Der Neue beschwor schon auf dem Weg zum AA Kontinuität. So vertraute Westerwelle Anfang Mai dem Spiegel an, ein Außenminister der FDP würde keinen abrupten Kurswechsel vollziehen. Im Grundsatz würde die Außenpolitik der Regierung Merkel/Steinmeier fortgesetzt werden. Seine Bewerbungsrede vor der DGAP ein paar Tage später enthielt denn auch keinerlei neue Idee. Auf bisher übersehene Entwicklungen gab es keinen Hinweis. Tatsächlich sind die Bedingungen und die Eckpunkte der deutschen Außenpolitik bereits gesetzt, wenn der Neue das Amt betritt. Im Wesentlichen muss er Kurs halten.
Das Lied von der Kontinuität in der Außenpolitik wird immer intoniert, wenn es zu einem Wechsel an der Spitze des Außenministeriums kommt. Auch die rot-grüne Regierung nutzte nach ihrem Regierungsantritt 1998 jede Gelegenheit, die Kontinuität der deutschen Außenpolitik zu beschwören. Dabei musste sie mehrmals Entscheidungen treffen, vor die sich ihre Vorgänger nie gestellt sahen oder die sie erfolgreich verdrängt hatten.
Neue Herausforderungen 1998
Sollte sich die Bundesrepublik in Konsequenz der Lagebeurteilung im Kosovo durch den UN-Sicherheitsrat der Vertreibungspolitik der serbischen Regierung unter Milosevic entschlossen entgegenstellen? Sollte sie dies im Rahmen der NATO auch dann tun, wenn es nicht anders ging als unter Einsatz militärischer Mittel und der Sicherheitsrat trotz seiner Beurteilung der Friedens bedrohenden Lage im Kosovo dazu kein Mandat erteilte? Die Bundesregierung entschied sich für eine Beteiligung an dem gewaltsamen Einsatz der NATO. Sie stützte sich auf die Erfahrung, dass die passive Haltung von UN und EU während des Krieges in Bosnien-Herzegowina keineswegs entspannend gewirkt, sondern die serbischen Aggressoren ermutigt hatte. Srebrenica durfte sich nicht wiederholen.
Unter Berufung auf die NATO-Solidarität und die Orientierung auch der Außenpolitik an der Würde des Menschen konnte diese Entscheidung Kontinuität in Anspruch nehmen. Tatsächlich war sie ein Bruch mit der bisherigen Außenpolitik, die ihre Verantwortung geographisch und in den Mitteln strikt begrenzt und jede äußere Intervention zugunsten von Verfolgten und Unterdrückten ausgeschlossen hatte. Es war auch ein Bruch mit den Denkgewohnheiten und Traditionen der Bundesparteien, gerade auch mit denen der neuen Regierungsparteien.
Von Kontinuität der bundesdeutschen Außenpolitik konnte man bei der Entscheidung, sich an dem durch die UN mandatierten Militäreinsatz in Afghanistan zu beteiligen, auch nur sprechen, wenn man ihn als Selbstverteidigung provinzialisierte und symbolisch auf eigenes Territorium verlegte, als ob sich der Hindukusch nur einen Schritt neben der Schwäbischen Alb erheben würde.
Eher um einen Bruch als um Kontinuität handelte es sich auch bei der Entscheidung, sich an der von den USA geführten „Koalition der Willigen“ nicht zu beteiligen und sich dem Krieg im Irak gegenüber als unwillig zu erweisen. Immerhin wurde damit den USA die Gefolgschaft verweigert und ein Grundelement der bundesdeutschen Außenpolitik zumindest vorübergehend außer Kraft gesetzt. Zugleich entsprach diese Entscheidung aber ganz der pazifistischen Gefühlslage der Bundesrepublik. 1991, als es darum ging, die irakische Invasion von Kuwait zu beenden, hatten die weißen Laken aus den Fenstern gehangen. Die Hoffnung war groß gewesen, Außenminister Genscher könne den internationalen Ombudsmann geben und die gewaltsame Befreiung Kuwaits unnötig machen. So gab es wenig Widerspruch als Kanzler Schröder im Wahlkampf unter Berufung auf einen „deutschen Weg“, die Ablehnung des US-Angriffes auf den Irak propagierte. Dieses Nein wirkte auch entlastend auf die Verantwortung, die die Bundesrepublik im Kosovo und in Afghanistan übernommen hatte. So populär das Nein war, so deutlich war auch der Bruch mit den Koordinaten der deutschen Außenpolitik. Rechtfertigen ließ er sich nur mit einer Konzeption internationaler Ordnung, die aus objektiven Gründen keine pax americana mehr sein konnte.
Mentalitäten ändern sich langsam
Wie lässt es sich erklären, dass in der Außenpolitik der rot-grünen Regierung so viel von Kontinuität die Rede war und die tatsächlichen Brüche selten offen angesprochen wurden? Zu diesem Zwiespalt in der Selbstwahrnehmung und -darstellung zwischen viel beschworener Kontinuität und tatsächlichem Bruch durch wichtige außenpolitische Entscheidungen kam es, weil der Übergang von einer tief in der gesellschaftlichen Mentalität verankerten Entspannungspolitik innerhalb der Blockordnung zu einer internationalen Ordnungspolitik, nachdem der Blockmechanismus nicht mehr funktionierte, nur langsam begriffen wurde. Entspannung in der Blockkonfrontation und Kampf um eine neue internationale Ordnung jenseits der Blockmechanismen sind völlig verschiedene Herausforderungen.
Der Bruch liegt in der veränderten internationalen Situation nach 1989, die Kontinuität in der Mentalitätsgeschichte der Bundesrepublik, die durch wohlbegründete außenpolitische Zurückhaltung und eine verständliche, einer verantwortungsvollen Außenpolitik jedoch abträgliche Selbstbeschränkung auf das Eigene geprägt bleibt.
In dieser Spannung von neuen internationalen Herausforderungen und anhaltenden Prägungen der Gesellschaft durch ihre langjährige Mentalitätsgeschichte wird sich die Bundesrepublik weiterhin bewegen. In den Jahren der rot-grünen Regierung wurden die neuen Herausforderungen nicht länger abgeblockt, wie noch in den Zeiten von Kohl, Genscher und Kinkel. Doch das Gefühl, in der Welt außerhalb Deutschlands und der EU nichts verloren zu haben, wenn es um Fragen der internationalen Ordnung geht, bleibt weiterhin vorherrschend.
Damit hängt zusammen, dass in den Bundestagsfraktionen mit außenpolitischem Sachverstand keine Blumen zu gewinnen sind und jede Entscheidung in der Außenpolitik unter innenpolitischem Vorbehalt steht. Dieser Vorbehalt ist die demokratischen Republiken durch die Verfassung eingebaute Bremse gegenüber außenpolitischen Abenteuern. Sie wirkt nicht immer sofort, weil Abenteuer auch ihren Reiz haben und als unvermeidlich erscheinen können, sie wirkt aber zuverlässig, wenn sich ein Abenteuer wie der Irakkrieg von 2003 als kostspielig erweist und sich herausstellt, dass es keinen Zwang gab, sich auf das blutige Wagnis eines Krieges einzulassen. Der innenpolitische Primat kann aber auch dazu führen, dass unerlässliche außenpolitische Fragen verdrängt und gar nicht erörtert werden, weil sie auf die Zustimmungsraten der Partei- und Regierungspolitik drücken können.
Konsens in der Außenpolitik?
Mit der bezeichnenden Ausnahme der Beteiligung an dem von der UNO gerade neu mandatierten Einsatz in Afghanistan scheint es gegenwärtig keine schroffen Widersprüche zwischen der öffentlichen Meinung, der Mentalitätsentwicklung und der deutschen Außenpolitik zu geben. Mit einem außenpolitischen Konsens auf solider, weil in Debatten gefestigter Konzeption hat das nichts zu tun. Es liegt eher daran, dass sich einige Probleme entschärft haben, ohne deshalb gelöst zu sein. Mit dem Übergang der Präsidentschaft von George W. Bush auf Barack Obama hat sich die Option, die USA sollten und könnten als einzig verbliebene Supermacht die Welt nach eigenem Gusto ordnen, zumindest vorläufig, wahrscheinlich aber dauerhaft erledigt. Die USA beteiligen sich wieder aktiv daran, die internationalen Kräfte zu sammeln, um globale Ordnungsmacht zu bilden und in der UN zu konzentrieren. Sie verweigern sich nicht länger einer internationalen Klimapolitik, auch wenn sie deren Anforderungen noch nicht gerecht werden. Sie stellen sich mit den G 20 der Aufgabe, unter Abstimmung der verschiedenen Interessen die Weltwirtschaftskrise zu überwinden und das internationale Finanzsystem zu festigen. Und sie machen ernst mit dem lange verratenen Versprechen des Atomwaffensperrvertrages, dass die Atommächte auf eine atomwaffenfreie Welt hin arbeiten wollen.
Klimapolitik, Reorganisation der Finanzmärkte und atomare Abrüstung werden in der Bundesrepublik als weiche Themen wahrgenommen. Deshalb meint man, sie den Experten überlassen zu können. Empörung gibt es nur, wenn die Verlängerung der Laufzeiten der Atomkraftwerke als deutscher Beitrag zur Klimapolitik verkauft und eine „Brückentechnologie“ propagiert wird, deren Ende wie bei einem Regenbogen zwar immer sichtbar, aber nie erreichbar ist.
Tendenzen globaler Integration
Die Reform der EU wird wohl bald nach Beginn der neuen Legislaturperiode mit der Ratifizierung des Lissabon-Vertrages auf dem Papier abgeschlossen werden. Personal- und Organisationsfragen werden noch zu lösen sein. Doch bald wird es darum gehen, die EU mit einer gemeinsamen Außenpolitik im Zusammenwirken der großen Mächte funktionsfähiger zu machen. Dann wird die Diskrepanz zwischen dem Druck internationaler Ordnungsprobleme und der politischen Selbstgenügsamkeit eines Landes, das als Exportweltmeister mehr als andere auf internationale Garantien angewiesen ist, sich wieder verstärkt bemerkbar machen.
In der Zeit der rot-grünen Regierung sah sich die Bundesrepublik mehrmals schockartig vor Entscheidungen gestellt, die dem Ende der Blockordnung entsprangen. Die rot-grüne Außenpolitik hat sich vor diesen Entscheidungen nicht gedrückt. Es ist ihr aber nicht gelungen, mit diesen Entscheidungen eine außenpolitische Diskussion zu etablieren, die den entspannungspolitischen Reflex mit den neuen Anforderungen einer internationalen Ordnungspolitik konfrontiert und ihn aus einer lähmenden Schwäche in eine unerlässliche Seite einer Außenpolitik verwandelt, die sich nicht mehr in einer gegebenen Ordnung bewegt, sondern sich an der Errichtung einer neuen internationalen Ordnung aktiv beteiligt.
Nach Außenminister Steinmeier mag das Auswärtige Amt als gemachtes Nest erscheinen, das der Neue nur noch zu besetzen braucht. Sein Vorgänger habe vieles richtig gemacht, bescheinigte der Prätendent Anfang September in einem Interview mit der Welt denn auch jovial. Aber der Himmel bleibt bewölkt und an ein paar Brennpunkten unterm bedeckten Himmel können jederzeit Stürme ausbrechen. Zugleich haben sich die Bedingungen, unter denen die internationale Politik diesen Stürmen begegnen kann, gewaltig verbessert. Keine der großen Mächte versucht gegenwärtig, sich der internationalen Verantwortung strikt zu verweigern. Es gibt Foren, auf denen die Klimapolitik und die Konsequenzen aus der Weltwirtschaftskrise verhandelt und verbindlich vereinbart werden können. Abrüstungsgespräche kommen wieder in Gang. Die Konturen einer globalen Weltordnung zeichnen sich heute klarer ab als 1998 und die EU als wichtiger Faktor dieser Ordnung könnte nach lähmenden Jahren der inneren Reformdiskussion wieder mehr Kraft entfalten. Die integrativen Tendenzen in der internationalen Politik kommen einer Organisation entgegen, die Integration als Methode und Ziel seit Jahrzehnten mit wachsendem Erfolg und in erweitertem Rahmen erprobt.
Man kann sich ausmalen, im AA am Ziel der Wünsche angekommen zu sein, ohne fürchten zu müssen, nur allzu schnell aus den persönlichen Träumen aufgeschreckt zu werden. Der Neue, auch wenn er wider Erwarten nicht Westerwelle heißen sollte, kann heute tatsächlich mehr auf Kontinuität setzen, als es die rot-grüne Regierung in der Außenpolitik unermüdlich zu tun behauptete. Er kann sich im gemachten Nest spreizen. Deshalb ist es unwahrscheinlich, dass Westerwelle sich auf ein anderes Ministerium kapriziert.
Joscha Schmierer
Jeden Monat kommentiert Joscha Schmierer aktuelle außenpolitische Themen. Der Autor, freier Publizist, war von 1999 – 2007 Mitarbeiter im Planungsstab des Auswärtigen Amts.