Zur Zukunftsfähigkeit der Infrastrukturfinanzierung

Straßen
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Eine gemischte Bewirtschaftung kann nützlich sein, wichtig ist jedoch die Frage, wie Rechte auf Gestaltung zugeteilt werden

Öffentlich-Private Partnerschaften und der Werterhalt öffentlicher Güter: Künftig sollen Investitionsmöglichkeiten der öffentlichen Hand und die Bedingungen für private Investitionen verbessert werden. Wie sieht der richtige Weg aus? Eine Orientierungshilfe.

Straße und Straßennetz sind weit mehr Mittel, die eine Fahrzeugführerin nutzen kann, um von A nach B zu gelangen. Eine Straße ist ein Raum, der allen Bürgerinnen gleichermaßen zur Verfügung stehen soll. Ein primärer Zweck der Straße in einer Demokratie ist selbstverständlich die Einlösung des Versprechens der Mobilität als ein Grundrecht. Straßen als Infrastrukturgüter sind damit auch Teil der als öffentliche Güter intensiv diskutierten Basis-Güter einer Demokratie. Auch in der fachwissenschaftlichen Debatte über öffentliche Güter hat sich jüngst die Interpretation von öffentlichen Gütern gewandelt: Das weitestgehend negative Bild als beispielhafte Fälle für ein Marktversagen wird durch eine Anerkennung der positiven Effekte von Gütern auf die Gesellschaft und die Grundwerte der Demokratie ersetzt. Es wird gezeigt, dass öffentliche Güter die soziale Inklusion befördern, sie geben Raum für Diversität und bieten Gelegenheit für wertvolles gesellschaftliches Arbeiten. Insbesondere haben sie auch legitimierende Funktionen für politisches Handeln.

Jedoch bleiben öffentliche Güter in einer freien Marktwirtschaft auch notorisch ineffiziente Gegenstände. Sie leiden an Unter-Finanzierung und müssen durch öffentliche Investitionen unterstützt werden. Gerade in Zeiten knapper Kassen der Kommunen muss nach neuen Modellen der Finanzierung gesucht werden.

Weder Kollektiveigentum noch Privatisierung stellen ein Allheilmittel dar. Eine gemischte Bewirtschaftung kann nützlich sein, wichtig ist jedoch die Frage, wie Rechte auf Gestaltung zugeteilt werden. Die Entscheidung darüber, welche Wirtschaftsform die richtige ist, muss daran orientiert sein, ob die Güter ihre zentralen Leistungen für die Demokratie erbringen können.

Ökonomie und Demokratie

Finanzierungsmodelle, denen jede Form der Zu-Finanzierung öffentlicher Güter recht ist, bei denen also der Zweck die Mittel heiligt, müssen vor diesem Hintergrund ebenso kritisch betrachtet werden, wie die These, es könne öffentliche Güter ausschließlich als Gemeineigentum oder als private Güter geben. Die Wirtschaftlichkeit eines öffentlichen Gutes muss sich an ökonomischen Kriterien messen; jedoch stehen auch ökonomische Entscheidungen unter dem Primat der Forderungen danach, die Funktionen öffentlicher Güter für die Demokratie zu befördern. Das heißt der Zweck einer Umsetzung der Werte eines öffentlichen Gutes setzt eine Reihe nicht zu umgehender und vorrangiger Bedingungen voraus – auch für eine gelungene Bewirtschaftung.

In einem solchen Vorrangs-Modell bleiben Kriterien der Wirtschaftlichkeit wichtig, jedoch nur, solange sie die wertschaffenden Leistungen unterstützen und nicht verhindern. Danach muss auch die Finanzierung der Straßen-Infrastruktur und des Ausbaus des Wegenetzes mittels Finanzierungskonzepten geschehen, die nicht nur wirtschaftlich sind, sondern auch den Werten des Infrastrukturgutes gerecht werden. Die besondere Herausforderung liegt darin, beide Aspekte so in einen Zusammenhang zu bringen, dass die politische Wertentscheidung wegweisend bleibt.

Politische Wertentscheidungen

Die Heinrich-Böll-Stiftung hat sich bereits ausführlich mit dem Wert des öffentlichen Gutes für die Demokratie befasst. Neben den regelmäßig bezifferten Werten der sozialen Inklusion durch öffentliche Güter und die Werte einer Basis-Gerechtigkeit werden auch die Werte der Arbeit im Kontext der Bereitstellung des öffentlichen Gutes und durch zivilgesellschaftliches Engagement gestützte demokratische Willensbildung hervorgehoben. Zusätzlich ist auch die Strahlkraft öffentlicher Güter für das Selbstverständnis einer selbstbewussten und sich in "ihren" Gütern wiederfindenden Bürgerschaft zu nennen. Wichtiger Aspekt in der Bewirtschaftung ist auch eine subsidiäre Verfasstheit, so dass auch lokale und kleinräumige politische Gesellschaften ein Stimmrecht über "ihre Güter" behalten.  

Was aber bedeutet die Anerkennung der Werte des öffentlichen Gutes für die „richtige Form“ der Bewirtschaftung von Infrastrukturgütern? Grundsätzlich ist nichts einzuwenden gegen Partnerschaften zwischen privaten und öffentlichen Anbietern. Jedoch muss ein solches Zusammenwirken unter dem Primat des Wertes öffentlicher Güter stehen. Konkret bedeutet dies: Um die Werte des öffentlichen Gutes zu schützen, ist es unabdingbar, dass politische Institutionen in kritischen Hinsichten federführend bleiben. Im Einzelnen beinhaltet ein Vorrangs-Modell:

  • Politische Institutionen müssen dafür sorgen, dass die Gestaltungshoheit des öffentlichen Gutes Teil der demokratischen Willensbildung bleibt. Bereits das Vorhaben des Ausbaus eines Straßennetzes, nicht erst dessen Realisierung, muss diesem Anspruch genügen. Es gibt kein selbst-evidentes Infrastrukturvorhaben – dies gilt auch für den Ausbau des Wegenetzes. Vielmehr wäre es der demokratischen Entscheidung zu überlassen, ob Autobahnen, Schienenverkehr oder andere Infrastrukturgüter bevorzugt ausgebaut werden. Vor allem muss auch die Diversität der Wünsche von Bürgerinnen und Bürgern und Kommunen unterschiedlichen Zuschnitts nicht nur hinsichtlich unterschiedlicher Finanz-Situationen, sondern auch hinsichtlich unterschiedlicher Schwerpunktsetzungen respektiert werden.  
  • Der Staat hat eine Gewährleistungsfunktion für öffentliche Güter. Insbesondere muss er dafür Sorge tragen, dass Mittel gerecht eingesetzt werden. Orientierung findet die Zuteilung unter anderem daran, dass öffentliche Güter soziale Inklusion nur gewährleisten können, wenn ein Basis-Egalitarismus geschaffen werden kann. Das heißt, wenn alle Bürgerinnen und Bürger ohne Ausnahme und gleichermaßen in den Genuss eines gesellschaftlich auszuhandelnden Mindestangebotes kommen können.
  • Politische Institutionen sollten darauf achten, dass bei jedem einzelnen Vorhaben die Werte des öffentlichen Gutes Priorität haben. Ein öffentliches Gut ist für die Demokratie besonders wertvoll, als es die soziale Inklusion stärkt, Identifizierung mit politischer Willensbildung ermöglicht und einen vernünftigen Pluralismus befördert (vgl. John Rawls: Politischer Liberalismus, 2006). Es kann gezeigt werden, dass nicht jedes Infrastrukturgut diese Werte gleichgut realisieren kann. Es gibt Infrastrukturgüter, die primär aufgrund ihrer Funktionen für die einzelne Person wünschenswert sind und somit instrumentelle Werte haben; und es gibt Infrastrukturgüter, etwa Wege und Straßen in Städten, deren Wert auch in der Stützung einer bürgerschaftlichen Gemeinschaft besteht. Die zuletzt genannten Güter verdienen eine vorrangige Berücksichtigung in der Ausgabepolitik. 
  • Private Finanzierungsmodelle müssen so gestaltet sein, dass einer zunehmenden „Einschließung“ („enclosure“, vgl. David Bollier: Silent Theft: The Private Plunder of Our Common Wealth, 2002) öffentlicher Güter entgegengewirkt wird. Ob Fonds oder Anlage-Optionen eine geeignete Bewirtschaftungsform des öffentlichen Gutes darstellen, darf nicht nur daran bemessen werden, ob zusätzliche ökonomische Ressourcen dadurch mobilisiert werden (instrumentelle These). Vielmehr muss beachtet werden, welche Konsequenzen diese Optionen für die Erfordernisse der Rentabilität eines Gutes haben und dass die Schaffung neuer selektiver Eintrittsbarrieren verhindert wird. Dies bedeutet nicht, dass Gebühren grundsätzlich nicht erhoben werden dürfen; aber Gebühren müssen sich mit Rücksicht auf Basis-Güter an einem Gleichheitspostulat und auch dem Postulat der Leistbarkeit für eine jede Nutzerin messen lassen.
  • Zur Erhaltung der Funktionen von Infrastrukturgütern wird es schließlich in der Regel auch notwendig sein, nicht-markteffiziente Leistungen zu subventionieren. Abgesehen davon, dass die Privatisierungsversprechen der effizienten Bereitstellung öffentlichen Güter in der Realität nicht eingelöst werden konnten, wird die Politik den Preis der Stützung öffentlicher Güter durch öffentliche Mittel auch mit Rücksicht auf die Gestaltungshoheit der Politik weiterhin zahlen müssen. Sie darf sich selbstverständlich von privaten Vereinen, privaten Mittelgebern und von wohltätigkeitsfördernden Vereinigungen helfen lassen, solange diese das Primat der politischen Entscheidung anerkennen (Auch historisch ist der Staat ein Spätkommer bei öffentlichen Gütern; vgl. Stephen Baily: J. Public Sector Economics: Theory, Policy, and Practice, 2002). Eine Entscheidung darüber, welche Vorhaben priorisiert werden, wird auch daran zu bemessen sein, wie nötig öffentliche Güter für soziale Gerechtigkeit und für das Wohl eines politischen Gemeinwesens sind.

Grundsätzlich ist es begrüßenswert, über neue Finanzierungsmodelle öffentlicher Güter nachzudenken und dabei auch freiwillige private Leistungen zu stärken. Jedoch wird dies nicht automatisch auch zu einer wegweisenden Politik des öffentlichen Gutes beitragen. So wenig es in einer pluralen Gesellschaft möglich ist, ein "bestes" politisches und wirtschaftliches Modell des öffentlichen Gutes zu entwickeln, so sehr gelingt es doch, demokratie-fördernde Werte des öffentlichen Gutes klar zu benennen. Im Sinne einer Vorrangs-These darf  deren Umsetzung auch für die Entscheidungsprozesse an erster Stelle eingefordert werden.