Gestalten in der Demokratie: Von der Idee zur Infrastruktur

Infrastrukturatlas

Wir leben in einer Beteiligungsgesellschaft, in der die Teilhabe engagierter Bürgerinnen und Bürger bei der Planung neuer Infrastrukturen fest dazugehört. Doch müssen diese Prozesse gut und transparent organisiert werden.

Infrastrukturatlas: Infografik zu den Ergebnissen einer Befragung unter Mitarbeitenden von über 200 Kommunen im Jahr 2012 zu Bürgerbeteiligung.
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Stadtentwicklung, Städtebau und Verkehrsplanung sind laut der Umfrage die Themenbereiche, in denen es am häufigsten Bürgerbeteiligungsangebote gibt.

Tiefgreifende gesellschaftliche Veränderungen wie die Digitalisierung, die Energie- oder die Mobilitätswende erfordern einen flächendeckenden Aus- und Umbau von Infrastrukturen. Dabei sind große Projekte oft Gegenstand intensiver Debatten, aus guten Gründen: weil Verfügbarkeit und Qualität von Infrastrukturen ­langfristig beeinflussen, wie wir unser Leben führen. Und weil die Lasten oft ungleich auf die Bevölkerung verteilt sind – vom Verlauf einer Umgehungsstraße bis hin zum Standort ­eines atomaren Endlagers sind Menschen unterschiedlich schwer betroffen. Zudem sind gerade Großinfrastrukturen wie Windparks, Stromtrassen oder Bahnhöfe sehr ­sichtbar, ihr Bau verändert Landschaften und Städte über ­Jahr­zehnte.

Da Entscheidungen über Infrastrukturen immer auch ein Ausdruck von politischen Mehrheiten sind, müssen sie nicht nur gut durchdacht und begründet, sondern auch fair und gerecht gesellschaftlich verhandelt sein. Nur so wird ein Interessensausgleich gewährleistet und ermöglicht, dass heutige Entscheidungen auch morgen noch breit getragen werden.

Die Hauptverantwortung für gute Entscheidungsprozesse liegt bei den repräsentativdemokratischen Institutionen, den Parlamenten und Gemeindeorganen, in Verbindung mit der Exekutive. Hier werden die Rahmenbedingungen gesetzt und wird über konkrete Vorhaben entschieden. In meist mehrstufigen Phasen der Konzepterarbeitung, Planung und Konkretisierung wird zudem die Öffentlichkeit eingebunden. Die frühzeitige und sachgerechte Information der Betroffenen und die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger sind inzwischen fest verankerte Elemente bei der Planung neuer Infrastrukturen.

Wir leben in einer „Beteiligungsgesellschaft“, in der viele Menschen gebildeter, kritischer und engagierter sind als noch vor 60 Jahren. Sie informieren sich und wollen und können sich stärker einbringen, das Internet hat diesem Wandel zusätzliche Dynamik verliehen. Diese Bereitschaft ist jedoch gesellschaftlich ungleich verteilt: So sind etwa Bürgerinnen und Bürger aus bildungsfernen Milieus und mit geringeren Einkommen weitaus seltener beteiligt. 

Dass sich das Verhältnis von Infrastrukturausbau und ­Öffentlichkeitsbeteiligung grundlegend verändert hat, lässt sich beispielsweise an den Auseinandersetzungen um das Bahnhofsprojekt „Stuttgart 21“ ablesen. Als Folge der gestiegenen Beteiligungserwartung müssen Politik, Verwaltung und Vorhabenträger lernen, sich mit gut organisierten Bürgerinnen und Bürgern auseinanderzusetzen, die eigene Ideen einbringen, Planungen hinterfragen, frühzeitige und verständliche Informationen einfordern und begründete Antworten erwarten. 

Wahrgenommen werden aus diesem breiten Spektrum vor allem Akteurinnen und Akteure, deren Widerstand die Planung öffentlicher Infrastrukturen verzögert oder gar zum Scheitern bringt. Dabei führen lokale Koalitionen trotz ihrer unmittelbaren Betroffenheit häufig verallgemeinerbare Argumente an. Dadurch können sie wichtige Impulse für einen gelingenden gesellschaftlichen Wandel geben.

Infrastrukturatlas: Infografik zum Planungsverfahren für den 5. Bauabschnitt einer Hochspannungs-Überlandleitung in Schleswig-Holstein.
Die Einbindung der Bevölkerung wirkt: Im Zuge des Baus der ersten vier Abschnitte der Westküstenleitung gab es insgesamt lediglich drei Klagen von Betroffenen.

Die bei Infrastrukturplanungen rechtlich vorgeschriebene formelle Öffentlichkeitsbeteiligung definiert einen sehr engen Kreis der zu Beteiligenden, um Rechtssicherheit herzustellen, und bietet wenig Raum für echte Mitgestaltung. Um möglichst vielfältige Perspektiven, Interessen und Kenntnisse einzubeziehen und Blockaden zu vermeiden, sind insbesondere bei konflikthaften Vorhaben informelle Informations- und Beteiligungsformate notwendig, etwa in Form von Infomärkten, Runden Tischen, Bürgerforen und -versammlungen. Die Herausforderung ist, eine frühzeitige strukturierte Meinungsbildung zu ermöglichen, die bessere repräsentativdemokratische Entscheidungen erlaubt. Wie es gut funktionieren kann, zeigen beispielhaft die ­frühzeitige Beteiligung beim Neubau einer Hochspannungsleitung an der Westküste Schleswig-Holsteins oder die Planung zur Ortsumgehung in Waren (Müritz).

Aus der Praxis lassen sich sechs Aspekte einer guten und erfolgreichen Beteiligung herleiten.

  1. Transparenz: Es gibt einen verhandelbaren Entscheidungsspielraum, und allen Beteiligten ist klar, was verändert und entschieden werden kann – und was nicht.
  2. Startpunkt: Information und Beteiligung beginnen so früh wie möglich, auch wenn zu diesem Zeitpunkt die konkrete Betroffenheit noch ­unklar­ ist.
  3. Verfahrensklarheit: Es ist verbindlich geregelt, wie die Ergebnisse der Beteiligung in die Planungs- und Genehmigungsverfahren einfließen.
  4. Neutralität: Beteiligungsverfahren werden von unabhängigen Dritten durchgeführt, damit die Vorhabenträger offen für ihre Ziele werben können und nicht gleichzeitig für einen fairen Prozess verantwortlich sind.
  5. Beteiligungsgerechtigkeit: Die Beteiligung spezifischer Milieus wird aktiv angegangen, vorhandene Barrieren werden beseitigt. Ein Ansatz könnte eine (repräsentative) Zufallsauswahl sein, wie sie mit einem Bundestagsbeschluss aus dem Juni 2020 in Form eines Bürgerrats erstmals bundespolitisch erprobt wird.
  6. Legitimation: Eine wirksame Bürgerbeteiligung verbessert nicht nur das konkrete Infrastrukturvorhaben, sondern kann zudem das Vertrauen in repräsentativdemokratische Entscheidungsprozesse stärken.

Gute Beteiligung schafft kommunikative Räume, in denen sich Vertrauen und eine gemeinsame Sicht entwickeln, Interessen ausgeglichen und Konflikte gelöst werden können. Sie erlaubt es den Verantwortlichen, auch schwierige Entscheidungen zu treffen. Gute, breit beratene und getragene Entscheidungen sind wichtig, weil die Infrastrukturen von heute die Zukunft prägen und Tatsachen schaffen, mit denen die Gesellschaft lange leben muss.