Agenda für mehr Politikkohärenz für globalen Klimaschutz und menschliche Entwicklung
Der Klimawandel, die Finanz- und Welternährungskrise, fragile Staatlichkeit und die globale Armut sind herausragende globale Herausforderungen. Krisen und negative Trends sind sowohl in ihren Ursachen als auch in ihren Wirkungen eng miteinander verschränkt. Die isolierte und sektorale politische Bearbeitung der Krisen stößt deshalb längst an ihre Grenzen. Vernetztes und kohärentes Handeln über einzelne Politikfelder und über nationale Grenzen hinweg ist mehr denn je notwendig. Dazu gehört ein neues Verständnis von Interdependenz, globalem Interessensausgleich und Wohlstand. Den Klimawandel bei maximal 2 Grad mittlerer Erderwärmung stoppen, den Ressourcenverbrauch eindämmen, Armut bekämpfen, Konflikte und Kriege verhindern und friedlich beilegen sind die Kernziele, an denen sich politische und gesellschaftliche Aushandlungsprozesse auf der globalen und nationalen Ebene orientieren müssen.
Die politischen Rahmenbedingungen für die Bearbeitung der Weltwirtschafts-, Welternährungs- und der Weltklimakrise haben sich durch die weitere Ausdifferenzierung der Länder, vor allem durch den ökonomischen und politischen Aufstieg der Schwellenländer, massiv verändert. Kooperatives Handeln im Kontext neuer politischer Akteurskonstellationen braucht eine neue Fundierung. Gleichzeitig ist die Institutionenwelt, wie wir sie kennen, auf die interdisziplinäre Bearbeitung systemischer Risiken wie den Klimawandel, die Armuts- oder die Finanzkrise nicht eingerichtet. Die Aufteilung in die Normen und Regeln setzende UN-Welt der universalen Menschenrechte oder des Umweltvölkerrechts, in die Verabredungen zur Armutsbekämpfung (Millennium Development Goals) und in eine (globale) Wirtschaftsgovernance-Struktur, die auf weitere Liberalisierung und Wachstum der Märkte setzt und die Natur und ihre Ressourcen zur Ware macht, führt uns nicht aus den Vielfachkrisen und Negativtrends heraus.
Die politischen Aufträge und Mandate der internationalen Organisationen sind in der Regel sektoral ausgerichtet, spezialisiert und begrenzt. Über die verschiedenen Institutionen und Organisationen artikulieren sich unterschiedliche politische und ökonomische Interessen, gesellschaftspolitische Leitbilder und Denkschulen. In ihren Zielstellungen und Angeboten zur Problemlösungen widersprechen sie sich jedoch häufig.
Spezialisierung hat gute Gründe; Handlungsfähigkeit und Zielorientierung sollen gewährleistet sein. Die Finanz- und die Klimakrise zeigen jedoch am Eindrücklichsten, was es bedeutet, wenn die Wechselbeziehungen und systemische Risiken politischer und ökonomischer Entscheidungen nicht analysiert und somit ignoriert oder nicht bearbeitet werden. Bei aller Spezialisierung: Es braucht ein gemeinsames Verständnis der Ursachen der Vielfachkrisen und eine gemeinsame Analyse der Wechselbeziehungen der Risiken von Erderwärmung, Finanzmarkt- und Wirtschaftskrisen, Ernährungssicherung, Armut und politischer Stabilität.
Die „Silomentalität“ muss vielmehr dem 360 Grad Blick (Begrifflichkeit des Deutschen Institutes für Entwicklung) weichen, der globale Trends und Risiken ins Visier nimmt und handlungsleitend für politische Entscheidungen wird. Die Lösung globaler Probleme bedarf eines entschiedenen Zuwachses kollektiven Handelns, das einen starken institutionellen und normativen Rahmen braucht, der die Aufgaben für politische Kohärenz von Entscheidungen auf festhält.
Die weitreichendsten Vorschläge für mehr Interdisziplinarität, die Risikoanalyse und die gemeinschaftliche Bearbeitung der zusammenhängenden Krisen und Negativtrends stammen von der sogenannten Stiglitz- Kommission, die der Präsident der UN-Generalsversammlung anlässlich der Finanzkrise 2008 eingesetzt hat. Sie weist einen gangbaren Weg, kollektive Verantwortung und gemeinsames Handeln zu stärken. Die Kommission schlägt analog zum „Intergovernmental Panel on Climate Change“ (IPCC) ein neu zu gründendes „International Panel on Systemic Risks in the Global Economy“ vor, der die Risiken ökonomischen Handelns und dessen Wechselwirkungen auf den Klimawandel, die Ernährungssicherung, den Ressourcen- und Ökosystemschutz analysiert und Empfehlungen für globales Handeln formuliert. Längerfristig favorisiert die Stiglitz-Kommission einen „Global Economic Coordination Council“, der parallel und gleichrangig zur UN-Generalversammlung und zum UN-Sicherheitsrat die Federführung für ökonomische Fragen bei gleichzeitiger Berücksichtigung ökologischer und sozialer Fragen übernehmen soll.
Ein anderer Vorschlag zielt auf den Aufbau eines verbindlichen, international abgestimmten Systems von Indikatoren, der die Entwicklungsorientierung von Regierungshandeln misst. Das Center for Global Development hat einen Index, den Commitment to Development Index (CDI), entwickelt, der Entwicklungsorientierung aller Politikbereiche (Handel, Investitionen, Migration, Umwelt usw.) der jeweiligen Geber auf den Prüfstand stellt und beansprucht, Hinweise darauf zu geben, ob die Industrieländer konsistent im Sinne ihrer eigenen Werte und Politiken handeln. Seit seinem erstmaligen Erscheinen im Jahr 2003 wurde der CDI mehrfach verfeinert und angepasst und gilt heute als ein differenzierter und innovativer Beitrag zur Kohärenzthematik.
Bislang werden der Index und das damit verbundene Ranking aber weder im Kreise der Industrieländer noch auf der internationalen Ebene als Messgröße politisch gleichwertig mit den OECD-ODA-Zielen anerkannt. Im Kontext der Vorbereitung auf die Rio-Nachfolgekonferenz (2012) und im Nachfolgeprozess der Millenniumsentwicklungsagenda (Post-2015-Agenda) könnte ein partizipativer, von der Staatengemeinschaft legitimierter Prozess, für die Erarbeitung eines internationalen Kohärenzindexes zunächst für die Entwicklungs- und Klimafinanzierung gestartet werden, der einen zentralen Baustein eines künftigen „Rechenschaftsmechanimus“ ausmachen würde. Im G20-Kreis müsste dieses Anliegen politisch vorbereitet werden, denn bislang sind es die Industrie- und Schwellenländer, die das geringste Interesse an einer größeren Überprüfbarkeit ihrer „Performance“ im Bereich der klima- und entwicklungsbezogenen Kohärenz zeigten.
II. Globale Verantwortung: Kohärenz auf EU-Ebene
Die internationale Handlungsebene muss ihre Entsprechung auf der regionalen und nationalen Ebene des Regierungshandelns finden. Die Europäische Union verfügt im Grundsatz über Voraussetzungen ein veritabler Champion in Sachen Kohärenz zu sein. In den Verträgen von Maastricht (1993) und von Lissabon (2009) ist das Kohärenzgebot verankert. Letzterer wird gar als Chance betrachtet, die europäischen Außenbeziehungen, die Außen- und Sicherheitspolitik auf globale Ziele hin auszurichten. Als weltweit größter Entwicklungsfinanzier müsste die EU ein herausragendes Interesse daran haben, dass ihre Finanz-, Handels-, oder Agrarpolitik nicht die eingegangenen Verpflichtungen (z.B. Umsetzung der Millennium-Entwicklungsziele, Klimaschutz) oder die außen- und entwicklungspolitischen Ziele (Krisenprävention und Friedenssicherung, Demokratieförderung) konterkariert. Im „Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik“ (2005) wurden Ziele und die Politikbereiche, für die das Kohärenzgebot gelten soll, präzisiert: Handel, Umwelt, Klimawandel, Landwirtschaft, bilaterale Fischereiabkommen, Beschäftigung und Sozialpolitik, Migration, Forschung und Innovation, Informationstechnologien, Transport und Energien! Instrumente wie Folgeabschätzungen, ressortübergreifende Konsultationen und alle zwei Jahre zu erstellende Fortschrittsberichte komplettieren das Bild einer Kohärenzagenda, die eigentlich Biss haben und Wirkung erzielen sollte.
Doch die Wirklichkeit sieht anders aus. Die 2010 verabschiedete Entschließung des Europäischen Parlamentes, die auf einem Bericht der grünen Europaabgeordneten Franziska Keller basiert, weist auf Fälle „flagranter Inkohärenz“ der Europäischen Union in den Bereichen Handel, Landwirtschaft, Fischerei, Klimapolitik, Rechte an geistigem Eigentum, Migration, Finanzen, Waffen- und Rohstoffhandel hin. Kollidierende Interessenslagen, fehlende Unterstützung und Prioritätensetzung für die entwicklungspolitischen Anliegen, unklare Mandate, fehlende Ressourcen und ineffiziente Monitoring-Instrumente und Indikatoren sind nur einige der Schwachpunkte, auf die der Bericht hinweist. Gefordert werden u. a.:
- Rechtlich bindende soziale und ökologische Standards in Handelsabkommen;
- Ein sofortiger Stopp der Exportsubventionen für Milch;
- Eine systematische Risikofolgenabschätzung des Klimawandels;
- Mehr Armuts- und Entwicklungsorientierung beim Zugang zu Medikamenten;
- Der Kampf gegen Steueroasen und Steuerhinterziehung.
Nur marginal näher gekommen ist diesen Zielen der neue Europäische Auswärtige Dienst (EAD), der am 1. Dezember 2010 seine Arbeit aufnehmen wird. Auf gemeinsame Zielvereinbarungen und mehr Kohärenz für die außen- und entwicklungspolitische Agenda der EU konnten sich EU-Kommission und das Parlament nicht verständigen. Die Interessensgegensätze und inhaltlichen Vorstellungen waren zu verschieden. Die Entwicklungspolitik der EU, so die Befürchtungen, würde bei einer kompletten Zusammenlegung der Außen- und Entwicklungspolitik in die Hände des EAD auf der Strecke bleiben. Der Entwicklungsausschuss im Europaparlament hat sich klar gegen eine Unterordnung der Entwicklungspolitik unter rein außenpolitische Interessen positioniert. Die Eigenständigkeit der Entwicklungspolitik wurde allerdings mit einem bitteren Kompromiss bezahlt, der die EU-Entwicklungspolitik als eigenständiger Politikbereich geschwächt hat. Der entwicklungspolitische EU-Kommissar Piebalgs verfügt nur noch über ein Drittel seines bisherigen Personals. Besonders schmerzhaft: die Kompetenzen und das Personal für Strategie- und Programmplanung sind zum neuen EAD gewandert.
Die europäischen Handelsbeziehungen und damit auch die zahlreichen bilateralen Handelsabkommen mit Entwicklungs- und Schwellenländern wurden erst gar nicht in das Kohärenzgebot des Lissabon Vertrags und damit in den Neuaufbau des Europäischen Auswärtigen Dienstes einbezogen.
Umso dringlicher bleiben deshalb die Forderungen
- nach einem „ständigen Berichterstatter für Politikkohärenz im Interesse der Entwicklung“ einzusetzen, der Fällen von Inkohärenz in den Politiken der EU nachgeht und dem EU-Parlament und seinen Ausschüssen darüber berichten muss;
- Zentral für die Umsetzung des Kohärenzgebots auf EU-Ebene wäre ein unabhängiger Beschwerdemechanismus (analog zum Inspection Panel bei der Weltbank), an den sich auch Entwicklungsländer und zivilgesellschaftliche Organisationen richten könnten.
Es mangelt am politischen Willen der Mitgliedsländer, die eigene Kohärenzagenda umzusetzen. Ihre internationale Glaubwürdigkeit und Legitimität stehen damit auf dem Spiel. Nationale Lobbygruppen unterminieren mit ihren wirtschaftlichen Partikularinteressen ein glaubwürdigeres Auftreten der EU in ihrem Auswärtigen Handeln.
III. Globale Verantwortung und Kohärenz auf Bundesebene
Konsistentes und kohärentes Regierungshandeln in globaler Verantwortung stellt nationale politische Ziele in einen globalen Kontext und sucht die internationale Kooperation für die Umsetzung dieser Ziele und zur Bearbeitung von globalen Problemen („whole of government approach“). Das betrifft im Prinzip alle Politikressorts.
Politikentscheidungen, die kurzfristige nationale Partikularinteressen zu Lasten des langfristigen Gemeinwohls und der Grenzen des Erdsystems treffen, verursachen auf Dauer hohe volkswirtschaftliche und politische Kosten. Politikkohärenz zugunsten menschlicher Entwicklung gibt im Kern den Interessen des globalen Gemeinwohls und der sozialen wie ökologischen Nachhaltigkeit Vorrang und muss daher im Zentrum einer Regierungspolitik stehen, die sich für die globale Zukunftssicherung einsetzt.
1. Ressortübergreifende Zielvereinbarungen einführen
Der jüngste OECD-DAC Peer Review zu Deutschland mahnt ein regierungsweites Rahmenwerk für Politikkohärenz im Interesse von Entwicklung an. Die Beiträge der einzelnen Ressorts müssen sich systematisch aus gemeinsamen übergeordneten Zielen der globalen Gerechtigkeit, der Menschenrechte, des Klima- und Umweltschutzes, der Armutsbekämpfung, Ernährungssicherung und der Finanzmarktstabilität der Regierung ableiten (whole of government approach).
Bereits mit der EU- und G8-Präsidentschaft im Jahres 2007 wurde die Koordinierungsrolle des Bundeskanzleramtes gestärkt, und sie ist durch die internationale Finanz- und Wirtschaftskrise nochmals weiter gestiegen. Die Koordination des G20-Prozesses („Sherpa-Stab“) wurde aus dem Wirtschaftsministerium in das Bundeskanzleramt verlagert. Auch die G20-Arbeitsgruppe für Entwicklungsländerfragen wird vom Bundeskanzleramt geführt.
Zentrale Elemente für ressortübergreifende Zielvereinbarungen sind:
- „Do no Harm“ – Folgeabschätzungen deutscher Handels-, Finanz-, Agrar- und Investitionspolitik: Nationale Außenwirtschaftsförderinstrumente (z. B. Export- und Investitionsgarantien), und die Handels- Agrar- Finanz- und Investitionspolitik der Bundesregierung auf EU-Ebene und in internationalen Institutionen müssen sich an den Klimaschutzzielen, internationalen Vereinbarungen zu Menschenrechten und an Armutszielen orientieren. Ziel muss sein keinen Schaden anzurichten (do no harm).
- Die ex-ante Folgenabschätzungen, die mögliche Effekte von Politikentscheidungen auf Schwellen- und Entwicklungsländer untersuchen, sollten in die Bundespolitik eingeführt werden. Der Einsatz eines solchen Instruments bedarf stärkerer Investitionen der Bundesregierung in diesem Bereich. Dazu zählen der Ausbau der Risiko- und Ex-Post -Forschung in diesem Feld, die Einrichtung von sogenannten „Focal Points“ in den Deutschen Häusern (analog zu den EU Delegationen vor Ort) und das systematische Feedback aus den Partnerländern an die Koordinierungsstelle im Kanzleramt. Dies würde die öffentliche Debatte zu kontroversen Politikentscheidungen befördern, die entwicklungspolitische Kohärenz (s. u) stärken und die Einwirkung auf die Politikentscheidungen anderer Ministerien erleichtern.
2. Ressortzuschnitte überdenken
Globale Herausforderungen wie Klimaschutz und Armutsbekämpfung haben Querschnittscharakter und erfordern von der Bundesregierung eine viel stärker vernetzte und strategische Bearbeitung:
- Die globalen Machtverschiebungen zugunsten der Schwellenländer und die weitere Ausdifferenzierung der Entwicklungsländer legen differenziertere Länderstrategien und Kooperationsangebote und -formate in neuen Akteurskonstellationen nahe.
- Die Kooperation in der Klima- und Entwicklungsfinanzierung muss strategischen Zielen und gemeinsamen normativen Prinzipien folgen. In den kommenden Jahren werden Milliarden öffentlicher Gelder in den globalen Klimaschutz fließen. Klimapolitische (Treibhausgasminderung und Anpassung an den Klimawandel) und entwicklungspolitische Zielperspektiven (Armutsbekämpfung, Ernährungssicherung breitere Wohlfahrtssteigerung) müssen in ihren Wechselbeziehungen zueinander bearbeitet werden und dürfen sich möglichst nicht konterkarieren. In den vergangenen Jahren wurde eine Vielzahl von Fonds geschaffen, deren Ziel es ist, Entwicklungs- und Schwellenländer bei der Minderung von Treibhausgasemissionen und bei der Anpassung an den Klimawandel zu unterstützen. Eine Vielzahl von bi- und multilateralen Fonds stellt eine weitere Herausforderung für die Koordination der Geber, für die inhaltliche Kohärenz und für die Steuerungsfähigkeit der Institutionen in Entwicklungsländern dar.
Auch auf Bundesebene sind die Zuständigkeiten der öffentlichen Mittel für die internationale Kooperation im Klimaschutz und der Klimafinanzierung auf verschiedene Ressorts verteilt. Auch dies führt zu Koordinationsproblemen und Reibungsverlusten statt zu konsistenten und effizienten Strategien. - Wirksamkeit und Effizienz stärken: Mit den globalen Krisen ist deutlicher denn je, dass das Politikfeld Entwicklungszusammenarbeit bestenfalls Schaden begrenzen und Not lindern, jedoch nicht die Ursachen der Krisen bekämpfen und ihre Auswirkungen bewältigen kann. Die internationale Entwicklungszusammenarbeit ist als Problemlöserin für Armut und Konflikte, als Demokratieförderin und Garantin für den Erhalt natürlicher Lebensgrundlagen und als Klimaschützerin hoffnungslos überfordert. „Globale Strukturpolitik“ ist das richtige Ziel. Sie muss jedoch von vorne herein systematisch und konsequent in nationales Regierungshandeln eingebettet sein.
Heute ist Entwicklungspolitik häufig selbst Teil des Problems und nicht Teil der Lösung. Sie wird häufig dann als „Ressourcenfluch“ bezeichnet, wenn die ökonomische Abhängigkeit einzelner Länder von den externen Finanzflüssen konstant hoch bleibt und sich weder Armutsindikatoren verbessern noch Demokratisierungsprozesse abzeichnen. Repräsentanten und Repräsentantinnen aus vielen Entwicklungsländern erreichen nicht zuletzt deshalb mit ihrer Forderung nach einem Stopp der Entwicklungshilfe in ihrer jetzigen Form prominente Öffentlichkeit.
Die Wirksamkeit der bi- und multilateralen Entwicklungszusammenarbeit, die Koordination der Geber (inklusive der neuen staatlichen und privaten Akteure) und die Kohärenz entwicklungspolitischer Ziele und Maßnahmen nationaler und internationaler Politik sind die Kernthemen der Reformdebatte innerhalb des Politikfelds der Entwicklungszusammenarbeit, nicht nur bei uns in Deutschland.
Die aktuelle internationale Entwicklungsarchitektur umfasst 280 bilaterale Geberorganisationen, 242 multilaterale Programme, 24 Entwicklungsbanken und 40 UN-Agenturen. Die durchschnittliche Anzahl von bilateralen Gebern pro Entwicklungsland hat sich fast verdreifacht – von rund zwölf in den 1960er Jahren auf rund 33 in 2005. Doppelarbeit, Zeitverluste, nicht abgestimmtes Handeln und zusätzliche Kosten, welche die Wirkung der eingesetzten Mittel schmälern, sind die Folge. Mit der Paris Deklaration und dem Accra-Aktionsplan hat sich die Staatengemeinschaft ein Rahmenwerk gegeben, um die Wirksamkeit der internationalen Zusammenarbeit zu verbessern. Aber der darin enthaltene Paradigmenwechsel zu mehr Partnerorientierung und -verantwortung, Arbeitsteilung, Transparenz und Ergebnisorientierung ist schwierig, langwierig und konterkariert vielfach die institutionellen Interessen der Entwicklungsagenturen. Die Wirtschafts- und Finanzkrise hat zudem Tendenzen – nicht nur in Deutschland – verstärkt, zugesagte und steigende Entwicklungshilfeleistungen mit ihrer direkten Vorteilhaftigkeit für die eigene Wirtschaft zu legitimieren. Diese bemerkenswerte Renaissance nationaler Interessenverfolgung stellt ein weiteres Hindernis dar, kohärentes und abgestimmtes Handeln zugunsten nachhaltiger Entwicklung in der Staatengemeinschaft zu verstärken. Insbesondere die Schwellenländer könnten sich nun darin bestärkt fühlen, ihre bisherigen interessensbasierten Kooperationsstrategien, ungeachtet wachsender internationaler und auch lokaler Kritik in den Partnerländern, fortzusetzen.
- Klima- und Entwicklungsfinanzierung brauchen deshalb gemeinsame Zielvereinbarungen und einen normativen Kontext. Für Regierungen und deren bi- und multilaterale Organisationen sollen sie der Orientierungsrahmen für die öffentliche Finanzierung sein. Ohne solche Kriterien und Prinzipien verschärft die öffentliche Klimafinanzierung die ohnehin schon existierenden Inkohärenzen in der internationalen und nationalen Entwicklungspolitik.
3. Ministerium für Globale Aufgaben
Das Verständnis für die Notwendigkeit vernetzten Regierungshandelns sollte sich deshalb in Umstrukturierungen der Ressortzuschnitte grundsätzlicher Art niederschlagen, um so den globalen Anforderungen gerechter zu werden. Daher sollten zentrale Politikbereiche für die globale Zukunftssicherung strukturell näher zueinander rücken, um zumindest in diesem „Politikkorridor“ die Ressortegoismen zu verringern.
Im Rahmen der klassischen Entwicklungszusammenarbeit, aber auch darüber hinaus, sind längst Ministerien wie das Umwelt-, Forschungs-, das Landwirtschafts- und Verbraucherschutzministerium mit ihren Kompetenznetzwerken vor allem in den aufstrebenden Entwicklungsländern und Schwellenländern tätig. Sie haben dafür sogenannte ODA-Mittel zur Verfügung, also Mittel, die beim Entwicklungsausschuss (DAC) der OECD als Entwicklungshilfe angerechnet werden, mit denen eine Regierung nachweist, in welchem Umfang sie ihren internationalen Verpflichtungen, 0,7 Prozent des Bruttosozialprodukts für Entwicklungszusammenarbeit auszugeben, nachkommt. Diese Bundesressorts treten als zusätzliche Entwicklungshilfegeber in Schwellen- und Entwicklungsländern auf. Das ist per se kein Problem, wenn gemeinsam strategische Ziele abgesteckt sind, Kooperation und Koordination gut funktionieren. Daran mangelt es jedoch. Es gibt viel zu viele Reibungsverluste, unabgestimmtes und zuweilen widersprüchliches Handeln zwischen den Ressorts. Gemeinsame strategische Leitlinien für Länder- und Ländergruppen sind eher selten oder differieren in ihren Analysen und Zielen. Für Themenfelder fehlen häufig gemeinsame Strategiepapiere (z.B. beim Klimaschutz oder bei der Konfliktprävention).
Globale Aufgaben und die Bewertung systemischer Risiken sollen deshalb in einem Ministerium gebündelt und interdisziplinärer als bisher bearbeitet werden. Eine Option dafür ist ein Ministerium für globale Aufgaben. Es führt die Kompetenzen des BMZ, die Kooperation zu Umwelt/Klima/Energie und Forschung/Wissenschaft/Innovation mit nicht-OECD-Ländern „unter einem Dach“ zusammen. Die Verantwortlichkeiten für die globalen Aushandlungsprozesse, die Länderkompetenz, das klima- und entwicklungspolitische Wissen, die Kompetenzen zu den (Finanzierungs-)Instrumenten und die fachlich-wissenschaftlich-technologischen Netzwerke wären dann in einer Hand. Die bisher vom Auswärtigen Amt verantworteten Aufgaben in den Bereichen „Frieden und Sicherheit“, Krisenprävention, Demokratie- und Menschenrechtsförderung sowie Humanitäre Hilfe können ebenfalls in ein Ministerium für Globale Aufgaben eingebunden werden. Damit würden die Schnittstellen von Außen- und Entwicklungspolitik verringert und der Kohärenzgedanken im Sinne eines „whole of government approaches“ (ganzheitlichen Regierungsansatzes) stärker verankert.
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Barbara Unmüßig, Vorstand Heinrich-Böll-Stiftung