Langfristige Kosten in der Ökologie

Von Michael Hüther und Hubertus Bardt

In der Umweltpolitik bzw. der ökologischen Gestaltung von Märkten geht es um die grundsätzliche gesellschaftliche Frage, ob und in welchem Maße eine Nutzung der Umwelt als Produktionsfaktor zulässig. Den Rahmen dafür bietet das Konzept der Nachhaltigkeit, in dem soziale, ökologische und wirtschaftliche Ziele vereint sind.

Vor allem handelt es sich aber um die Frage, welcher Aufwand für den Schutz der Umwelt akzeptiert werden soll. Jeder schätzt den Wert eines Umweltzieles anders ein und plädiert für unterschiedlich kostenintensive Schutzmaßnahmen. Dies gilt insbesondere für eine vorsorgende Umweltpolitik, bei der das Eintreten des Schadens nicht sicher ist, sondern nur mit einer bestimmten Wahrscheinlichkeit beschrieben werden kann.

Umweltschutz ist mit Kosten verbunden

Bei Umweltschutzmaßnahmen, die zugleich wirtschaftlich vorteilhaft sind, stellt sich dieser Zielkonflikt nicht. Oftmals ist Umweltschutz jedoch mit Kosten verbunden. Somit sind Wertentscheidungen gefordert, da eine mechanistische Kosten-Nutzen-Rechnung spätestens an der Bewertung und Monetarisierung des Nutzens an Grenzen stößt, selbst wenn beispielsweise mithilfe von Zahlungsbereitschaftsanalysen Annäherungen erreichbar sind. Zudem ist die Entscheidung über verschiedene Optionen der Politik auch immer durch die jeweilige Risikoneigung bestimmt. Bei einer ausgeprägten Risikoaversion ist die Bereitschaft größer, Kosten zur Risikovermeidung zu tragen. Aber auch andere Zielkonflikte, beispielsweise zwischen verschiedenen Umweltzielen oder zwischen umweltbezogenen und sozialen Zielen, müssen durch Wertentscheidungen gelöst werden.

Die Umweltpolitik hat lange Zeit nur sehr eingeschränkt auf ökonomische Logik geachtet und folglich ordnungsrechtliche Instrumente marktwirtschaftlichen Lösungen vorgezogen. Umgekehrt hat auch die ökonomische Theorie erst sehr spät die ökologische Dimension der Marktwirtschaft aufgegriffen – sowohl im Sinne der Nachsorge als auch der Vorsorge. Dies änderte sich mit der Beschreibung externer Effekte und den grundlegenden Arbeiten zum Umwelthaftungsrecht sowie zu Steuer-, Abgaben- und Verhandlungslösungen.

Obgleich beispielsweise die ersten Konzepte einer umweltorientierten Steuer schon Anfang des 20. Jahrhunderts von Pigou (s. Glossar) vorgestellt wurden, führte die ökonomische Betrachtung der Umweltpolitik lange ein Schattendasein.

Erst spät waren Umweltfragen somit nicht mehr nur Bestandteil einer juristisch oder politisch vorgegebenen Rahmenordnung, sondern wurden zum Objekt ökonomischer Analysen und wirtschaftspolitischer Empfehlungen. Die vorherrschende Theorie der neoklassischen Wohlfahrtsökonomik eignet sich insbesondere dazu, eine nachsorgende Umweltpolitik der Schadensbeseitigung zu rechtfertigen. Unter Berücksichtigung intertemporaler Verteilungsfragen wird jedoch auch eine vorsorgende Umweltpolitik begründet, die entsprechend den gesellschaftlichen Vorstellungen zur Generationengerechtigkeit sicherstellen soll, dass auch zukünftige Generationen das vorhandene Umweltkapital einmal nutzen können.

Die vorsorgende Umweltpolitik verlangt eine andere Qualität von Wertentscheidungen als die klassische Umweltpolitik. Die Entscheidung für eine nachsorgende Umweltpolitik entspricht der Entscheidung für eine marktwirtschaftliche Wirtschaftsordnung, in der Kosten und Nutzen den individuell handelnden Akteuren verursachungsgerecht zugeordnet werden. Vorsorgende Umweltpolitik verlangt zusätzlich nach einer Wertentscheidung zur intertemporalen Gerechtigkeit, wie dies auch im Zusammenhang mit ausgewiesenen und impliziten Staatsschulden oder dem demographischen Wandel im Sinne einer Sicherung von Partizipationsmöglichkeiten zukünftiger Generationen diskutiert wird.

Mit der vorsorgenden Umweltpolitik treten erhebliche Schwierigkeiten auf

Diese liegen darin begründet, dass die Be- und Entlastungen zukünftiger Generationen heute kaum erfassbar sind. So profitieren später Lebende beispielsweise von heute aufgebautem Know-how. Insbesondere technologische Entwicklungen sind nur schwer zu prognostizieren, haben jedoch maßgeblichen Einfluss auf die Auswirkungen von Umweltschäden und auf die Kosten des Umweltschutzes sowie auf die Lebensqualität der Menschen. Unsicherheiten bezüglich der naturwissenschaftlichen Zusammenhänge erschweren die notwendigen Wertentscheidungen zusätzlich.

Besonders kritisch ist jedoch, dass die Präferenzen künftiger Generationen und die Präferenzen der gegenwärtigen Bevölkerung abgewogen werden müssen. Dies gilt vor allem dann, wenn verschiedene Säulen der Nachhaltigkeit berührt sind, wenn also beispielsweise Umweltziele gegen wirtschaftliche Ziele abgewogen werden müssen und somit heute bekannt sein müsste, wie bestimmte heute anstehende Entscheidungen von zukünftigen Generationen beurteilt würden.

Die vorsorgende Umweltpolitik zielt daher auch darauf ab, den Handlungsspielraum späterer Generationen nicht oder nicht übermäßig zu beschneiden. Während die nachsorgende Umweltpolitik entstandene oder abschätzbar zu erwartende Schäden reduzieren soll, will die vorsorgende Umweltpolitik auch potenzielle Schäden in der Zukunft verringern. Dabei gibt es grundsätzlich keinen Anlass, die Bedingungen und Präferenzen künftiger Generationen in Bezug auf wirtschaftliche, soziale und umweltpolitische Zielsetzungen geringer zu gewichten als die der heute lebenden Generation. Umgekehrt dürfen die Interessen der heute Lebenden aber auch nicht einseitig hinter möglichen Wünschen von später Geborenen zurückstehen, die potentiell durch technischen und wirtschaftlichen Fortschritt erheblich bessere Chancen haben, ihre Ansprüche zu befriedigen.

Eine einseitige Beachtung zukünftiger Generationen birgt die Gefahr eines überzogenen umweltpolitischen Anspruchs, sodass es zu unnötigen Restriktionen für heutiges Handeln kommen kann. Eine ausgewogene und angemessene Argumentation stellt besondere Anforderungen an die Qualität und Transparenz von umweltbezogenen Informations- und Analysesystemen. Letztlich aber führt kein Weg an einer ergebnisoffenen gesellschaftlichen Debatte über die Gewichtung von Zukunfts- und Gegenwartsinteressen vorbei. Dies muss freilich im Kontext aller relevanten Politikbereiche geschehen: der Finanz- und Sozialpolitik, der Bildungs- und Familienpolitik und der Umweltpolitik. Jeweils werden zugleich in elementarer Weise die Interessen und Möglichkeiten der heute lebenden sowie der künftigen Generationen berührt, indem beispielsweise der zukünftige Umweltzustand beeinflusst wird, Grundlagen für technischen Fortschritt gelegt werden und die Belastungen durch offene und verdeckte Schulden in öffentlichen Haushalten und sozialen Sicherungssystemen bestimmt werden. Der Grundsatz der Generationenneutralität verzichtet auf eine einseitige Betonung der

Interessen heutiger oder zukünftiger Generationen

Prägend für viele Probleme der Umweltpolitik ist eine grundlegende Unvollkommenheit des Wissens. Dies liegt vor allem in den oftmals unklaren naturwissenschaftlichen Wirkungszusammenhängen, den Unsicherheiten über langfristige Wirkungen sowie über den weiteren technischen Fortschritt und in den engen Grenzen einer objektiven Monetarisierung von Umweltschäden begründet.

Optionen für den internationalen Klimaschutz

Trotz weitgehender Einigkeit über die Existenz des Klimawandels und die damit verbundenen Probleme und Gefahren ist die Diskussion bei der Frage nach der richtigen Reaktion auf diese Entwicklung durchaus kontrovers. Zum einen wirken Klimagasemissionen mit erheblicher zeitlicher Verzögerung. Daher ist mit den positiven Auswirkungen eines heutigen, konsequenten Handelns erst in einigen Jahrzehnten zu rechnen. Zum anderen lässt sich der Klimaschutz als ein klassisches Kollektivgut betrachten. Die Wirkungen von CO2-Emissionen sind nicht auf ein Land oder eine Region beschränkt, sondern entfalten sich global. Dementsprechend profitieren auch alle Länder von Bemühungen einzelner Staaten, ihren Ausstoß an CO2 zu reduzieren, ohne jedoch an den Kosten beteiligt zu sein; ein Ausschluss von Ländern, die sich nicht an den Kosten beteiligen, ist nicht möglich. Wirkungsvoller Klimaschutz ist daher nur auf internationaler Ebene möglich.

Um international einen möglichst effizienten Klimaschutz betreiben zu können, müssen die Maßnahmen zur Vermeidung von Treibhausgasemissionen an den Orten vorgenommen werden, wo dies je vermiedener Einheit am billigsten ist. Oftmals dürften diese Möglichkeiten in den Entwicklungs- und Schwellenländern liegen, während in den klimapolitisch aktiven Industrieländern preiswerte Vermeidungspotenziale bereits zu einem guten Teil ausgeschöpft sind. Ein neues internationales Klimaabkommen muss also dazu beitragen, dass die global günstigsten Vermeidungspotenziale realisiert werden. Dazu ist vor allem eine Ausweitung der bisherigen flexiblen Mechanismen unumgänglich. Auch verstärkte Forschungsanstrengungen hinsichtlich marktfähiger, klimafreundlicher Technologien müssen einen wesentlichen Beitrag leisten. Eine möglichst hohe Flexibilität bei der Erfüllung von Klimaschutzzielen sichert einen möglichst kostengünstigen und allokativ effizienten Klimaschutz. Dies muss noch vor der Lösung der Distributionsfragen, die hinter der Verteilung von nationalen Klimaschutzzielen stehen, gewährleistet sein.

Nachfolgend soll innerhalb grober Leitlinien dargestellt werden, wie ein zukünftiges Klimaschutzabkommen aussehen könnte, das gleichzeitig die Zustimmung aller wichtigen Akteure findet, Entwicklungs- und Schwellenländer durch konkrete Verpflichtungen einbezieht, die wirtschaftliche Entwicklung nicht bremst und dennoch einen Beitrag zur Reduzierung der Emissionen leisten kann.

Leitlinien für ein neues Klimaschutzabkommen

Um auch die Zustimmung der aufstrebenden Schwellenländer zu erhalten, sollte der Umfang der Verpflichtungen parallel zur Wohlstandssituation der Länder ansteigen. Eine Einteilung wie bisher in lediglich zwei Kategorien, mit den Industrieländern einerseits sowie den Schwellen- und Entwicklungsländern andererseits, reicht hier nicht aus. Sinnvoller wäre eine Unterteilung in weitere Kategorien, um nicht alle Länder der zweiten Gruppe gleichbehandeln zu müssen. Gleiche Forderungen für all diese Länder wären entweder zu anspruchsvoll für schwächere Entwicklungsländer oder insgesamt zu wenig ambitioniert, um einen Umweltschutzeffekt zu haben. Sinnvoll erscheint eine Einteilung in drei oder vier Klassen, wobei diese beispielsweise anhand des Bruttoinlandprodukts (BIP) pro Kopf erfolgen könnte. Beispielhaft lässt sich hierfür die Ländereinteilung der Weltbank heranziehen, die alle Länder entsprechend ihrem Pro-Kopf-BIP vier Klassen zuordnet: Low-income Economies, Lower-middle-income Economies, Upper-middle-income Economies und High-income Economies (Weltbank, 2006). Länder der niedrigsten Kategorie könnten eine CO2-Zuteilung oberhalb ihrer tatsächlichen Emissionsmenge zugesprochen bekommen und so mögliche Emissionsrechte verkaufen. Mit steigendem Pro-Kopf-BIP könnte die Emissionsgrenze dann schrittweise restriktiver werden.

Würde sich die internationale Staatengemeinschaft zum Beispiel auf eine Einteilung in drei Länderkategorien einigen, so ließen sich die bereits angesprochenen 15 größten Kohlendioxidemittenten so unterteilen, wie in dieser Übersicht dargestellt.

Ländereinteilung der 15 größten CO2-Emittenten

High-income Economies: Australien, EU, Japan, Kanada, Korea, Saudi-Arabien, USA
Upper-middle-income Economies: Mexiko, Russland, Südafrika 
Low-income Economies: Brasilien, China, Indien, Indonesien und Iran (Eigene Zusammenstellung, auf Basis von IEA, 2006).

Ein neues internationales Abkommen sollte allen beteiligten Staaten und Unternehmen möglichst große Freiheit bei der Erfüllung der vereinbarten Ziele lassen. Vorschläge wie etwa eine weltweite Steuer auf Emissionen sind vor diesem Hintergrund nicht zielführend und hätten darüber hinaus auch kaum eine Chance, auf internationaler Ebene Zustimmung zu finden. Zumindest für die Länder der ersten Kategorie (High-income Economies) wird die Festlegung von konkreten Emissionszielen notwendig sein.

Die Länder der zweiten Kategorie (Upper-middle-income Economies) könnten sich darauf festlegen, ihre absoluten Emissionen nicht weiter zu erhöhen und gleichzeitig ihre Emissionen pro Einheit des Bruttoinlandsprodukts um einen festgelegten Wert zu senken. Die Länder der dritten Kategorie (Lower-middle Economies und Low-income Economies) schließlich könnten sich dazu verpflichten, ihre Emissionen pro Einheit des Bruttoinlandsprodukts im Zeitverlauf um einen bestimmten Wert zu senken, ohne dass der Anstieg der absoluten Emissionen unmittelbar gestoppt werden müsste. Auf diese Weise ließe sich gewährleisten, dass alle Länder in Bezug auf ihre Klimagasemissionen stetig effizienter werden. Nach einigen Jahren könnte man dann auch für die zweite Kategorie konkrete Verminderungsziele festlegen.

Neben der konkreten Ausgestaltung eines neuen Klimaabkommens ist auch der Zeithorizont, in welchem ein Abkommen läuft, von besonderer Bedeutung. Für die betroffenen Unternehmen und Branchen ist ein fester, schlüssiger und langfristiger Zeithorizont wünschenswert. Nur an einem langfristig laufenden Abkommen mit klar terminierten Zwischenzielen können Unternehmen ihre Investitionsentscheidungen ausrichten. Dies gilt insbesondere für die Energiewirtschaft, die in einem hoch klimarelevanten Bereich mit einem Zeithorizont von bis zu vierzig Jahren kalkulieren muss – zum Beispiel bei Investitionen in neue Stromkraftwerke.

Zusammenfassung

Unter allen Umständen sollte ein neues Abkommen die beiden größten Schwachpunkte des Kyoto-Protokolls vermeiden. Zum einen muss ein Weg gefunden werden, auch die USA von einer Teilnahme zu überzeugen. Zum anderen müssen auch die großen aufstrebenden Länder wie China, Indien, Brasilien oder Südafrika miteinbezogen werden. Ein maßnahmenorientierter Ansatz, wie er im Rahmen der Asia-Pacific Partnership verfolgt wird, wird ebenfalls ein wichtiger Bestandteil internationaler Klimapolitik sein. Aber auch Emissionsminderungsziele wird ein neues Abkommen aller Voraussicht nach enthalten.

In diesem Zusammenhang ist es wichtig sicherzustellen, dass die ökonomische Entwicklung nicht über Gebühr unter dem neuen Abkommen leidet und dass dieses den Entwicklungsländern nicht die Chance nimmt, wirtschaftlich aufzuschließen. Eine Möglichkeit, die sich hier ergibt, ist das Festlegen von konditionierten und indexierten Emissionszielen. So ließe sich beispielsweise vereinbaren, dass die Verfolgung der festgelegten Ziele dann ausgesetzt werden kann, wenn die Kosten eine festgelegte Grenze überschreiten. Gleichzeitig sind verschiedene Ziele für Ländergruppen mit unterschiedlichem Entwicklungsgrad zu vereinbaren.

So kann den am wenigsten entwickelten Ländern keine Emissionsreduktion aufgebürdet werden. Mit steigender Wirtschaftskraft können diese dann stärker an den notwendigen Emissionsreduktionen beteiligt werden. Eine Einteilung in nur zwei Länderklassen, wie unter dem Kyoto-Protokoll, reicht nicht aus. Entscheidend ist jedoch, dass nicht nur Verteilungsfragen entschieden, sondern auch die Voraussetzungen für einen ökonomisch effizienten Klimaschutz gelegt werden. Eine deutliche Ausweitung der verschiedenen flexiblen Instrumente kann dazu beitragen, dass Klimaschutzanstrengungen dort unternommen werden, wo dies am kostengünstigsten ist. 

Die wichtigsten Elemente, die ein neues Klimaschutzabkommen auf der Grundlage einer angebotsorientierten Klimapolitik beinhalten müsste, sind in folgender Übersicht zusammengefasst: Unter Berücksichtigung dieser Eckpunkte könnte es möglich sein, ein neues Abkommen zu beschließen, das auf möglichst effiziente Weise einen globalen Klimaschutz verwirklicht, ohne die wirtschaftlichen Entwicklungschancen aufstrebender Länder zu beschneiden oder die finanziellen Möglichkeiten der Industrieländer zu überfordern.

Eckpunkte des IW-Konzepts

Voraussetzung für das Inkrafttreten:

• Ratifizierung des Vertrags mindestens durch die 15 größten Emittenten von Klimagasen – und damit Abdeckung von rund 80 Prozent der weltweiten Emissionen

Ländereinteilung:

• Einteilung in mindestens drei oder vier Länderkategorien, in Abhängigkeit vom Bruttoinlands­produkt pro Kopf

Ziele:

• Bei High-income Economies: Konkrete Emissionsziele für Industrieländer.
• Bei Upper-middle-income Economies: Kein weiterer Anstieg der Emissionen; Reduzierung der Emissionen, in Abhängigkeit vom Bruttoinlands­produkt pro Kopf
• Bei Lower-middle und Low-income Economies: Keine Beschränkung der Emissionen; Reduzierung der Emissionen, in Abhängigkeit vom Bruttoinlands­produkt pro Kopf

Instrumente

• Möglichst große Freiheit bei der Mittelwahl zur Zielerfüllung
• Beibehaltung, Ausweitung und deutliche Vereinfachung der flexiblen Instrumente des Kyoto-Protokolls

Dezentrale Elemente

• Technologie- und Forschungsförderung
• Sektorale Vereinbarungen
• Regionale Initiativen (zum Beispiel Emissionshandel)

Zeitrahmen

• Möglichst langfristig, mit klar definierten Zwischenzielen
• Berücksichtigung früherer Klimaschutzanstrengungen

Glossar:

Coase-Theorem: Ronald Coase (* 1910, 1991 Wirtschaftsnobelpreis) entwickelte dieses Theorem, das besagt, dass es für die Nutzung eines Gutes, dessen Nutzung Effekte auf andere Individuen hat, eine am individuellen Nutzen gemessene effiziente Lösung gibt, wenn individuelle Eigentumsrechte an dem Gut irgendwie verteilt werden und zwischen den Eigentümern handelbar sind.
Denn sobald handelbare Eigentumsrechte an einem Gut verteilt sind, werden die Marktakteure, die ein Eigeninteresse an der – langfristig nachhaltigen – Nutzung des Gutes haben, so viele Anteile an dem Gut erwerben und die Nutzung dementsprechend einschränken können, dass das Gut nicht ausgebeutet wird, sondern sich regenerieren kann. Dies kann beispielweise so aussehen, dass Umweltschützer der Industrie Nutzungsrechte an der Umwelt abkaufen, um deren Nutzung bzw. Verschmutzung einzuschränken. Umgekehrt könnten auch Unternehmen Nutzungsrechte an der Umwelt kaufen, um sie bis zu einem gewissen Grad nutzen (und verschmutzen) zu dürfen. Die Verteilungswirkungen dieser Lösung hängen von der Anfangszuteilung der Eigentumsrechte am Gut Umwelt ab.

Pigou-Steuer: Arthur Pigou (* 1877, † 1959) schlug zum Schutz der Umwelt und anderer Güter, deren Nutzung Effekte auf andere Individuen hat, die Einführung einer Steuer vor. Diese Steuer, die beispielsweise die Verursacher von Emissionen zahlen sollten, sollte genau so hoch sein, dass ein wirtschaftliches optimales Maß an Umweltschutz bzw. Umweltbelastung erreicht wird. Auf diese Weise bezahlen diejenigen, die durch ihr Verhalten Kosten für andere Individuen erzeugen, eine zusätzliche Steuer und berücksichtigen sie in ihren individuellen Verhaltensentscheidungen.
Problematisch an der Pigou-Steuer ist die Festlegung ihrer Höhe, da dies voraussetzt, dass der Gesetzgeber die genauen Kosten auf andere von bestimmten Verhaltensweisen kennt.

Ein Beitrag des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln, dem im Wesentlichen die Veröffentlichungen von Hubertus Bardt/ Michael Hüther: „Angebotsorientierte Umweltpolitik. Positionsbestimmung und Perspektiven“, 2006, und Hubertus Bardt/ Jan-Welf Selke: „Klimapolitik nach 2012. Optionen für den internationalen Klimaschutz“, 2007 in der Reihe „Positionen. Beiträge zur Ordnungspolitik aus dem Institut der deutschen Wirtschaft Köln“ Nr 21 bzw. Nr 29 zugrundeliegen.

Dieser Artikel wurde mit der Unterstützung des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln (IW) ermöglicht.