Exitstrategien


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17. September 2009
Joscha Schmierer

Von Joscha Schmierer

Über Exitstrategien wird im Allgemeinen dann zu diskutieren begonnen, wenn sich zeigt, dass man es versäumt hat, die strategischen Ziele einer Intervention rechtzeitig und sorgfältig zu definieren sowie sich der Mittel zu vergewissern, wie die Ziele bei ausreichender Geduld und Beharrlichkeit aller Wahrscheinlichkeit nach erreicht werden können.

Was zum Beispiel jetzt als Exitstrategie für Afghanistan vorgeschlagen wird, ist der bessere und zielstrebigere Einsatz von Mitteln für Ziele, die immer schon bekannt waren, aber über nun acht Jahre lang nie mit der notwendigen Konsequenz verfolgt wurden: Der afghanische Staat sollte so geordnet und gestärkt werden, dass von seinem Territorium ausgehend nicht erneut ungestört terroristische Aktionen vorbereitet und angeleitet werden konnten, wie sie Al Qaida am 11.9.2001 in New York und Washington durchgeführt hatte.

Eine Restauration des Talibanregimes musste also dauerhaft ausgeschlossen werden, was eine Staatsverfassung und Regierung voraussetzt, ausreichende Sicherheitskräfte und eine Justiz, die den Anforderungen und Verpflichtungen einer UN-Mitgliedschaft gerecht werden. Und UN-Mitglied ist Afghanistan schon lange. Diese Ziele waren und sind hochgesteckt. Die Mittel, die für sie eingesetzt wurden, waren von Anfang an zu gering und schlecht koordiniert. Das rächte sich mit einem Neuerstarken der Taliban und eines vor allem paschtunischen Widerstands.

Es sind nicht nur die Taliban, die an einem funktionierenden staatlichen Gewaltmonopol und rechtstaatlichen Strukturen kein Interesse haben. Auf beidem musste der Schwerpunkt der Anstrengungen liegen, um die Voraussetzungen einer wirtschaftlichen Entwicklung zu schaffen. Letztere ist, worauf Paul Collier, Ökonom und Afrikaexperte, jüngst nachgewiesen hat, immer die eigentliche „Exitstrategie“(1). Stattdessen wurde Trost im Aufbau einer demokratischen Fassade gesucht. Wahlen, ohne hinreichende institutionelle Voraussetzungen, können Betrug und Korruption fördern und die Spannungen im Land erhöhen.

Erfolglose Jagd auf die Al Qaida-Führung

Das Ausgangsproblem in Afghanistan war: Eine entsprechende internationale Politik hätte die Führung durch die USA gebraucht. Die aber gaben sich in Afghanistan mit einer ineffektiven und bisher erfolglosen Jagd auf die Al Qaida-Führung zufrieden und bereiteten den nächsten Krieg im Irak vor. Insofern sind erst mit der jetzigen US-Regierung die Voraussetzungen gegeben, um die strategischen Ziele des internationalen Einsatzes mit angemessenen Mitteln zu verfolgen. Das kann man Exitstrategie nennen. Es geht darum, die strategischen Ziele zu erreichen, bevor man den Einsatz beendet.

Die Diskrepanz zwischen diesen Zielen und den Mitteln, mit denen sie verfolgt wurden, ist die Ursache für das drohende Desaster. Man kann versuchen, es abzuwenden, ihm aber nicht entgehen, indem man sich absetzt. Im Vortext zu einem Kommentar Peter Blechschmids in der Süddeutschen Zeitung heißt es: „In Afghanistan gibt es für die Bundeswehr nur zwei Möglichkeiten: Mehr Soldaten oder Abzug.“ Freilich geht es hier nicht um die Entscheidung der Bundeswehr, sondern um die des Parlaments. Es steht auch nicht einfach das Scheitern der Bundeswehr auf dem Spiel, sondern das der Vereinten Nationen und der internationalen Bemühungen, durch Staatsbildung die Freiräume des terroristischen Islamismus einzuengen.

Aber solange es bei der deutschen Verantwortung für den Norden Afghanistans bleibt, kann die Folgerung aus den jüngsten Entwicklungen nur lauten, „dass man die Bedingungen für den Einsatz grundlegend verändert. Die jetzt erlaubten 4500 Soldaten reichen nicht aus, die erstarkten Taliban erfolgreich zu bekämpfen. Vor allem reichen sie nicht aus, um befriedete Regionen dauerhaft zu sichern.“ Die militärische Schwäche ist ein Manko für die zivile Entwicklung: „Wenn Dorfälteste befürchten müssen, von nur zeitweilig vertriebenen Taliban wegen der Zusammenarbeit mit den Ausländern ermordet zu werden, dann werden sie zur Kooperation nicht bereit sein.(2)“

Lehrstück Bosnien-Herzegowina

Richard Holbrooke ist heute der US-Sonderbeauftragte für Afghanistan. Im Buch über seine Balkanmission erinnerte er 1998 an das anfängliche Versagen der IFOR bei der Implementierung des Dayton-Abkommens von 1995. Das Dayton-Abkommen sanktionierte einerseits die durch den Krieg erzwungene ethnische Territorialisierung, indem es sie institutionalisierte. Andererseits beharrte es auf einem gemeinsamen Staat der neu geschaffenen „Entitäten“, der Republica Srpska und der bosnisch-kroatischen Föderation. Im Rahmen dieses gemeinsamen Staates sollte auch die Rückkehr der Vertriebenen ermöglicht werden.

Beides, ethnische Territorialisierung und Rückkehr der Vertriebenen im Rahmen des gemeinsamen Staates, stand in Widerspruch. So musste die weitere Entwicklung zeigen, welche Seite den Vorrang einnahm. Das hing weitgehend vom Einsatz der IFOR ab. „Eingeschüchtert von dem Anblick  der 60.000 IFOR-Soldaten taten die drei Volksgruppen in Bosnien bis zur Katastrophe im März (1996) fast alles, was die IFOR anordnete.“ Die Katastrophe bestand in der ethnischen Säuberung der serbischen Viertel Sarajewos durch serbische Banden, die eindeutig von Karadzic und seinen Leuten gelenkt wurden. Wohnungen und Häuser wurden angezündet, serbische Familien, die bleiben wollten, wurden bedroht.

„Wir dürfen nicht zulassen, dass auch nur ein einziger Serbe in den Gebieten bleibt, die unter muslimisch-kroatische Kontrolle fallen“, zitiert Holbrooke Gojko Klickvic, den Leiter des Umsiedlungsbüros der bosnischen Serben. Unter ihrem Kommandeur US-Admiral Smith sah IFOR diesem Wüten tatenlos zu. Polizeiaufgaben seien ihre Sache nicht, meinte Smith. So unternahm er auch nichts gegen Karadzic, der sich zu dieser Zeit noch frei durch Kontrollpunkte der IFOR bewegen konnte. „Wenn (die NATO) härter vorgegangen wäre, sähe die Lage jetzt anders aus“, sagte UN-Sprecher Janowski. „Wir erleben zur Zeit mit, wie das multiethnische Bosnien das Klo hinuntergespült wird.“

Gute Politik braucht eine gute Umsetzung

Holbrooke fasst zusammen: „Die Ereignisse von Mitte März (1996) boten ein Schulbeispiel für die Hartnäckigkeit und Rechtlosigkeit der Serben und für das Durcheinander unter den mit der Implementierung beauftragten Organisationen. Die Ereignisse veranschaulichen auch eine von Washingtons wichtigsten und zugleich am meisten missverstandenen Maximen: Wird eine gute Politik schlecht ausgeführt, so wird sie zu einer schlechten Politik.(3)“  Als es später die Rückkehr der Muslime in den serbischen Teil Bosniens zu ermöglichen galt, wurde sie von serbischer Seite mit dem Hinweis auf die Ereignisse in Sarajewo, die sie selbst in Szene gesetzt hatte, sabotiert.

Dass bei entschlossenem Vorgehen von der Internationalen Gemeinschaft ein politisches Umfeld geschaffen werden konnte, in dem ein friedliches Zusammenleben von Bosniaken und Serben praktiziert werden konnte, zeigt ein Bericht der European Stability Initiative (ESI) über die Entwicklung im Kreis Doboj nahe der Grenze zwischen Föderation und Republica Srpska. Im August 1997 hatte SFOR dort die Kontrolle übernommen und die Einheiten der Spezialpolizei entwaffnet und aufgelöst, die bis dahin die Rückkehr der Flüchtlinge verhindert hatten. Eine Abteilung hatte sich der Neuorganisation verweigert. SFOR stürmte im November schließlich ihr Hauptquartier, beschlagnahmte alles, was sie fand, entwaffnete die Offiziere und entzog ihnen die Amtsbefugnis.

In den folgenden Jahren wurde die lokale Polizei mit Hilfe der von den UN gebildeten International Police Task Force (IPTF) umgeformt. Eine Priorität war es, alle Offiziere auszugliedern, die an Kriegsverbrechen beteiligt gewesen waren. Die Auflösung der Strukturen der städtischen Polizei aus den Kriegsjahren machte die Rückkehr der Bosniaken möglich. Zum Zeitpunkt des Berichts waren mehr als die Hälfte der Bosniaken zurückgekehrt, die vor dem Krieg hier gewohnt hatten. Der Bericht nennt dies die unerzählte Geschichte Bosniens (4). 

Das Beispiel mag nicht typisch sein. Es zeigt jedoch, dass, wenn die internationalen Kräfte energisch auftreten und die kriminellen Strukturen aufbrechen, Wege der Verständigung eröffnet werden. Die ethnopolitische Repression scheint eher von oben institutionell gefördert als individuell verankert zu sein. In einer im Allgemeinen düsteren Lagebeschreibung nennen Patrice C. McMahon und John Western den selbstverwalteten Brcko District als eine weitere Erfolgsgeschichte. In Brcko hatten während des Krieges einige der schlimmsten Grausamkeiten stattgefunden, „aber heute leben dort die muslimischen, kroatischen und serbischen Communities in relativer Harmonie.“ Auch hier war das entschlossene und beharrliche Eingreifen der Internationalen Gemeinschaft entscheidend (5).

Und Afghanistan …

Meine Absicht hier ist nicht, die Situation in Bosnien-Herzegowina und in Afghanistan gleichzusetzen. Die Ausgangsbedingungen waren verschieden, die geopolitische Formation, in der sich diese Konflikte entwickelten, bleibt verschieden. Aber in beiden Ländern zeigt sich, dass die Probleme internationaler Interventionen weniger daraus entspringen, dass sie einen äußeren Eingriff darstellen als vielmehr aus dem spezifischen Charakter der Intervention. Halbherzigkeit, schlechte Vorbereitung und Ausrüstung, mangelhafte Koordination und ungenügende Kooperation zwischen den Kräften im Inneren, die an Stabilität, Gewaltverzicht und Friedensordnung interessiert sind, und den internationalen Interventionskräften, die Diskrepanz zwischen den hochgesteckten politischen Zielen und den geringen oder falsch und unkoordiniert eingesetzten Mitteln schaffen erst eine Lage, in der es nur noch um eine Exitstrategie zu gehen scheint. Und dies, weil der Intervention selbst keine Strategie zugrunde lag, die Ziele und Mittel in ein angemessenes Verhältnis gesetzt hatte.

Die gravierenden Anfangsfehler – und in dieser Hinsicht gibt es genug Parallelen zwischen Bosnien-Herzegowina und Afghanistan – können sich so auswirken, dass die Rettung der Mission nur noch im Verzicht auf die ursprünglichen Ziele gesehen wird. Es gibt genügend Beispiele für solches Rückgehen: Somalia etwa. Gegenüber Afghanistan fällt eine solche Haltung in der deutschen Politik umso leichter, als die Beteiligung an der internationalen Aktion immer in Begriffen des engen Selbstinteresses und der Verteidigung der deutschen Sicherheit unmittelbar am Hindukusch reflektiert und begründet wurde.

In dieser Unmittelbarkeit eines engen deutschen Interesses ist die Beteiligung nicht plausibel, als Aktion zur Sicherung des Weltfriedens hingegen, wie sie durch die UN-Sicherheitsratsbeschlüsse legitimiert ist, hat sie die Vernunft, das allgemeine Interesse und das Interesse der meisten Afghanen auf ihrer Seite. Sie muss dem allerdings gerecht werden. Vor allem muss sie Entwicklung und Verbesserung der Lage der Afghanen ermöglichen. Eine Bedrohung des Weltfriedens im Sinne der UN-Sicherheitsratsresolution gefährdet nicht unmittelbar unser Leben, wohl aber unsere postheroische Lebens- und Denkweise. Für den Einsatz der Bundeswehr heißt das, dass mangelnde Ausrüstung und fehlende politische Unterstützung durch individuelles Heldentum der Soldaten weder ausgeglichen werden kann noch ausgeglichen werden soll.

In Afghanistan wäre ein Abzug der Bundeswehr, wie ihn etwa die Partei Die Linke fordert, ein internationaler Skandal. Lafontaine kann lange Willy Brandt zitieren, dass von deutschem Boden nie mehr ein Krieg ausgehen dürfe. Der Krieg in Afghanistan geht nun wirklich nicht von deutschem Boden aus und der UN-mandatierte Einsatz, um die Bedrohung zu beenden, die von der Lage dort ausgeht, ist keine deutsche Entscheidung. Für die Stellung der Bundesrepublik in den UN wäre es eine politische Katastrophe, wenn die Entscheidung des Deutschen Bundestages, sich an dem Einsatz zu beteiligen, aus innenpolitischen Gründen einseitig rückgängig gemacht würde. In Bosnien-Herzegowina dagegen lässt sich ein deutsches und europäisches Wegschleichen denken, das erst auffallen wird, wenn erneut offene Gewalt ausbricht.

Bemerkungen:
1. Gefährliche Wahl. Wie Demokratisierung in den ärmsten Ländern der Erde gelingen kann, München 2009
2. Das Ende der Illusionen, SZ vom 12.9.09
3. Meine Mission. Vom Krieg zum Frieden in Bosnien, München 1998, S. 513- 518
4. A Bosnian Fortress. Return, energy and the future of Bosnia, 19. Dezember 2007
5. The Death of Dayton. How to Stop Bosnia From Falling Apart, Foreign Affairs, Sept.-Oct. 2009, S. 69 – 83, hier S. 72

Portrait: Joscha Schmierer

Joscha Schmierer

Jeden Monat kommentiert Joscha Schmierer aktuelle außenpolitische Themen. Der Autor, freier Publizist, war von 1999 – 2007 Mitarbeiter im Planungsstab des Auswärtigen Amts.

 


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