Vorsitz im Sicherheitsrat: Bewährungsprobe der deutschen Außenpolitik

Vorsitz im Sicherheitsrat: Bewährungsprobe der deutschen Außenpolitik

Zwischenruf zur Aussenpolitik

Vorsitz im Sicherheitsrat: Bewährungsprobe der deutschen Außenpolitik

Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen in New York 2011
Der Vorsitz als Herausforderung für Deutschland: VN-Sicherheitsrat in New York; Bild: Galeria Cancillería Colombiana/Flickr; Lizenz: CC-BY-NC-SA

18. September 2012
Joscha Schmierer
Die turnusmäßige Übernahme des Vorsitzes im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen durch die Bundesrepublik fällt zusammen mit dem erneuten Versuch einer VN-Friedensvermittlung im syrischen Bürgerkrieg. Nachdem Kofi Annan seinen Vermittlungsauftrag zurückgab, nicht zuletzt weil er für seine Bemühungen keine ausreichende Unterstützung durch den Sicherheitsrat gefunden hatte, unternimmt nun Lakhdar Brahimi als neuer Sondervermittler einen weiteren Anlauf. Die deutsche Außenpolitik wird daran zu messen sein, ob sie durch ihren Einfluss im Sicherheitsrat etwas zu dessen Handlungsfähigkeit beitragen kann. Auch wenn damit, wie zu befürchten, kein Erfolg von Brahimis Mission verknüpft sein sollte, wäre eine Beendigung der Selbstblockade des Sicherheitsrates die Voraussetzung, um eine Ausweitung des Krieges innerhalb Syriens einzudämmen und sein endgültiges Übergreifen auf die ganze Region zu verhindern.

Die Entwicklung in Syrien - vor dem Hintergrund der Präventionsdrohungen Israels gegen den Iran wegen dessen vermuteter Atomrüstung und den Bemühungen der Golfstaaten und der sunnitisch geprägten Arabischen Liga, den Einfluss des Iran in der Region zu brechen - zeigt einmal mehr, wie friedensentscheidend ein einigermaßen einiger und handlungsfähiger Sicherheitsrat inzwischen geworden ist.

Krisenzentren und neue Rolle des Sicherheitsrates


In Zeiten des Kalten Krieges und der Blockkonfrontation war der Sicherheitsrat zwar systematisch gelähmt durch die wechselseitig gesicherte westöstliche Vetomacht. Gleichzeitig spielte er jedoch damals auch nicht die entscheidende Rolle in der Friedenssicherung. Diese Rolle nahm die Blockkonfrontation selbst und das fragile, aber von beiden Seiten kontrollierte Gleichgewicht zwischen den Blöcken ein. Seit die Welt nicht mehr einem polaren Ordnungsmechanismus mit den beiden Supermächten als entscheidenden Akteuren unterworfen ist, zeigen sich mit wachsendem Stör- und Zerstörungspotential chaotische Tendenzen innerhalb einer zunehmenden Zahl von Staaten und in Konflikten zwischen Staaten. Für die Ordnung der Staatenwelt drohen sie immer größere Sprengkraft zu entwickeln.

Besonders akut sind diese Tendenzen in einem Krisenbogen von Pakistan über den Mittleren und Nahen Osten über Nordafrika bis hinein nach Nigeria. Hier verknüpfen sich Konflikte zwischen Staaten, die ihre Grenzen untereinander nicht der eigenen Staatenbildung, sondern den Rivalitäten unter den Kolonialmächten verdanken, mit Aufständen gegen Diktaturen, die sich in diesen prekären Staatsformen festsetzten, sie sich zu eigen machten und sich dabei auf tribalistischen Klientelismus und Nepotismus stützten. So sehr den meisten Staaten dort eine gesellschaftliche Dynamik abgeht, so offensichtlich lauert hinter der Stagnation eine permanente Erregbarkeit.

Die Ausbildung von Staaten war noch nie ein friedliches Geschäft und Diktaturen sind dabei keine seltene Ausnahme. Die Frage ist immer, ob und wie sich Herrschaft und Integration zu einander verhalten. Gibt es nur Unterdrückung oder gibt es Formen der Überwindung überkommener Spaltungen? Auf dem Boden großer islamischer Reiche, die durch die europäischen Kolonialreiche abgelöst wurden, gibt es viel Diktatur und wenig Integration. Die Staaten stehen deshalb auch bei jedem Konflikt schnell vor bewaffneten ethnisch und sektiererisch geprägten bewaffneten Auseinandersetzungen, in denen nie einfach das eine oder andere diktatorische Regime, sondern immer auch der Staat selbst auf dem Spiel steht. Das war im Irak so, das war so in Libyen und das ist so in Syrien.

Zu einem anderen Krisenzentrum entwickeln sich die Rivalitäten in Süd-Ostasien und Ostasien. Sie entspringen weniger inneren Gegensätzen der beteiligten Staaten als an den zwischenstaatlichen Konflikten um die Aufteilung der Meere. Grenzfragen sind keine Landfragen, sondern entzünden sich um teils winzige unbewohnte Inseln, deren Zugehörigkeit nie eindeutig geklärt wurde, weil sie irrelevant war. Heute entscheidet Besitz solcher Inseln über die Kontrolle großer Meeresflächen und die Ausbeutung des Meeresbodens darunter mit seinen Rohstofflagern. Einerseits handelt es sich um klassische zwischenstaatliche Konflikte, andererseits verknüpfen sich hier auf neue Weise militärische Fähigkeiten und wirtschaftliche Interessen in bisher ungekannter Schärfe.

Insofern die Konflikte internationale Verkehrswege berühren, enthalten sie von vornherein auch internationalen Konfliktstoff. Eigentlich liegen die Vorteile gemeinsamer wirtschaftlicher Nutzung auf der Hand, doch ist die Versuchung groß, sich im Handstreich Ansprüche auf alleinige Nutzung  von Riesengebieten zu sichern. Hier lauert die Gefahr großer Kriege. Kontroverse Akteure sind in erster Linie gefestigte Staaten, so dass man vielleicht weniger mit chaotischen und sich jeder Kontrolle entziehenden Entwicklungen rechnen muss als in dem Krisengürtel des „Greater Middle East“. Wenn jedoch die Sicherungen durchbrennen, wächst sich der Konflikt sofort zur internationalen Katastrophe aus. Mit China, Russland und den USA wären sofort drei ständige Mitglieder des Sicherheitsrats verwickelt. Und Japan ist in der Region eine Großmacht.

Globale Ordnungsmacht: kein Nullsummenspiel

Alle ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates sollten auf Grund ihrer globalen Interessen an internationaler Ordnung stärker interessiert sein denn je. Sie sind es wohl auch. Sie wissen genau, dass sie allein nicht in der Lage sind, eine einigermaßen gedeihliche Ordnung zu sichern. Sie alle sind auch im Inneren bedroht, wenn es nicht gelingt die chaotischen Entwicklungen außerhalb der eigenen Grenzen stoppen und insbesondere den islamistischen Terrorismus, der sich aus Chaos und Unsicherheit speist, einzudämmen.

Zugleich zeigen alle ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates die klassischen Reflexe großer Mächte. Was sie eventuell unter eigene Kontrolle bringen könnten, wollen sie definitiv unter eigene Kontrolle bringen. Sie neigen dazu, die internationale Politik als Nullsummenspiel zu verstehen und nach dessen Regeln zu betreiben. Auch wo sie kooperieren, verzichten sie nicht darauf, eigene Vorteile auf Kosten der Mitspieler zu erzielen. Das wird so bleiben, aber die Nachteile dieses Gebarens werden sich auch immer deutlicher bemerkbar machen. Hat also das Ende der Blockordnung einer Reihe von Konflikten freie Bahn verschafft, so sind doch auch die Möglichkeiten gestiegen, den Sicherheitsrat nun endlich als Forum und Nukleus der Ausbildung kooperativer globaler Ordnungsmacht zu nutzen.

Der Sicherheitsrat kann zur Grundschule globaler kooperativer (Macht-)Politik werden. Da sind in seinem Vorsitz jedoch keine Möchtegern-Schulmeister gefordert, die ihre Ratlosigkeit hinter Allerweltsphrasen verbergen, sondern kühle Analytiker der verschiedenen Interessen, die in der Lage sind, Vor- und Nachteile möglicher Szenarien gegenüber allen Beteiligten darzulegen. Die wichtigsten Beteiligten sind die ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates selbst. Immer wird es um aktuelle Konflikte gehen und zugleich um die Chance, den Sicherheitsrat als Ort kooperativer Machtentfaltung dauerhaft zu etablieren. Der Außenminister der Bundesrepublik wird sich in diesen Monaten womöglich gezwungen sehen, Analysen von mehr als zwei Formseiten Länge zu studieren.

Der Sicherheitsrat ist der einzige Ort in der globalisierten Welt, an dem sich eine ausreichend starke internationale Ordnungsmacht bilden und entfalten kann, um in einer Situation wie in Syrien die durch die UN proklamierte responsibility to protect wirkungsvoll wahrzunehmen. Das setzt voraus, dass sich der Sicherheitsrat und vor allem seine fünf ständigen Mitglieder, die Vetomächte, um eine gemeinsame Auffassung des Problems bemühen und - wenn sie zu gemeinsamen Einschätzungen kommen - sich auf das notwendige praktische Vorgehen einigen. In dieser Meinungsbildung und bei der Vorbereitung von Entscheidungen kommt den nichtständigen Mitgliedern des Sicherheitsrates eine wichtige Rolle zu, auch wenn sie letztlich nicht den Ausschlag geben. Wenn Deutschland nun den Vorsitz in einer Situation übernimmt, in der ein Bürgerkrieg bereits zu Tausenden von Opfern, zu großen Verwüstungen, blutigen Abrechnungen und Hunderttausenden Flüchtigen im Inneren und in Nachbarstaaten geführt hat, kann es der Herausforderung nicht ausweichen, alle Möglichkeiten zu erforschen, wie die responsibility to protect angemessen in die Tat umgesetzt werden kann.

Brahimi nicht auflaufen lassen

Woran ist Kofi Annan bei seinen Vermittlungsbemühungen gescheitert? In erster Linie sicher an der mangelnden Bereitschaft auf beiden Seiten des Bürgerkrieges, sich überhaupt auf eine Vermittlung einzulassen. Es wäre also alles darauf angekommen, dass der Sicherheitsrat durch eine gemeinsame Politik auf beide Seiten einen ausreichenden Druck ausgeübt hätte, um sie zu zwingen, sich gegenseitig als Feinde, also als Verhandlungspartner anzuerkennen. Nur die legitime und durchsetzungsfähige und von keiner Seite bezweifelbare kooperative Ordnungsmacht des Sicherheitsrates hätte Kofi Annan erlaubt, wirkungsvoll eine Vermittlungsrolle wahrzunehmen. Kofi Annan hatte sich bei der Übernahme seines Auftrages auf die Wette eingelassen, dass parallel zu seinen Bemühungen in der Region sich eine solche Ordnungsmacht bilden würde. Das war nicht der Fall. Er verlor die Wette.

In Konflikten wie in Syrien geht es immer auch um die langfristig entscheidende Frage, ob der Sicherheitsrat in die Rolle hineinwächst, die ihm formell schon mit Gründung der UN zugewiesen worden war. Die Hoffnung, sofern es eine gab, war, dass die Anti-Hitler-Koalition fähig wäre oder werden würde, eine internationale Ordnung herbeizuführen, die sich positiv begründete und sich praktisch rechtfertigte. Die positive Begründung gelang gut mit der UN-Charta, die praktische Rechtfertigung misslang in der Praxis des Kalten Krieges. Dabei darf man aber nie vergessen, dass ohne die UN die Entkolonialisierung im Kalten Krieg sicher nicht in eine formell geordnete Staatenwelt hätte münden können. Auch für den Zusammenbruch des Sowjetblocks und die Auflösung der Sowjetunion lieferte die UN den Ordnungsrahmen. Ohne ihn steckten wahrscheinlich die Erbfolgekriege um Jugoslawien immer noch im blutigen Chaos.

Schon im Vorfeld der Auflösung der Sowjetunion bekam die UN mit der Beendigung von Saddam Husseins Eroberung Kuweits 1991 die erste Chance, den großen Wurf ihrer Charta in praktische Politik umzusetzen.

Die Welt ohne Supermächte

Es gibt keinen Ort außer dem Sicherheitsrat, an dem sich internationale Ordnungsmacht bilden kann. Die Chancen, diesen Ort zu nutzen, werden nicht besser werden. Der Westen ist dabei, sie zu verspielen, weil er die Welt ohne Supermächte nicht versteht. Noch nicht mal Russland und China scheinen darüber glücklich zu sein.

Gegenüber jedem neuen Konflikt denken die westlichen Mächte zuerst an ihre engen eigenen Interessen und fixieren Vorstellungen, bevor sie sich im Sicherheitsrat über die gemeinsame Ordnungsrolle zu verständigen versuchen. Auf diesem Weg kann es bestenfalls gelingen, Russland und China zu neutralisieren. Das war in Libyen der Fall. Und als der Sicherheitsratsbeschluss einmal da war, beanspruchte der Westen die Interpretationshoheit über seine Auslegung. Es war diese Erfahrung auf Seiten Russlands und Chinas, die sie im Falle Syriens, jede internationale Einmischung blockieren ließ.

Zugleich war die Situation in Syrien nicht mit der in Libyen vergleichbar. Das Regime mag sogar schlimmer sein als das Gaddafis. Zugleich ist es viel enger mit der Existenz des syrischen Staates verknüpft. Wie im Irak Saddam Husseins hängt das mit seiner Herkunft aus der Baath-Partei zusammen. Die Regime entsprangen einem politischen Projekt, nicht nur einer persönlichen Usurpation. Weder kann Assad so leicht gestürzt werden wie Gaddafi, noch gibt es eine vergleichbar günstige Aussicht, den Staat zusammenzuhalten, wenn das Regime gestürzt ist. Leicht fällt das ja auch in Libyen nicht. Im Irak herrscht noch heute latente Bürgerkriegsgefahr. Durch die Erfahrungen aus Somalia kann man belehrt sein, wie der Sturz einer Diktatur mit dem Zerfall des Staates Hand in Hand gehen kann und das folgende politische Chaos auf Jahrzehnte alle Demokratisierungs- und Entwicklungschancen zu Nichte macht.

Die Staatenwelt muss die Kontrolle über ihre Ordnung in diesen chaotischen Zeiten behalten und das bedeutet vor allem, dass der Sicherheitsrat die Kontrolle über seine eigenen Differenzen behalten muss. Mal sehen, was die deutsche Außenpolitik im Sicherheitsratsvorsitz dazu beiträgt. In Libyen stemmte sie sich gegen eine Intervention, als sie Sinn machte und eine Gegenmacht sich bereits etabliert hatte. In Syrien hat sie sich einseitig auf eine diffuse Opposition festgelegt, so dass die gegenüber Libyen sinnlos hochgehaltene Neutralität, gegenüber Syrien nicht sinnvoll praktiziert werden kann.

Die westlichen Mächte können gegenwärtig Russland und China in doppelter Weise dankbar sein: Einerseits verweigern die ihnen ein Mandat, dass nur ins Abenteuer führen könnte. Andererseits ermöglicht ihnen eben diese Verweigerung, China und Russland dafür verantwortlich zu machen, dass sie selbst nicht unternehmen können, was sie vernünftigerweise gar nicht machen wollen: eine militärische Intervention.

Besser und erfolgversprechender wäre gemeinsamer Druck auf beide Seiten des Bürgerkriegs und ihre äußeren Unterstützer, eine Verhandlungslösung zu suchen. Stattdessen werden Stellvertreterkriege geschürt. Aber stehen die Differenzen zwischen den „Stellvertretern“ überhaupt noch in einer kalkulierbaren Relation zu den Differenzen im Sicherheitsrat? Sicher nicht.  Darin liegt immer noch eine Chance für den deutschen Vorsitz im Sicherheitsrat.
 
Portrait: Joscha Schmierer

Joscha Schmierer

Jeden Monat kommentiert Joscha Schmierer aktuelle außenpolitische Themen. Der Autor, freier Publizist, war von 1999 – 2007 Mitarbeiter im Planungsstab des Auswärtigen Amts.

 

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