„Europa muss seine Vorreiter-Ambitionen in der Klimapolitik, wenn es künftig eine Rolle spielen will, darauf richten, Wegbereiter für die Schaffung einer kohlenstoffarmen, nachhaltigen Wirtschaft zu sein. Wenn Europa die notwendige industrielle Revolution anführt, die sich um Rohstoff- und Energieeffizienz drehen wird, dann kann es dadurch auch Entscheidendes für den weltweiten Durchbruch in der Klimapolitik tun. Denn der hängt davon ab, wie viele Länder begreifen, dass es aktive Klimapolitik ist, die ihre Wirtschaft retten wird - und ihre Sicherheit garantieren.“
Vor Kopenhagen war sich Europa sicher, seine Rolle für die globale Klimapolitik gefunden zu haben – und sie erfolgreich zu spielen. Eine ganze Reihe von Jahren war Klima-Diplomatie in der Tat eine der starken Seiten Europas in den internationalen Beziehungen. Während die Bush-Administration in den USA sich weigerte, die Ergebnisse der Wissenschaft zum Klimawandel anzuerkennen, und deshalb unversöhnlich blockierte, war es die EU, welche die Klimaverhandlungen innerhalb der UN Klima Rahmenkonvention (UNFCCC) am Leben hielt. Unterdessen spielten die Schwellenländer auf Zeit und begnügten sich im Wesentlichen mit der Forderung, dass die Industrieländer als erste die Bekämpfung des Klimawandels ernst nehmen sollten.
Die EU überwand die kompromisslosen, halsstarrigen Versuche der Bush-Administration und anderer Negierer der Erderwärmung, das Kyoto Protokoll zum Scheitern zu bringen. Die EU spielte ebenfalls eine äußerst wichtige Rolle beim Entwurf der Bali-Roadmap, in der ein Fahrplan zu einem Nach-Kyoto-Regime entwickelt wurde. Die EU brachte es fertig, sich selbst Emissionsreduktionsziele zu setzen, die höher gesteckt waren als die anderer Länder und sich den Zielvorgaben der Klimaforschung annäherten: bis zum Jahr 2020 eine Reduzierung der CO2-Emissionen von 20% gegenüber den Werten von 1990, und sogar von 30%, falls andere Industrie-Länder mitzögen. Ja, ohne Spott, beim Klima waren wir Europäer „die Guten“. Und für einen Sub-Kontinent, der in anderen Feldern der internationalen Politik Bedeutungsverluste hinnehmen musste, war es auch schön der Welt zu verstehen zu geben, wie viel sie Europa hier verdankt! Wie wunderbar waren sie, diese Augenblicke, in denen wir Europäer unseren lieben amerikanischen Freunde wenigstens in einem Bereich Nachhilfe geben konnten..
Das Drehbuch wurde in Kopenhagen neu geschrieben
Die Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (UNFCCC) war natürlich nie im Alleinbesitz der Europäer. Dass aber das Drehbuch der Verhandlungen in Kopenhagen im Dezember 09 ein ganz anderes sein würde als zuvor, musste man spätestens dann erwarten, als sich abzeichnete, wie die USA des Barack Obama dort zu agieren beabsichtigten.
Präsident Obama kündigte früh die Absicht an, in der Klimapolitik eine Führungsrolle zu übernehmen. Er hatte sich international verpflichtet, die Welt auf den Weg zu einem neuen Klimavertrag zu bringen. Viele in der EU haben den Führungsanspruch offenbar nicht wirklich ernst genommen, sondern ihn in blindem Stolz irgendwie als das Versprechen missverstanden, jetzt tatsächlich der EU zu folgen. Befördert wurde dieser Irrtum dadurch, dass in den ganz grundsätzlichen, sozusagen philosophischen Fragen des Klimawandels, die USA durchaus auf den europäischen Kurs einschwenkten.
Auf ein Mal gab es tatsächlich zwischen den USA und Europa – endlich! - eine Geistesverwandtschaft in Sachen Klimawandel. Man war sich einig darin, dass die Klimabedrohung ernst ist; dass dringend globale Lösungen gefunden werden müssen; dass die Verursacher handeln müssen; dass die Industrienationen verpflichtet sind, die Führung zu übernehmen; dass die Industrieländer die Verantwortung haben, den Entwicklungsländern bei der Lösung ihrer Probleme zu helfen; kurz: dass in Kopenhagen ein verbindliches neues globales Klimaabkommen auszuhandeln war. Daher hieß das Spiel nun nicht mehr „the good, the bad, and the ugly“, sondern es gab nun eine Gemeinschaft von Partnern mit ähnlichen Absichten.
Auch andere Teilnehmer kamen zu der Kopenhagener Konferenz mit der Absicht, dieses Mal eine bedeutendere Rolle zu spielen. Das galt für alle BASIC-Staaten, insbesondere für China. Das gewachsene Gewicht Chinas ergab sich aus seiner machtvollen wirtschaftlichen Bedeutung, seinem zunehmenden Gewicht als CO2 Emittent und aus der strategischen Entscheidung der Obama -Administration, China als die Weltmacht Nummer 2 zu behandeln. China war unter den Schwellenländern nicht das einzige, das aktiv mitmischte, aber es war das einflussreichste dieser Länder.
Europa gab seine Führungsrolle beim Klimaschutz willenlos ab
Da klar war, dass die Spitzenposition bei den internationalen Bemühungen, den Klimawandel zu bekämpfen und zu kontrollieren, nicht ein weiteres Mal automatisch der EU zufallen würde, stellte sich die Frage, wie die EU sich in die Lage versetzen könnte, trotzdem wirksam einzugreifen. Doch während sich andere Länder verstärkt einbrachten, ließ die EU ihre Führungsautorität verfallen. Denn nicht nur die relative wirtschaftliche Bedeutung der EU nahm ab, sondern auch der interne Zusammenhalt und die Fähigkeit und der Wille zu führen.
Bei ihren Hausaufgaben war die EU nachlässig. Der Glaube, das 20%/30%-Ziel sei schon eine Strategie war irrig. Und die EU verstand nicht ausreichend, wie sich die internationale Dynamik des Themas veränderte.
Die EU- Kommission unter ihrem Präsidenten Jose Manuel Barroso war schwach, befand sich im Übergang und neigte immer mehr dazu, nationalen europäischen Regierungen nachzugeben, die in Sachen Klimapolitik weit weniger ambitioniert sind. Unter den europäischen Regierungschefs war es die deutsche Bundeskanzlerin Angelika Merkel gewesen, die 2007 während der deutschen EU- und G8-Präsidentschaft Klima zum wichtigen Thema machte. Doch seit 2008 war Kanzlerin Merkel eine zögerliche Klimapolitikerin, ja in vielen praktischen Fragen eine Bremserin geworden, wie viele ihrer Kollegen -.und kein anderer europäischer Regierungschef füllte die Lücke. Die Wahlen zum Europaparlament hatten den europäischen Grünen Parteien, die sich deutlich für klimaschützende Maßnahmen aussprechen, großen Erfolg gebracht, aber gleichzeitig auch die konservativen Parteien erheblich an Einfluss gewinnen lassen. Das Europäische Parlament blieb insgesamt zwar ein progressiver Faktor, aber die Stärke, eine europäische Klima-Offensive durchzusetzen, entwickelte es nicht.
So überraschte es nicht, dass die Entscheidungen des Europäischen Rates über das Klimapaket im Vorfeld der Kopenhagener Konferenz zaghaft, halb ausgegoren und, beschämend mehrdeutig waren, ja teilweise sogar hinter frühere Positionen zurück fielen. In der europäischen Öffentlichkeit wurden allerdings die Probleme, die sich der EU in Kopenhagen stellen würden, wenig diskutiert. Um so mehr fielen dann nach dem Scheitern der Kopenhagener Konferenz alle aus den Wolken.
Für die EU standen bei der Kopenhagen Konferenz drei wichtige Probleme an: die Durchsetzung ehrgeiziger CO2-Emissionsziele, die Frage der Finanzierung von Hilfe für die Entwicklungsländer sowie das Problem der Einbeziehung der Nicht-Industrie-Staaten in ein Mosaik von Klimaverpflichtungen. Für keine dieser Fragen konnte die EU Lösungsstrategien anbieten, die den anderen Akteuren die Hand gereicht und die vielfältigen Ausflüchte verlegt hätte. So saß die EU schließlich am Katzentisch, als das enttäuschende Ergebnis der Konferenz, fast ein Nicht-Ergebnis, fest gezurrt wurde.
Klimaziele
Die USA waren nicht nur nicht bereit, sich auf ein Klimaziel einzulassen, das im Einklang mit der Klimaforschung steht, sondern sie konnten dies tatsächlich in Kopenhagen nicht liefern, selbst wenn Präsident Obama gewollt hätte. Dem Weltklimarat (IPCC) zufolge müssten die Industrienationen ihren Gesamtausstoß an Treibhausgasen bis 2020 um 25-40% gegenüber 1990 senken, also von jetzt an in elf Jahren. Tatsächlich ist der CO2 Ausstoß in den USA seit 1990 um nahezu 20% angestiegen. Der anspruchsvollste Plan zur Emissionssenkung, der in den USA ernsthaft verfolgt worden ist, die Waxman-Markey Bill, würde eine Reduzierung um 5% gegenüber 1990 bringen. Viele US-Experten sahen diesen Gesetz-Entwurf schon bei seiner Verabschiedung im Abgeordnetenhaus als eine Messlatte an, die der Senat nicht überspringen würde. Sie behielten Recht und es ist inzwischen unklar, ob der Senat überhaupt springen wird. Vor der Zwischenwahl im November 2010 wird die Zeit kurz. Die optimistischen Erwartungen an parlamentarische Schritte haben sich schon als irrig erwiesen. Und nach der November-Wahl dürften die Mehrheitsverhältnisse deutlich verschlechtert sein. Es ist daher zweifelhaft, ob Präsident Obama auch nur sein versprochenes Ziel erreichen kann, die US Emissionen um 14% unter das Niveau von 2005 zu senken, was die US Emissionen lediglich auf das Niveau von 1990 im Jahr 2020 zurückbringen würde.
Keine politische Mehrheit für ehrgeizige CO2-Minderung in den USA
Wie konnte Europa damit umgehen? Die Vorstellung, dass internationaler Druck die US- amerikanischen Entscheidungsträger dazu bringen könnte, ein Abkommen zu akzeptieren, das mehr verlangt als der US Kongress willens ist gesetzlich zu verabschieden, war absurd. Nicht nur Republikaner würde so etwas blockieren, sondern auch viele Demokraten aus Staaten, die sich vor den Folgen solcher Maßnahmen fürchten – und die wahlentscheidende Bundesstaaten sind. Was tun? Außen vor lassen konnte man die USA ja auch nicht.
Die Wahrheit ist, dass es für die USA unmöglich ist, alle klimapolitischen Sünden und Versäumnisse der vorangegangenen Administration in kurzer Zeit wieder gut zu machen. Die Umsteuerung des Tankers braucht Zeit. Deshalb konnte es nichts bringen, schlicht auf wissenschaftliche CO2-Reduktionsziele zu bestehen ohne diese Realität mit einzubeziehen. Auf der anderen Seite konnte die EU einen unzureichenden Vorschlag der USA auch nicht einfach akzeptieren. Das hätte die Klimaforschung als Grundlage der Diskussion entwertet, politisch die Anstrengungen innerhalb der EU untergraben und jegliche Glaubwürdigkeit der Industriestaaten in den Entwicklungsländern unterminiert.
Die EU fand keine Antwort auf dieses Dilemma. Sie hielt zudem viel zu lange an der illusionären Erwartung fest, dass völkerrechtliche Verbindlichkeit von Klimazielen erreichbar sei, während die USA und andere sich Staaten schon längst darauf festgelegt hatten, dass sie nur eine Lösung akzeptieren würden, die nach dem Prinzip „pledge and review“ verfährt: Nationale Ziele einseitig anbieten und festsetzen, aber international überprüfbar machen.
Dass die EU lange Zeit versuchte, Druck auf BASIC-Staaten zu machen, um diese zu verbindlichen CO2-Minderungen zu verpflichten, war von Beginn an deswegen aussichtslos, weil dafür der angebotene Beitrag der USA nicht ausreichte. Von China zumal wäre mehr Selbstverpflichtung nur erwartbar gewesen, wenn Obama geliefert hätte, was er nicht liefern konnte.
Finanzierung von Klimaschutz
Die zweite große Herausforderung auf der Konferenz in Kopenhagen war die Beantwortung der Frage, wie die Klimaschutzmaßnahmen finanziert werden sollen. Als der Versuch hierfür dauerhafte Lösungen zu finden, scheitert, bedeutete das die Unterstützung durch die Entwicklungs- und Schwellenländer zu verlieren.
China und Indien hatten natürlich eigene Gründe, in Kopenhagen eher zu bremsen als voran zu treiben. Ob sie durch großzügige Finanzangebote umzustimmen gewesen wären, darf bezweifelt werden. Aber die schwächeren und kleineren Entwicklungsländer hätten durch ein tragfähiges Finanzangebot vielleicht für ein Bündnis mit Europa gewonnen werden können. Denn es ist ja keineswegs so, dass die Interessen der armen Welt und die Interessen der neuen Großmächte sich harmonisch überlappen.
Die Finanzierung von Minderungs- und Anpassungsmaßnahmen in Entwicklungsländern ist sicherlich aus der Perspektive dieser Länder eines der aller vordringlichsten Probleme. Die Industrienationen müssen sowohl die Mehrkosten für Anpassung an den Klimawandel in den Entwicklungsländern ko-finanzieren als auch die des reduzierten Emissionsausstoßes, und sie müssen die Entwicklungsländer bei der Einführung neuer grüner Technologie unterstützen. Die Länder des Westens müssen übereinkommen, dass sie das Management und die Kontrolle neuer Finanzquellen, die für Klimaschutzaktionen in den Entwicklungsländern bereit gestellt werden, mit den betroffenen Ländern teilen.
In dieser Hinsicht hat sich Europa wenig entgegen kommend gezeigt, während die USA sich bei diesem Thema ganz bedeckt hielten. Einer europäischen Schätzung zufolge werden 150-200 Milliarden Dollar für Emissionseinsparungen und Anpassung in Entwicklungsländern benötigt. China und andere Länder haben eine verbindliche internationale Verpflichtung für Industrienationen vorgeschlagen, 0.5-1% ihres Bruttosozialprodukts den Entwicklungsländern für Emissionseinsparung und Klimaanpassung zur Verfügung zu stellen. Das würde zusammen bis zu zwischen 200 und 400 Milliarden Dollar weltweit von den Geber-Nationen ausmachen und ist tasächlich jenseits von Realpolitik angesiedelt. In Kopenhagen forderten allein die afrikanischen Staaten astronomische Summen von mehreren hundert Millionen. Doch auf der anderen Seite war die von der EU nach langem Zögern kurz vor Kopenhagen schließlich vorgeschlagene Finanzierung für eine erste Übergangsphase zu karg bemessen, zum Teil durch Umdeklarierung von zuvor für andere Zwecke gemachten Entwicklungszusagen betrügerisch finanziert und nicht mit einer verlässlichen Ansage für eine Mittelfristfinanzierung verkoppelt. Europa war nicht entschlossen genug, um diesem Thema vor Kopenhagen höchste Priorität einzuräumen, sowohl bei den Verhandlungen mit den USA über ein gemeinsames transatlantisches Engagement als auch gegenüber dem zunehmenden inner-europäischen Nationalismus und Protektionismus.
Einbeziehung der Schwellenländer
Die vereinfachende Einteilung der Länder in „industriell hoch entwickelte“ und „wirtschaftlich unterentwickelte“ Länder, Annex-I-Länder und Nicht-Annex-I-Länder in der Sprache des Kyoto-Protokolls, bietet, da hatte die zunächst vor allem aus den USA kommende Kritik durchaus Recht, keine geeignete Basis für die künftige Festlegung der von allen Beteiligten Akteuren zu leistenden Klimabeiträge. Der interessante Vorschlag des chinesischen Ökonomen Hu Angang, Professor an der Chinese Academy of Sciences und an der Tsinghua University, der dafür plädierte, in dieser Diskussion den Human Development Index (HDI) als objektive Grundlage heranzuziehen, hatte andererseits auch keine aktuelle Realisierungschance. Dieser schlug vor, dass die 70 Länder mit hohem Human Development Index (HDI) mit einer Gesamtbevölkerung von 1.6 Milliarden bedingungslos Emissionseinsparungen vernehmen sollten, wie sie vom IPCC gefordert wurden. Doch wären nach seiner Vorstellung auch andere, derzeit noch ärmere Länder, relativ schnell in entsprechende Verpflichtungen hinein gewachsen. Für China nahm er das wegen dessen starker ökonomischer Entwicklung sogar schon für 2010 an. Dass Beijings Regierung so etwas zustimmen würde, war ausgeschlossen.
Hu Angang schrieb 2009: „Es wäre kleinlich von uns, wenn wir diskutieren würden, wie wir in Kopenhagen mit den anderen Nationen am besten feilschten. Wir sollten uns lieber mit der Frage nach Chinas eigenen Interessen befassen. […] Ich habe geschrieben, dass ökologische Sicherheit und Umweltschutz zwei unserer fünf zentralen nationalen Interessen sind. Und das nicht wegen des Drucks, den die Vereinigten Staaten und andere westliche Nationen ausüben. Bedauerlicherweise begreifen viele nicht, dass es in Chinas ureigenstem Interesse, wie es im Interesse der gesamten Menschheit ist, diese beiden Probleme anzugehen. ... Wenn unsere Führer dies begreifen, dann werden sie auch in der Lage sein, sich auf Emissionssenkungen einzulassen, anstatt sich diesen weiterhin zu verweigern.“
Doch nicht nur China ignorierte diesen Rat des progressiven Ökonomen. Kleinlich zeigte sich auch die EU. Feilschend. Sie machte in der Hinsicht gleich vier Fehler.
Die EU verfolgte eine Zeit lang in den Verhandlungen die Absicht, das Kyoto-Protokoll mit seiner Unterscheidung in Annex-I und Non-Annex-I zu beenden. Das mussten die Entwicklungsländer als Versuch werten, sich der Verpflichtungen, die die Industrieländer durch Kyoto übernommen hatten, zu entledigen. Zum zweiten führte die EU eine ganz unzeitgemäße Debatte mit protektionistischen Untertönen über Klima-Zölle. Drittens schwächte sie ihr Angebot, die CO2-Minderung bis 2020 von -20% auf -30% zu erhöhen ab, indem sie es nicht nur an vergleichbares Handeln anderer Industrieländer knüpfte, wie ursprünglich vereinbart, sondern auch an hoch angesetzte Verpflichtungen der Schwellenländer. Und viertens dementierte sie geradezu ihre richtige Behauptung, dass aktiver, ehrgeiziger Klimaschutz mit einer guten wirtschaftlichen Entwicklung vereinbar sei, dadurch, dass sie ihre Selbstverpflichtung überhaupt konditionierte, statt selbstbewusst zu sagen: Wir gehen voran mit der neuen industriellen Revolution; ihr werdet Euch beeilen müssen, uns nachzukommen. Die EU hätte Druck nur ausüben können, indem sie, wie das Europäische Parlament forderte, von sich aus auf ein Ziel von -30% CO2 gegangen wäre.
Der nach dem Scheitern von Kopenhagen gegen China erhobene Vorwurf, es habe den Löwenanteil der Verantwortung für den Fehlschlag zu tragen, geht meines Erachtens an der Realität vorbei. Wahr ist: China verhandelte hart und hatte in Kopenhagen tatsächlich eine Art coming-out als Supermacht des 21. Jahrhunderts. Aber jeder Versuch, China einseitig die Hauptschuld zu geben, bemäntelt, dass die USA und die EU, historisch die Hauptverursacher des Klimawandels, nicht leisteten, was sie für einen Erfolg hätten leisten müssen.
Klimapolitische Führungsrolle ausgeträumt?
Durch das Scheitern von Kopenhagen ist die Klimapolitik insgesamt massiv ins Straucheln gekommen. Diplomaten berichten, dass zwischen den Grossen der Welt die Klimapolitik kaum noch auf der Liste der prioritären Themen stehe. In manchen Ländern mindestens breitet sich klimapolitische Skepsis wieder weiter aus. Yvo de Boer, Generalsekretär des Sekretariats der UNFCCC, der so viel voran getrieben hatte, hat kapituliert. Die Vorbereitung auf die nächste UN-Klima-Konferenz in Cancun wird ganz ohne Ehrgeiz betrieben. Schon scheint fest zu stehen, dass frühestens für das Jahr danach in Südafrika eventuell mit Ergebnissen zu rechnen sei.
Wie kann wieder neuer Schwung für globale Klima-Politik entstehen? Kann Europa noch einmal international gute klimapolitische Dienste leisten? Noch einmal Führungsmacht zurück gewinnen?
Die Entscheidung um Sieg oder Scheitern der Klimapolitik fällt nicht einfach auf dem Feld der Klima-Diplomatie, ist meine These. Und in Kopenhagen wurde nicht die letzte Entscheidungsschlacht um´s Klima geschlagen – Kopenhagen war nicht Armageddon.
Entscheidend ist für die Klimapolitik der Kampf innerhalb unserer Gesellschaften um die Zukunft der Wirtschaft. Was wir brauchen ist eine ökologische, eine nachhaltige Wirtschaft. Wenn wir Europäer in diesem Bereich, in dem wir technologisch stark sind, die Führung übernehmen könnten, würden wir der Welt den denkbar wichtigsten Dienst erwiesen haben; ein Dienst von dem auch wir und unsere Kinder profitieren.
Europa muss seine Vorreiter-Ambitionen in der Klimapolitik, wenn es künftig eine Rolle spielen will, darauf richten, Wegbereiter für die Schaffung einer kohlenstoffarmen, nachhaltigen Wirtschaft zu sein. Wenn Europa die notwendige industrielle Revolution anführt, die sich um Rohstoff- und Energieeffizienz drehen wird, dann kann es dadurch auch Entscheidendes für den weltweiten Durchbruch in der Klimapolitik tun. Denn der hängt davon ab, wie viele Länder begreifen, dass es aktive Klimapolitik ist, die ihre Wirtschaft retten wird - und ihre Sicherheit garantieren.. Und der Wettbewerb darum, diesen Weg erfolgreich zu gehen, ist die wirksamste Waffe im Kampf gegen den Klimawandel.
An der multilateralen Klimapolitik unter dem Dach der UNO muss die EU natürlich festhalten und sie vorantreiben. Allerdings wird Klimapolitik in Zukunft zunehmend auch in bilateralen Beziehungen zu thematisieren sein. Objektiv betrachtet sind übrigens die klimapolitischen Interessen Europas nicht stärker im Widerspruch zur Interessenslage der Mehrheit der G77-Länder als das für die klimapolitischen Interessen Chinas gilt. Vielleicht könnte die EU ja künftige Klimagipfel strategisch daduch aufmischen, dass sie nicht wieder wider bessere Einsicht eine unrealistisches Maß an trans-atlantischer Klimagemeinsamkeit sucht, sondern sich ernsthaft Afrika und der Mehrheit der G77 zuwendet, die von einer Klimakatastrophe am meisten zu fürchten haben. Die Zahl der potentiellen Blockierer des Klimafortschritts auf internationaler Ebene ist kleiner als die Zahl derer, die auf ihn angewiesen sind. Da könnte man es ja mal mit der paraphrasierten Devise eines berühmten Chinesen versuchen: "Unite the many to persuade the few".
Reinhard Bütikofer ist Mitglied des Europaparlaments und Stellvertretender Fraktionsvorsitzender der GRÜNEN/EFA. Er befasst sich mit Themen wie Klimawandel, Energie- und Wirtschaftspolitik, Europäische Außen- und Sicherheitspolitik und transatlantische Beziehungen. Von 2002 bis November 2008 war er Bundesvorsitzender von Bündnis 90/DIE GRÜNEN. Zuvor war er Bundesgeschäftsführer der Partei. Reinhard Bütikofer war mehrere Jahre Mitglied des Aufsichtsrates der Heinrich-Böll-Stiftung und hatte zehn Jahre lang verschiedene Ämter in der Europapartei der Grünen wahrgenommen. Bütikofer ist Mitglied des NABU, Mitglied des Board des Aspen Institut Berlin, Mitglied des Advisory Board des American Jewish Committee in Berlin, Mitglied der Atlantik-Brücke und der DGAP, Mitglied des Deutsch-Chinesischen Dialog-Forums und Mitglied der Europäischen Grünen Stiftung. Bütikofer studierte Philosophie, Geschichte, und Alte Geschichte an der Universität Heidelberg und hat drei Töchter.