Am 28. Januar soll in London eine Gesamtstrategie für Afghanistan beraten werden. Wie so häufig stehen die militärischen Strategien und Truppenkontingente im Zentrum des öffentlichen Interesses. Viel weniger diskutiert werden die massiven Defizite und Probleme des zivilen Aufbaus. Wie soll hier eigentlich der Strategiewechsel aussehen? Denn die Perspektiven für einen militärischen Abzug sind unverbrüchlich mit den Fortschritten beim zivilen Aufbau verknüpft. Wie sollen die massiven Defizite des zivilen Aufbaus, die grassierende Korruption, der Drogenanbau bekämpft werden? Davon ist auch im Vorfeld der London-Konferenz wenig die Rede. Über den Überlegungen westlicher Staaten, wie sie schnellstmöglich ihren Rückzug aus Afghanistan planen können, gerät völlig aus dem Blickwinkel, worum es eigentlich gehen sollte: den Wiederaufbau Afghanistans für und vor allem mit den Afghanen.
Die Londoner Konferenz
Die Londoner Konferenz soll den Prozess der militärischen Neujustierung der ISAF-Truppensteller abschließen und gemeinsame Ziele des Afghanistan-Engagements einschließlich der internationalen Entwicklungshilfe für Afghanistan verabreden. Die Konferenz ist eher von quantitativen denn qualitativen Fragen dominiert: Truppenaufstockung und weitere finanzielle Zusagen für den zivilen Aufbau. Die USRegierung will 2010 rund 100.000 Soldaten in Afghanistan stationieren und wartet auf Zusagen anderer Staaten, sich an der Aufstockung zu beteiligen.
Die Sommer-Offensive im Süden Afghanistans hat dafür gesorgt, dass es dort ruhiger geworden ist. Dies gilt auch als Erklärung dafür, warum es im Norden so unruhig ist. Viele Aufständische sind in andere Landesteile und hier insbesondere nach Kundus ausgewichen. Die Forderung der US-Regierung nach mehr Truppen dient jedoch nicht mehr ausschließlich dem Ziel, die Taliban niederzuringen. Das scheint bereits unrealistisch zu sein. Die Taliban und andere Aufständische haben so sehr an Stärke und damit an Selbstbewusstsein gewonnen, dass sie sich nicht an den Verhandlungstisch setzen wollen. Eine Truppenaufstockung soll demnach auch genügend militärische Stärke demonstrieren, um die Taliban überhaupt zu Verhandlungen zu bewegen. Mit „gemäßigten“ Taliban reden scheint Konsens.
Alle Truppen stellenden Staaten suchen nach einer Perspektive für den Abzug, lieber kurz- als mittelfristig. Unstrittig scheint unter den Bündnispartnern auch, dass die militärische Präsenz für die zivile Aufbauarbeit wichtig bleibt, vor allem um die afghanische Polizei und das Militär zu unterstützen und auszubilden. Die Verantwortung für Sicherheit soll an die afghanischen Sicherheitskräfte übergehen, aber kein Mensch weiß, wie lange das dauern wird. Truppenaufstockung, Abzugswunsch, ziviler Wiederaufbau – komplizierte Zielkonflikte, für deren Auflösung auch die Londoner Konferenz keine Blaupause bieten wird. Darüber zu reden kann aber nicht falsch sein.
Der Einfluss Pakistans
2009 war das blutigste Jahr seit dem Sturz des Taliban Regimes 2001. Nach UN-Angaben verloren 2009 insgesamt 2.412 zivile Afghanen und Afghaninnen ihr Leben (1). Es ist deshalb sehr zu begrüßen, dass seit dem Regierungswechsel in den USA das US-Militär die strikte Order hat, keine Luftangriffe zu starten, die Zivilisten töten könnten. Die Kritik seitens der US-Amerikaner an der deutschen Rolle beim Luftangriff auf die Tanklaster in Kundus war denn auch für militärische Kreise ziemlich unverhohlen.
Der Konflikt hat längst regionale Ausmaße angenommen. Wer über Afghanistan redet, ohne dabei an die Konflikte in Pakistan zu denken, blendet eine wichtige Komponente aus. Auch in Pakistan stieg die Zahl der Menschen, die durch Anschläge oder Kämpfe ihr Leben verloren, stark an. 3.021 Menschen sind 2009 in Pakistan allein terroristischen Anschlägen zum Opfer gefallen. Wird die Gesamtheit der Anschläge, der Kämpfe zwischen Sicherheitskräften und Milizen oder die Bombardierungen der Grenzregion durch USDrohnen betrachtet, starben 2009 in Pakistan 12.632 Menschen. 2006 waren es dagegen 907 (2). Der Einfluss der Taliban (und al-Qaida) weitet sich nicht nur in Afghanistan aus. Sie nutzen Pakistan als festes Rückzugsgebiet (Holbrooke: „Wir kämpfen in Afghanistan, aber der Feind sitzt in Pakistan“, ZEIT, 7.1.2010).
Es ist gut, wenn in London der Blick auf die regionalen Rahmenbedingungen fällt. Die stärkere regionale Ausrichtung der Konfliktbearbeitung ist längst überfällig. Es gehört zu den größten Versäumnissen der vergangenen Jahre, die gewalttätigen Konfliktdynamiken und die Rolle der Taliban und anderer Aufständischer in Pakistan zu vernachlässigen. Mittlerweile scheint klar zu sein, dass eine Stabilisierung Afghanistans ohne eine Stabilisierung Pakistans nicht zu haben ist. Diese darf sich aber nicht auf die Grenzprovinzen beschränken, sondern muss die rechtsstaatliche Entwicklung in ganz Pakistan ins Blickfeld nehmen.
Die Türkei hat nun angeboten, an einer regionalen Strategie mitzuarbeiten und angekündigt, am Vorabend der London-Konferenz zu einem Treffen nach Istanbul einzuladen. Am 25.01.2010 soll ein trilaterales Treffen zwischen Afghanistan, Pakistan und der Türkei stattfinden, gefolgt von einem regionalen Gipfeltreffen am 26.01.2010, ebenfalls in Istanbul. Bleibt zu wünschen, dass ein gemeinsames regionales Verständnis von Zielen und Strategien erreicht wird. Denn die bisherigen Ergebnisse der afghanischpakistanischen Konsultationen sind dünn und enttäuschend – bis auf Mahnungen zur verstärkten Aufstandbewegung im Grenzgebiet sind die Themen Governance und Rechtsstaatlichkeitsfragen nicht ausführlich, geschweige denn als Grundlage für eine stärkere Zusammenarbeit thematisiert worden.
Was bewegt Afghanistan?
Trotz der düsteren Sicherheitslage zeichnen jüngste Ergebnisse mehrerer Umfragen ein eher positives Bild von der Stimmung im Land. Einer Umfrage zufolge, die von WDR/ARD und deren Partnern ABC News und BBC durchgeführt wurde (3), sehen 70 Prozent der Bevölkerung Afghanistans ihr Land auf dem richtigen Weg. Doch solche Umfragen sind mit Vorsicht zu genießen. So gut die Fragen sein mögen, weder die Auswahl der Befragten noch die Methoden sind wirklich transparent. Besser nachweisbar sind konkrete Infrastrukturprojekte wie der Ausbau des Strom- und Straßennetzes. Hier zeichnet sich ein positiver Trend ab: Die Stromversorgung hat sich im Vergleich zum Vorjahr von 19 auf 39 Prozent verbessert. Ein positiver Trend zeigt sich auch beim Straßenbau: Zahlreiche Straßen wurden gebaut und eine gut ausgebaute Ringstraße führt mittlerweile durch Afghanistan. Doch wegen der schlechten Sicherheitslage traut sich in vielen Provinzen niemand, diese auch zu benutzen. Was ist also los in einem Land, in dem sich mehr als 80 Staaten mit viel Geld engagieren und Millionen von Afghanen und Afghaninnen auf eine bessere Zukunft hoffen, dafür zum Teil ihr Leben riskieren – ohne dass substantielle Erfolge erkennbar sind?
Eine weitere Umfrage eines Zusammenschlusses zivilgesellschaftlicher Organisationen, darunter Oxfam International, vom November 2009 ist bislang wenig zur Kenntnis genommen worden, bietet aber ein differenziertes und aufschlussreiches Bild über die Stimmung und die Einschätzung der Menschen zur Situation in Afghanistan (4). So sehen 70 Prozent der befragten Afghanen in Arbeitslosigkeit und Armut eine Hauptursache des Konflikts. Rund 48 Prozent betrachten Korruption und die Unfähigkeit der afghanischen Regierung als eine weitere Hauptursache (Mehrfachnennungen waren möglich). Ein weiteres interessantes Ergebnis: Danach befragt, welcher Konflikt in der langjährigen Konfliktgeschichte Afghanistans als schlimmste Phase wahrgenommen wird, nannten 33 Prozent die kommunistischen Periode (1979-1992), 22 Prozent die Bürgerkriegszeit (1992-1996), 33 Prozent die Zeit des Taliban-Regimes (1996-2001). Lediglich drei Prozent stuften den gegenwärtigen Konflikt als schrecklichste Phase ein.
Solche Umfragen bieten uns Einblicke, ganz bestimmt aber keinen umfassenden Überblick in einem Land, das sehr kleinteilige sozioökonomische und politische Verhältnisse und Strukturen aufweist.
Quantität und Qualität
Die Tatsache, dass täglich Menschen in Afghanistan an den Folgen des Konflikts sterben, ist nicht tragbar. Es ist nicht tragbar für eine Gesellschaft, die Sicherheit und Stabilität bräuchte, um sich entwickeln zu können. Reale und gefühlte Unsicherheit erschwert alle Aufbaubemühungen. Insofern ist es mehr als dringlich, auf der London-Konferenz über die Sicherheitslage und über Exitstrategien unter dem Stichwort „Übergabe in Verantwortung“ zu beraten. Weitere Punkte auf der Tagesordnung sind Entwicklung und Governance –darunter fällt auch das drängende Thema Korruption – sowie die regionalen Rahmenbedingungen.
Erneut besteht in London jedoch die Gefahr, dass militärischen und sicherheitspolitischen Fragestellungen in der politischen und öffentlichen Diskussion ein höherer Stellenwert eingeräumt wird, als den Defiziten und Perspektiven des zivilen Wiederaufbaus. Dazu zählen auch Governance-Fragen und die Reform des Sicherheitssektors. Meist wird über den zivilen Wiederaufbau in quantitativen Kategorien gesprochen. Auch in London wird es wieder darum gehen, wer wie viel Geld jährlich in den zivilen Wiederaufbau Afghanistans investieren möchte. Zwar will die Bundesregierung erst am 27.01.2010 eine Regierungserklärung zur deutschen Verhandlungsposition auf der London-Konferenz abgeben. Sie ließ jedoch schon vorab und gut gemeint verlauten, die jährlichen Ausgaben für den zivilen Wiederaufbau im Norden des Landes bis 2013 von 125 Mio. Euro auf 250 Mio. Euro „verdoppeln“ zu wollen. Auf welche Töpfe sich die Ankündigung bezieht, bleibt abzuwarten. Nach Angaben des Bundesministeriums für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) sagten BMZ und Auswärtiges Amt bis November 2009 ca. 200 Mio. Euro zu, davon entfielen ca. 92 Mio. Euro auf das BMZ. Darüber hinaus versprach Bundesminister Niebel im November 2009 nochmals ca. 50 Mio. Euro. Es wird sich also noch zeigen müssen, ob die Erhöhung wirklich eine ist.
Aber was leistet die bisherige Aufbauhilfe? Die zahlreichen staatlichen Geber produzieren Hochglanzbroschüren, in denen Erfolge geschildert werden. Es gibt sie wirklich, die hoffnungsvollen Initiativen – staatlich wie zivilgesellschaftlich organisiert –, aber in einem nach wie vor düsteren Umfeld. Für Afghanistan gilt: Es ist sehr schwer, sich ein ehrliches und objektives Bild vom zivilen Aufbau zu verschaffen. Untersuchungen, die die Wirksamkeit und Herausforderungen des zivilen Aufbaus in Afghanistan evaluieren und transparent machen, fehlen oder bleiben unter Verschluss. Eine Beurteilung, ob das zivile Engagement in seiner Wirkung „ein Tropfen auf dem heißen Stein oder der kühlende Wasserstrahl“ ist, wie der Grünen-Politiker Winfried Nachtwei es ausdrückte, ist so nicht möglich. Aber der zivile Aufbau bleibt die einzige Option. Deshalb muss über ihn viel intensiver gesprochen werden und zwar über beides, die Fehler der internationalen Geber und der afghanischen Regierung.
Korruption und schwache staatliche Strukturen
Wäre mit einer Aufstockung der zivilen Mittel Afghanistan zum jetzigen Zeitpunkt tatsächlich geholfen? Der Aufbau leistungsfähigerer staatlicher Institutionen kommt viel zu langsam voran. Die institutionellen Kapazitäten und die Infrastruktur, um den Mittelabfluss für die Grundbedürfnisse der Bevölkerung effizient umzusetzen, sind nach wie vor schwach ausgeprägt und stagnieren. Nur ein Bruchteil der Aufbauhilfen fließt durch den afghanischen Staat (20 Prozent), und selbst von diesen 20 Prozent kann er den afghanischen Statistiken zufolge nur zwischen 30 bis 40 Prozent umsetzen. Die restlichen 80 Prozent fließen über andere Wege und stärken Parallelstrukturen statt staatliche Strukturen. Wie soll dieser Teufelskreis aus mangelnder staatlicher Versorgung und damit ausbleibender staatlicher Legitimität durchbrochen werden? London sollte darauf endlich eine Antwort finden.
Nicht zu vergessen die Korruption: Sie ist ein, wenn nicht das drängende Thema in Afghanistan. Korruption unterminiert das Ziel der Stabilität und Sicherheit in Afghanistan. Doch Korruption ist nicht nur ein Problem des afghanischen Staates, sondern auch etwas, das von den ausländischen Gebern toleriert oder befördert wird. Die internationale Gemeinschaft muss hier auf stärkere Konditionalität setzen. Positive Ansätze wie ein Rechtsstaatlichkeitsfonds oder interne Prüfungsabteilungen, die Korruptionsbeschwerden nachgehen, sind ein Schritt in die richtige Richtung. Sie müssen ausgeweitet und ergänzt werden. Erste erfolgreiche lokale Initiativen wie das Projekt „Social Auditing“ der Aga Khan Stiftung können die Richtung weisen. Mehr Geld jedenfalls wird das Problem der Korruption nicht entschärfen, wenn es keine Gegenmaßnahmen gibt.
Man sollte hier auch nicht davor zurückscheuen, klare und erfüllbare Forderungen an die afghanische Regierung zu stellen. Forderungen zu stellen heißt auch, sein Gegenüber ernst zu nehmen.
Am Tropf der Gebergemeinschaft
Afghanistan wird auf Dauer am Tropf der Gebergemeinschaft hängen – mehr Transparenz in der Mittelverwendung, sowohl auf afghanischer, aber auch auf Seiten der Gebernationen ist dringend geboten. Die Geber sollten mehr Hand in Hand mit staatlichen Strukturen arbeiten und sicherstellen, dass harte Korruptionsbekämpfung mit einer Reform des öffentlichen Dienstes und angemessenen Gehältern kombiniert werden. Der Emanzipation vom Tropf der Gebergemeinschaft sollte dennoch durch entsprechende Investitionen der Weg bereitet werden. Statt den Schwerpunkt auf Hilfen zu legen, sollten Einkommen schaffende Projekte stärker gefördert werden. Denn mit Investition z.B. zur Produktion von Waren des täglichen Bedarfs werden gleichzeitig Beschäftigungsmöglichkeiten geschaffen. Solche Investitionen würden das Vertrauen der Menschen in staatliche Institutionen stärken.
Neben der sicherheitspolitischen Stabilisierung, der Abzugsfrage und der Korruptionsbekämpfung sollte endlich auch die sozio-ökonomische Entwicklung in den Vordergrund rücken. Der US-Sonderbeauftragte für Afghanistan und Pakistan, Holbrooke, will nun der Landwirtschaft und der ländlichen Entwicklung einen größeren Stellenwert einräumen. Der Rückgang der Anbaufläche für Mohn ist ein erfreuliches Zeichen. 20 von insgesamt 34 Provinzen sollen nun „mohnfrei“ sein. Die Menschen in den ländlichen Provinzen brauchen jedoch überall in Afghanistan eine wirtschaftliche Perspektive, wenn dieser positive Trend anhalten und auch in den anderen Provinzen, vornehmlich im Süden und Südwesten, eine Trendwende gegen die Drogenökonomie geschafft werden soll. Auf jeden Fall wird es darauf ankommen, Strategien anzubieten, die nicht konfliktverschärfend wirken. Dezentrale Armutsbekämpfung muss Priorität haben, wenn die Stabilisierung und die Herstellung von Sicherheit gelingen sollen. Sie kann auch den Aufständischen den Boden entziehen. Viele Afghanen haben große Erwartungen und Hoffnungen. Wenn sie im eigenen Land Beispiele sehen, wie es besser laufen kann, wird das eine Sogwirkung haben.
Ein neuer Compact für Afghanistan
2006 – ebenfalls in London – haben die afghanische Regierung und die Internationale Gemeinschaft den Afghanistan Compact auf den Weg gebracht. Seither hat sich die Koordination im zivilen Aufbau zwischen den diversen Gebern etwas verbessert. Der Afghanistan Compact läuft 2010 aus. London sollte deshalb klare Vorgaben machen, wie es weiter gehen soll mit qualitativen Zielen beim Aufbau des Rechtsstaats, der guten Regierungsführung, dem Schutz der Menschenrechte und bei der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung. Ziel muss ein neuer Compact für Afghanistan sein, der die afghanische Regierung im Sinne der Eigenverantwortung, aber auch die Geberländer stärker in die Pflicht nimmt, koordiniert und dazu beiträgt, dass effektiv über staatliche Strukturen Afghanistans gearbeitet wird. Er sollte realistische und überprüfbare Vorgaben enthalten. Trotz des Mantras der afghanischen Eigenverantwortung (Afghan Ownership) ist es noch immer so, dass das Engagement viel stärker von den nationalen Bedürfnissen der Truppensteller-Staaten bestimmt wird als durch das, was tatsächlich für den Aufbau eines halbwegs geordneten Staatswesens in Afghanistan notwendig wäre. Erst ein wirklicher Perspektivwechsel wird Raum für ernsthafte Debatten über eine erfolgversprechendere Strategie eröffnen.
Die Regierungschefs und Außenminister, die an der Afghanistan-Konferenz teilnehmen werden, sollten sich Zeit für die Diskussion des zivilen Aufbaus nehmen und eine kritische Bilanz ziehen – der konkrete Taten folgen sollten.
Der Beitrag erschien am 26. Januar 2010 als Gastbeitrag auf FR-online.de
1 AFP 2010: 2009 deadliest year for Afghan civilians: UN, 13.01.2010,
2 PAK Insitute for Peace Studies 2010: Pakistan Security Report 2009; 18.01.2010.
3 Befragt wurden 1.534 Afghaninnen und Afghanen aus 34 Provinzen Afghanistans. Die Ergebnisse der Umfrage sind bei BBC abrufbar, 18.01.2010
4 Oxfam International et al. 2009: The Cost of War. Afghan Experiences of War, 1979 - 2009, 18.01.2010.