanischen Phnom Penh verabschiedet. Die Erklärung war von vornherein ein politisches Instrument und kein Gesetzestext mit einer rechtlich bindenden Verpflichtung für die ASEAN-Mitgliedstaaten. Somit ist die AHRD eher eine Art Ersuchen an die Mitgliedstaaten, mit dem gemeinsame regionale Standards in Form von rechtlichen Empfehlungen festgeschrieben werden, das aber auch ein gewisses Maß an Befolgung einfordert.

Kritik an den Bedingungen an die der Schutz der AHRD geknüpft sind

Die AHRD sorgte für viele Kontroversen. Aktivist_innen und Wissenschaftler_innen kritisierten, dass die AHRD beeinträchtigt worden sei durch die Aufnahme der Bedingung, dass die Beanspruchung von Menschenrechten im Gleichgewicht mit der Ausübung von Pflichten jedes Einzelnen stehen müsse (Artikel 6). Denn dadurch entstehe der Eindruck, dass der Genuss von Menschenrechten davon abhängt, ob der einzelne Mensch sich als guter Bürger bzw. gute Bürgerin erweist. Zudem wird in Artikel 6 auch betont, dass letztlich nationale Regierungen und nicht regionale Organisationen wie die ASEAN für den Schutz der Menschenrechte verantwortlich seien.

Darüber hinaus heißt es in Artikel 7, dass die Umsetzung der Menschenrechte im Einklang mit dem nationalen und regionalen Kontext erfolgen müsse. Bemerkenswerterweise entspricht der Anfang dieses Artikels dem Wortlaut von Artikel 5 der Wiener Erklärung: „Alle Menschenrechte sind allgemeingültig, unteilbar, bedingen einander und bilden einen Sinnzusammenhang.“

In Artikel 8 wird die Umsetzung der Menschenrechte einigen Beschränkungen unterworfen: der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung, dem Gesundheitswesen, der öffentlichen Sicherheit und den öffentlichen Moralvorstellungen. Laut AHRD müssen die Förderung und der Schutz der Menschenrechte den in der ASEAN-Charta festgeschriebenen Grundsätzen folgen, zu denen auch die Nichteinmischung und die Anerkennung der nationalen Souveränität gehören. Artikel 8 könnte somit die Anerkennung der unveräußerlichen Menschenrechte unterminieren.

Die AHRD lassen sich in verschiedene Kategorien aufteilen

Gleichzeitig entsteht der Eindruck, dass die AHRD offenbar als Ursache für Streitigkeiten unter den Mitgliedstaaten angesehen wird. In Artikel 9 heißt es nämlich, dass bei der Umsetzung der Menschenrechte die Grundsätze der Vermeidung von Konflikten, unterschiedlichen Maßstäben und von Politisierung gewahrt werden sollten. Und nicht zuletzt werden in der AHRD bestimmte Rechte gar nicht erwähnt: die Rechte auf Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen und auf Schutz vor Zwangsarbeit sowie die Freiheit, seine Religion zu bekunden und zu wechseln.

Bei eingehender Betrachtung des Inhalts der AHRD lassen sich die Rechte in vier verschiedene Kategorien einteilen: in bevorzugte, bedingte, stille und weggelassene Rechte.

Bevorzugte Rechte

Die bevorzugten Rechte sind diejenigen Bestimmungen, die mit dem Ziel ausgewählt wurden, der AHRD einen Mehrwert zu verleihen.

Dazu gehört das Recht auf Entwicklung und das Recht auf Frieden. Das Recht auf Entwicklung wurde in der VDPA bekräftigt und stand ganz oben auf der Agenda der ASEAN. Die ASEAN betrachtet das Recht auf Entwicklung als ein unveräußerliches Menschenrecht, weshalb die Menschenrechte keine Vorbedingung für Entwicklungshilfe und internationale Kooperation sein dürften (ASEAN 1993: Abs. 17), während in der VDPA betont wird, dass im Zentrum des Rechts auf Entwicklung der einzelne Mensch als zentrales Subjekt der Entwicklung stünde.

Bedingte Rechte

Bedingte Rechte sind die Bestimmungen, die garantierte Rechte dem inländischen Recht unterwerfen oder dem Ermessen nationaler Behörden anheimstellen. Bei diesen Rechten sind auch Ausnahmen auf nationaler Ebene zugelassen. Beispielsweise ist im AHRD das Recht auf Leben garantiert, aber auch die Todesstrafe erlaubt, solange sie im Gesetz vorgesehen ist. In Artikel 11 des AHRD heißt es: „Jeder Mensch hat ein angeborenes Recht auf Leben, das vom Gesetz zu schützen ist. Niemand darf seines Lebens beraubt werden, es sei denn, dies geschieht in Übereinstimmung mit dem Gesetz“ (ASEAN 2012: 5). Zu den weiteren Beispielen von Rechten dieser Art gehören das Recht, eine Familie zu gründen und sich scheiden zu lassen (Artikel 19), das Recht, sich an der Regierung zu beteiligen (Artikel 25.1), das Wahlrecht (Artikel 25.2) und das Recht, Gewerkschaften zu gründen (Artikel 27.2). Diese Artikel werden als „Rückholklauseln bezeichnet.

Rückholklauseln in der AHRD heißt, dass die Erklärung darauf schließen lässt, dass bei einem Konflikt zwischen internationalen Standards und regionalen oder nationalen politischen Richtlinien oder Praktiken Letztere Vorrang haben.

Stillschweigende Rechte

Stillschweigende Rechte sind die Bestimmungen, bei denen man davon ausging, dass sie in der AHRD angenommen würden, indem man sie in eine Sonderkategorie wie „anderer Status“ im Artikel 2 der AHRD unterbrachte. Fast alle Artikel in der AHRD beginnen mit „alle Menschen“, worunter zu verstehen sein sollte, dass damit alle Gruppen gemeint sind, einschließlich LSBTIQ (Lesben, Schwule, Bisexuelle, Transgender, Intersexuelle und Queers), indigene Bevölkerungsgruppen und Minderheiten. Aber so ist es nicht.

Auf der 2. Regionalkonferenz der AICHR (vom 12. September 2012) erklärte der malaysische Vertreter, dass der Begriff LSBTIQ oder sexuelle Identität zu den Punkten gehören, die Malaysia, Brunei und Singapur nicht in der Erklärung akzeptieren könnten. Er fügte hinzu, dass jegliche Erwähnung der Rechte von LSBT ein Problem in Malaysia darstelle, da in dem Land zwei Gesetze nebeneinander existieren: das staatliche Gesetz und die Scharia, wobei Letztere der Aufnahme von LSBT-Rechten in die Erklärung niemals zustimmen würde (ASEAN-Sekretariat – Zusammenfassende Niederschrift 2013: Art. 11).

Der indonesische AICHR-Vertreter räumte ein, dass die Diskussionen um die Rechte von LSBTIQ und indigenen Völkern innerhalb der AICHR häufig sehr „angespannt“ seien, wobei das Sensibilitätsniveau bei den Mitgliedstaaten überaus unterschiedlich sei. In Bezug auf indigene Völker erklärten die Delegierten aus Myanmar und Laos, dass diese Gruppen nicht in die AHRD aufgenommen werden könnten, weil nicht in allen Mitgliedstaaten indigene Völker leben. Der Aspekt der Selbstbestimmung im Recht indigener Völker wurde häufig als Ablehnungsgrund für die Aufnahme dieses Rechts in die AHRD vorgebracht, weil einige Mitgliedstaaten glauben, dass dies zu Separatismus führen könne.

Weggelassene Rechte

Die weggelassenen Rechte sind diejenigen Bestimmungen, die aufgrund verschiedener Bedenken von Mitgliedstaaten aus der AHRD entfernt wurden. Die Vereinigungsfreiheit wurde nicht in die AHRD aufgenommen, weil jeder Mitgliedstaat eine andere (oder auch gar keine) Einstellung zu Gewerkschaften oder zur Arbeit von Nichtregierungsorganisationen hat. Die Nichtgewährung der Vereinigungsfreiheit steht im Widerspruch zur partizipatorischen Agenda der ASEAN als einer menschenzentrierten Vereinigung. In der Tat gewähren die meisten Mitgliedstaaten der ASEAN in ihren Verfassungen das Recht auf Vereinigungsfreiheit und gesellschaftliche Organisationen.

Globales und regionales Zusammenspiel bei Menschenrechten in der ASEAN

Die AHRD ist das Ergebnis der Auseinandersetzungen zwischen den Mitgliedstaaten der ASEAN und ihrem Widerstand gegen die weltweit geltenden Menschenrechtsstandards, indem nationalen/regionalen Besonderheiten ein besonderer Stellenwert eingeräumt wurde. Ich bezeichne dieses Phänomen als Menschenrechts-Dualität, womit der Ausgleich zwischen dem internationalen Menschenrechtsregime und regionalen/nationalen Besonderheiten gemeint ist.

In der Debatte während der Ausarbeitung der AHRD ging man davon aus, dass Kultur und die eigene Gesetzgebung im Widerspruch zur Allgemeingültigkeit der Menschenrechte stünden. Statt eins von beiden hintanzustellen, wollte die ASEAN beides unter einen Hut bringen. Es bleibt jedoch abzuwarten, inwieweit dieser duale Ansatz die Anerkennung, den Schutz und die Umsetzung der Menschenrechte für die Bevölkerung der ASEAN-Staaten qualitativ verbessern wird. Fakt ist lediglich, dass die AHRD eher die Rechte der Staaten als die Rechte der Menschen in Südostasien schützt.

Das Universalitätskonzept der Menschenrechte soll inklusiver werden

Es ist nicht übertrieben zu sagen, dass im Zusammenhang mit Menschenrechten Themen wie Dekolonisierung, Souveränität, nationale und regionale Besonderheiten und Entwicklung der Staaten nach wie vor oberstes Interesse der ASEAN-Mitgliedstaaten sind. Damit steht die ASEAN meines Erachtens aber nicht allein da. Diese Interessen sind in allen Teilen der Welt zu finden.

Mehr als je zuvor verdient das Universalitätskonzept der Menschenrechte eine tiefergehende Diskussion, insbesondere darüber, wie sie inklusiver und maßgeblicher werden kann. Zum 70. Jahrestag der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte ist es vielleicht eine gute und lohnenswerte Idee, dem unterschiedlichen Verständnis von der Allgemeingültigkeit der Menschenrechte weiter auf den Grund zu gehen.

Übersetzt aus dem Englischen

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