Migration in der ASEAN-Region: Begriffe und Konzepte

In Zeiten erhöhter wirtschaftlicher Integration in ASEAN ist die offizielle Rhetorik rund um Migration eine des freien Arbeitsmarkts, der Möglichkeiten und des Austauschs. Es gibt jedoch Hinweise darauf, dass das Migrationsmanagement der ASEAN in der Tat eher eine "Politik der Rückführung“ ist.

Anfang des Jahres ereignete sich in Südostasien ein beispielloses Flüchtlingsdrama: Etliche Flüchtlinge – allesamt Rohingya – drifteten auf ihren Booten ohne Crew in der Andamanensee auf offenem Meer. Ganz wie Australien mit seiner Hardliner-Asylpolitik untersagte auch Thailand den Booten zunächst das Anlaufen eines thailändischen Hafens. Diese Auseinandersetzung, die schließlich mit einer begrenzten Aufenthaltserlaubnis für die Asylsuchenden endete, stand in Zusammenhang mit einer anderen Meldung, die kurz zuvor für Schlagzeilen gesorgt hatte: die Entdeckung von Massengräbern und der mutmaßliche Handel mit Rohingya in Sklavenlager an der thailändisch-malaysischen Grenze.^[1]

Über diese schockierenden Menschenrechtsverletzungen wurde weltweit berichtet. Während dieser doppelten Flüchtlingskrise – und ähnlicher Ereignisse – entstand ein ganz neues Vokabular, das häufig missverständlich verwendet und nur selten analysiert wird. Ist die Rohingya-Krise eine humanitäre Flüchtlingskrise? Oder ist sie angesichts der kriminellen Rekrutierung von Migranten doch eher ein Beispiel des transnationalen organisierten Verbrechens? Sind die Ereignisse dann als Menschenschmuggel oder Menschenhandel zu bezeichnen? Oder wäre angesichts der Entdeckung der Arbeitslager doch der Begriff „moderne Sklaverei“ angebracht? Politiker, die Medien und Aktivisten scheinen diese Begriffe synonym zu verwenden. Aber je mehr diese Begriffe verschwimmen und ineinander überzugehen scheinen, desto wichtiger wird es, ihre politischen Implikationen genau herauszuarbeiten. Im Folgenden möchte ich zeigen, dass die Terminologie des Migrationsmanagements innerhalb der Vereinigung südostasiatischer Staaten (ASEAN) als Wettbewerb der konkurrierenden politischen Forderungen zu verstehen ist. Obgleich es bedeutende Unterschiede gibt, sind die verschiedenen Konzepte auch verblüffend ähnlich, denn letztendlich ist Migrationsmanagement eine Politik der Rückführung.

Die ASEAN-Region und Migration

Migration innerhalb der ASEAN-Region ist vielfältig und zahlenmäßig stark. Jahrzehnte politischer Turbulenzen haben mehrere Wellen von Flüchtlingsbewegungen von Laos und Vietnam (während des Vietnamkriegs) und in jüngerer Zeit aus Myanmar ausgelöst. Darüber hinaus ist die Region heute ein wichtiger Zwischenstopp Asylsuchender aus dem Mittleren Osten auf dem Weg nach Australien. Gleichzeitig hängt ein Großteil der Migration mit der ASEAN-Wirtschaft zusammen: Die Entwicklung mehrerer ASEAN-Länder beruht in beträchtlichem Umfang auf Arbeitsmigration. So sind laut der Internationalen Organisation für Migration (IOM) allein in Thailand mehr als eine Million Arbeitsmigranten unter verschiedenen Migrationsprogrammen registriert.^[2] Angesichts der Größe des informellen Sektors der thailändischen Wirtschaft kann man davon ausgehen, dass die Dunkelziffer noch wesentlich höher ist, da viele Arbeitsmigranten nicht gemeldet sind.

Die ASEAN-Region bietet sich aus mehreren Gründen für eine Analyse an: Die politische Vielfalt reicht von nominell kommunistischen Einparteienstaaten (Laos und Vietnam) zu Demokratien (wie Indonesien) mit einer autoritären Tradition. Die traditionell massiven Spannungen zwischen manchen ASEAN-Regierungen tragen zu einem politischen Umfeld bei, in dem Migranten nicht unbedingt willkommen sind. Ganz gleich, ob sie als Arbeitskräfte, Flüchtlinge oder Besucher im Land sind, werden Migranten manchmal mit Argwohn betrachtet. Und wie in Europa auch bedienen sich Politiker, wenn es opportun erscheint, gern immigrationsfeindlicher Rhetorik. Und doch bilden die ASEAN-Länder eine sehr dynamische Region, gekennzeichnet durch ganz unterschiedliche sozioökonomische Entwicklungen sowohl innerhalb als auch zwischen den ASEAN-Ländern, wobei die Ausgangsländer der Arbeitsmigration (Laos, Myanmar, Kambodscha, Indonesien) und die Zielländer (Thailand, Malaysia, Singapur) ein Geflecht gegenseitiger Abhängigkeiten bilden. Darüber hinaus sind außer in Singapur (und vielleicht Malaysia) in der Advocacy-Arbeit wie auch bei der Umsetzung von Programmen im Rahmen des Migrationsmanagements mit Fokus auf Menschenrechts- und Entwicklungsfragen neben der UN auch Nichtregierungsorganisationen (NRO) sehr stark präsent. Das bedeutet, es gibt ein Vielzahl von politischen Initiativen zum Migrationsmanagement, die parallel zu konkurrierenden Forderungen stehen: stärkere Grenzkontrollen, die aus pragmatischen Gesichtspunkten notwendige Regulierung von Migration oder der – zumindest scheinbare – Wunsch, humanitäre und Menschenrechtsgrundsätze gegenüber den Migranten einzuhalten.

Ein wichtiger Punkt ist die Tatsache, dass Länder wie Thailand und Malaysia zwar Durchgangsstationen oder Zielländer von Asylsuchenden sind, aber nur wenige ASEAN-Länder der Flüchtlingskonvention beigetreten sind oder sie ratifiziert haben.^[3] Das bedeutet nicht, dass es keine Flüchtlingspolitik gibt. Vielmehr übernehmen internationale Organisationen wie UN-Agenturen und die International Organization for Migration wichtige Funktionen in diesem Politikraum. Trotz dieser zögerlichen Akzeptanz der Flüchtlingskonvention einerseits engagieren sich andererseits einige der ASEAN-Mitgliedstaaten – insbesondere in der Mekong-Region – überraschend aktiv in der Bekämpfung von „Menschenhandel“ und „Menschenschmuggel“. ASEAN-Länder sind am Bali-Prozess gegen den Menschenschmuggel beteiligt, und viele gehörten zu den ersten Unterzeichnern des UN-Protokolls zur Bekämpfung des Menschenhandels. Damit zusammenhängende rechtliche Verpflichtungen spiegeln sich auch in zahlreichen nationalen Aktionsplänen und Programmen zur Bekämpfung des Menschenhandels wider. Dieser Einsatz gegen Menschenschmuggel und Menschenhandel – und das vergleichsweise mangelnde Engagement für Flüchtlinge – erschließt sich besser, wenn man die politischen Implikationen dieser unterschiedlichen Konzepte betrachtet.

Flüchtlinge, Menschenhandel, Menschenschmuggel

Das oben erwähnte Protokoll „Menschenhandel“ und ein weiteres Protokoll „Schleusung“ sind Zusätze zum UN-Übereinkommen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität. Der grundlegende konzeptionelle Unterschied zwischen diesen Begriffen ergibt sich sozusagen aus der „Aufgabenbeschreibung“ des Menschenhändlers und des Schleusers (auch Schlepper genannt). Während ein Schleuser Migranten hilft, Ländergrenzen zu überschreiten, rekrutiert ein Menschenhändler Personen unter Einsatz von Täuschung oder Gewalt für ausbeuterische Arbeit. Ersterer konzentriert sich fast ausschließlich auf die Verbringung von Migranten, Letzterer ist nach dem Grenzübertritt an der Ausbeutung der Arbeitskraft der Migranten interessiert: Im Grunde ist das Ergebnis der Rekrutierung (Ausbeutung) das, was den Tatbestand des „Handels“ ausmacht. Menschenhandel geschieht nicht einvernehmlich zwischen den Parteien, Schleusung jedoch bedeutet, dass die Migranten freiwillige Reisende sind. In der Praxis sind diese konzeptionellen Unterschiede nicht immer klar voneinander zu trennen. Auch wenn die Bekämpfung des Menschenhandels auf den ersten Blick als ein Kampf gegen ausbeuterische Arbeit erscheint, so liegt der Fokus dieses Kampfes doch häufig auf Strafverfolgung und Grenzkontrollen – genau wie bei dem Kampf gegen Schleuser.

Hier sei darauf hingewiesen, dass andere politische Reaktionen auf Migration wesentlich weniger mediale Aufmerksamkeit generiert haben als Rechtsdurchsetzung und Grenzkontrollen. Seit etwa zehn Jahren gibt es in vielen ASEAN-Mitgliedstaaten Mechanismen für die Legalisierung von Arbeitsmigration mit den entsprechenden bilateralen Absichtserklärungen. Die ASEAN steckte kürzlich für ihre Mitglieder einen Rahmen ab, der die Freizügigkeit in der Region ermöglicht. Die Maßnahmen ähneln den Freizügigkeitsgesetzen der Europäischen Union, jedoch mit einem wichtigen Unterschied: Die Regulierung der Arbeitsmigration innerhalb der ASEAN entstand mit bedeutendem Input von UN-Agenturen und NRO. Das ASEAN-Grenzregime mag in vielen Aspekten weniger weit entwickelt sein als die entsprechenden Gesetze der EU, ist Letzteren jedoch in manch anderer Hinsicht überlegen. So ist ein wichtiger Aspekt in den Maßnahmen verschiedener ASEAN-Länder das Thema „sichere Migration“. Dieses umfasst auch die Implementierung von Mechanismen, die es juristischen Arbeitsmigrationsberatern, Regierungen, UN-Agenturen und NRO ermöglichen, in den Bereichen Information und Bewusstseinsbildung, Ressourcenzentren und Migranten-Hotlines zusammenzuarbeiten und so die Sicherheit der Migranten zu gewährleisten. Das bedeutet, „sichere Migration“ geht über die Legalisierung der Arbeitsmigration hinaus und zielt darauf ab, den Migranten bei der Entscheidungsfindung zu helfen und ihr soziales Kapital (d. h. sichere soziale Netzwerke) zu schützen.

„Moderne Sklaverei“ ist ein weiterer Begriff, der in jüngerer Zeit aufgetaucht ist. Während er in vielen anderen Teilen der Welt (zum Beispiel im kürzlich verabschiedeten britischen Gesetz gegen moderne Sklaverei) von Bedeutung ist, haben sich die ASEAN-Länder (noch) nicht mit dem Konzept auseinandergesetzt.

Implikationen

Was bergen also diese unterschiedlichen, aber überlappenden Bezeichnungen in sich?

Eine der wichtigsten politischen Reaktionen in Südostasien (und anderswo) ist der Versuch, Migration durch verstärkte Rechtsdurchsetzung und engmaschigere Grenzkontrollen zu verhindern. Die Maßnahmen, von denen Politiker behaupten, sie würden dem Menschenschmuggel einen Riegel vorschieben, können durchaus negative Folgen für die Opfer der Menschenhändler und die Migranten haben. Wissenschaftler weisen vermehrt darauf hin, dass verstärkte Grenzkontrollen einen Markt für dubiose „Migrationsmakler“ schaffen könnten: Je schwieriger der Grenzübertritt für die Migranten wird, desto abhängiger werden diese von Dritten, was wiederum die Position der Migranten noch weiter schwächt und Menschenhandel und Gewalt verschärfen kann. Daher ist das Konzept des Menschenhandels ein zweischneidiges Schwert.

Die verstärkte Rechtsdurchsetzung und engmaschigere Grenzkontrollen scheinen auf den Kampf gegen die Ausbeutung von Migranten abzuzielen, allerdings spielen sie auch Immigrationsgegnern in die Karten. So ist die „Abschiebung illegaler Einwanderer“ vielleicht in der Öffentlichkeit akzeptiert, kann aber kaltherzig klingen. Daher wurde eine neue Bezeichnung geprägt: „Rückführung der Opfer von Menschenhandel“, was nach einem humanitären Akt klingt. Umgekehrt weist man mit der Bezeichnung „geschleuster Migrant“ jede moralische und rechtliche Verantwortung für die Versorgung (oder Entschädigung) misshandelter Migranten von sich. Kurz: Menschenschmuggel und Menschenhandel sind dialektische strategische Konzepte, die je nach Interessenlage zur Legitimierung unterschiedlicher politische Maßnahmen herangezogen werden. Die Tatsache, dass die Begriffe „Menschenschmuggel“ und „Menschenhandel“ häufig synonym verwendet werden, unterstreicht diese Interpretation. Misshandelte Migranten sind so in einer Sackgasse: Da der Staat bestimmt, wer Opfer von Menschenhandel und wer illegaler Einwanderer ist, müssen die Migranten gleichzeitig den Schutz des Staats und Schutz vor dem Staat suchen. Das mag einer der Gründe sein, warum manche Organisationen den Begriff „moderne Sklaverei“ vorziehen: Er rückt die Ausbeutung der Arbeitskraft – nicht die Migrationskontrolle – in den Mittelpunkt. Aber ganz gleich, ob wir „moderne Sklaverei“ oder „Menschenhandel“ sagen: Beide Konzepte präsentieren Arbeitsmigranten als Kriminelle oder als Opfer. Die neuere Forschung geht davon aus, dass dies allzu häufig zu individualisierten Antworten führt, die den Blick auf strukturelle Ursachen des Missbrauchs von Arbeitskräften versperren.

Man muss auch die politischen Folgen dieser Begrifflichkeiten aus der Perspektive eines Migranten betrachten. Wer als Flüchtling anerkannt ist, hat in seinem Zielland eventuell Bleiberecht, kann vielleicht sogar die Staatsbürgerschaft annehmen. Da, wie erwähnt, nur wenige ASEAN-Länder der Flüchtlingskonvention beigetreten sind, ist dieses Szenario nur für wenige Migranten innerhalb der Region wahrscheinlich. Es trifft nur auf Asylsuchende zu, die erfolgreich einen Asylantrag beim UN-Flüchtlingshochkommissar gestellt haben, während sie ein ASEAN-Land durchqueren. Die Anzahl ist minimal.

Für einen Migranten, der als „eingeschleust“ gilt, gibt es eine unmissverständliche Maßnahme: Abschiebung. Für Migranten ist das im Allgemeinen eine schlimme Aussicht, denn die meisten von ihnen haben ja ihre Heimat auf der Suche nach einer besseren Zukunft verlassen. Migranten, die als Opfer von Menschenhandel gelten, sind in einer anderen Lage. Auf den ersten Blick scheint sie ein wesentlich günstigeres Schicksal zu erwarten, denn sie haben unter Umständen Anspruch auf Gesundheitsversorgung, Rechtsbeistand, Entschädigung und Ähnliches. Allerdings müssen Opfer von Menschenhandel häufig vor Gericht als Zeugen aussagen. Das kann ihren Aufenthalt beträchtlich verlängern – ein Zeitraum, in dem ihr rechtlicher Status unklar ist. Die Forschung zeigt, dass Opfer von Menschenhandel zunehmend in Lagern landen – was nicht unbedingt in ihrem Interesse ist. Diese Situation hat sich aktuell so verschärft, dass Personen, die offiziell als Opfer von Menschenhandel anerkannt sind, eine Umkategorisierung als „illegale Einwanderer“ beantragen, damit sie nicht so lange in den Lagern ausharren müssen. Also auch Migranten nutzen das Vokabular strategisch.

Die Ziele von Initiativen, die sich für legale und sichere Migration einsetzen, unterscheiden sich in vielerlei Hinsicht von den erläuterten Antworten auf Menschenschmuggel und Menschenhandel. Während sich diese letzteren Antworten tendenziell auf die Rechtsdurchsetzung und Bekämpfung illegaler Migration konzentrieren, spielen bei der Unterstützung legaler und sicherer Migration die Arbeits- und Sozialministerien eine wichtigere Rolle. Aber ob es um Menschenschmuggel und Menschenhandel geht oder um sichere und legale Migration – alle Maßnahmen zielen auf die zirkuläre Kontrolle der Migration ab. Kurz: Ganz gleich, mit welchem Vokabular man operiert, das Ziel ist immer das gleiche – Rückführung der Migranten.

Fazit

Die zunehmende Instrumentalisierung der Bezeichnungen entsteht aus der Tatsache, dass Migration ein umkämpftes politisches Feld ist, auf dem mehrere Akteure Terraingewinne verzeichnen wollen. Migrationspolitik kann ziemlich brutal sein. Deshalb muss man eine politische Sprache finden, die sie erträglich macht. Gleichzeitig müssen Organisationen, die für die Rechte und die Wohlfahrt von Migranten kämpfen, Bezeichnungen finden, die ihrer Sache förderlich sind. In einer Region, in der es seit Jahr und Tag Spannungen zwischen den Nachbarn gibt, ist es fast unmöglich, Unterstützung (oder Empathie) zu generieren, wenn Arbeitsmigranten schlicht und einfach das genannt werden, was sie sind: Migranten. Deshalb gibt es die Begriffe Menschenhandel und moderne Sklaverei: Sie appellieren an unser Gefühl und ermöglichen moralische Genugtuung. Die Bezeichnungen mögen unterschiedliche Ansätze politischer Maßnahmen beschreiben, aber fokussiert man sich auf Mobilität, ist ihr Ergebnis immer ähnlich: In der Migrationspolitik geht es letztendlich um die Rückführung der Migranten.^[4] Daher birgt die Prägung von Begriffen, die scheinbar fortschrittlich sind – wer kann schon den Kampf gegen „Menschenhandel“ oder „moderne Sklaverei“ ablehnen – die Gefahr, eine bedeutende emanzipatorische politische Agenda für Migranten zu verschleiern, anstatt sie zu beleuchten.

Die jüngste Rohingya-Krise hat dies auf traurige Weise bestätigt: Es ist lobenswert, dass nun angebliche Sklavenarbeitslager untersucht werden – auch die Verurteilung verschiedener korrupter Beamter scheint sicher – und dass es nun einen dauerhaften Dialog über die regionalen Antworten auf Asylsuchende gibt. Aber die Tendenz, mit Formulierungen wie „teuflische Schleuser“, „Sklavenarbeitslager“ und „die Geißel Menschenhandel“ zu operieren, könnte auf lange Sicht mehr Hitze als Licht in die Debatte um Migrationsmanagement in der Region bringen. Die meisten Migranten in der ASEAN-Region – ganz gleich, ob sie gehandelt oder geschleust, versklavt oder geschützt wurden – haben am Ende nur die Wahl zwischen unsicherer Duldung und Abschiebung.