Wer tut was - Ein Glossar über UN- und EU-Institutionen

Palast der Vereinten Nationen (Genf)
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Palast der Vereinten Nationen (Genf).

Rechtsbindung und Soft Law

Völkerrechtlich bindend sind vertragliche Vereinbarungen, die ein Nationalstaat durch Ratifizierung anerkennt und sich damit zu dessen Vollzug verpflichtet. Soft Law bezeichnet eine rechtlich unverbindliche Erklärung oder Leitlinie. Diese kann zur Verpflichtung werden, je häufiger eine solche Absichtserklärung Praxis wird und sich in Völkergewohnheitsrecht wandelt. Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte – obwohl ‚Erklärung‘ – gilt als ein solches Gewohnheitsrecht. Die Vereinten Nationen verfügen über keine polizeilichen oder gerichtsvollziehenden Organe, die die Rechte gegenüber einer Regierung durchsetzen könnten.

UN-Vertragsorgane

Die Vertragsorgane der Vereinten Nationen (Treaty Bodies) fußen auf vertraglich vereinbarten Abkommen über zentrale Menschenrechtsstandards. Mit der Ratifizierung verpflichten sich die Vertragsstaaten, den Inhalt des Vertrages gesetzlich und praktisch umzusetzen. Sie legen darüber Rechenschaft ab und lassen sich durch Fachausschüsse überprüfen. Diese setzen sich aus unabhängigen Expert/innen zusammen, die per Auswahlverfahren berufen werden. Derzeit gibt es zehn solcher Ausschüsse. Ihre Aufgaben ergeben sich aus dem Vertrag oder dem dazu gehörigen Zusatzprotokoll.

Grundlage der Überprüfung sind Berichte der Vertragsstaaten sowie informelle Parallelberichte von zivilgesellschaftlichen Organisationen. Neun der Ausschüsse sind bevollmächtigt, den Regierungen zwecks besserer Umsetzung Empfehlungen auszusprechen (Concluding Observations) sowie allgemeine Bemerkungen (General Comments) zur normgerechten Praxis der Staaten auszuarbeiten. Einige Vertragsausschüsse – etwa zu Folter, Diskriminierung oder Frauenrechten – sind befugt, Eilaktionen (urgent procedures) und Frühwarnverfahren (early warning) durchzuführen sowie in eigener Regie Untersuchungen durchzuführen.

Die Vertragsorgane verfügen über einen Beschwerdemechanismus für Individuen, soweit diese die nationale Gerichtsbarkeit in zumutbarer Weise ausgeschöpft haben und der Vertragsstaat diesem Verfahren zugestimmt hat. Spanien z.B. hat im Jahr 2013 das Zusatzprotokoll zum Sozialpakt (Abkommen über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte) ratifiziert, eine Klägerin hat bereits eine Beschwerde eingereicht. Die Bundesregierung hat noch nicht ratifiziert, so dass dieser Mechanismus in Deutschland lebenden Menschen (noch) nicht zur Verfügung steht. Die Beschwerde wird vom Fachausschuss in Form einer Entscheidung (Decision) behandelt, die den Vertragsstaat gegebenenfalls auffordert, seine Gesetzgebung und/oder seine Regierungsführung zu ändern.

UN-Menschenrechtsrat (MRR)

Der 2006 ins Leben gerufene UN-Menschenrechtsrat (MRR) besteht aus 47 Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen. Sie werden nach einem geographischen Proporz für drei Jahre von der UN- Generalversammlung gewählt, mit der Möglichkeit einer einmaligen Wiederwahl. Mitgliedsstaaten des MRR sollen den höchsten menschenrechtlichen Standards genügen. Ein Blick auf Ratsmitglieder wie Burundi, Saudi Arabien oder China lässt allerdings erkennen, dass dieser Anspruch längst nicht erfüllt ist.

Der MRR soll die Menschenrechte weltweit schützen, fördern und stärken und agiert dabei mit den Mitteln der Politik und Diplomatie. Im Verfahren der Universal Periodic Review wird jeder Mitgliedsstaat der Vereinten Nationen alle viereinhalb Jahre überprüft. Nichtstaatliche Akteure können mit eigenen Berichten zur Auswertung beitragen. Unterstützt wird der MRR vom OHCHR.

Die Beteiligung nationaler Menschenrechtsinstitutionen und Nichtregierungsorganisationen (NGOs) gehört zum institutionellen Setting des Rates. NGOs müssen beim UN-Wirtschafts- und Sozialrat akkreditiert sein. Auf Einladung solcher NGOs können Opfer von Menschenrechtsverletzungen dem Rat direkt ihr Anliegen vortragen, in der Hoffnung, eine Mehrheit der Ratsmitglieder möge sich zu ihren Gunsten in einer offiziellen Form äußern. Etwa durch eine Resolution, die die betreffende Regierung zur Änderung ihrer Politik bzw. der Situation bewegen soll.

UN-Forum zu Business and Human Rights

Die Richtlinien zu Unternehmen und Menschenrechten (Guiding Principles on Business and Human Rights) wurden vom MRR im Juni 2011 per Resolution 17/4 angenommen. Dieselbe Resolution schuf das Forum zu Business and Human Rights, das menschenrechtliche Pflichten privater Unternehmen vor allem in Bezug auf unternehmerische Sorgfalt, Entschädigungsleistungen und Zugang zu fairen Streitschlichtungsverfahren ausarbeiten soll. Im Juni 2014 (Resolution 26/9) setzte der Rat zusätzlich eine Arbeitsgruppe ein, die ein völkerrechtsverbindliches Abkommen zu den menschenrechtlichen Pflichten von Transnationalen Konzernen und anderen, international tätigen Unternehmen formulieren soll. Diese Arbeitsgruppe ist umstritten.

UN-Sonderverfahren

Die Sonderverfahren (Special Procedures) sind Teil des MRR. Sie setzen sich aus unabhängigen Expert/innen zusammen und befassen sich thematisch mit Rechten wie Meinungsfreiheit, Verbot von Folter, angemessenes Wohnen oder mit Ländersituationen. Als Einzelpersonen oder Mitglieder einer Arbeitsgruppe analysieren und dokumentieren sie die Lage von Menschenrechten und sprechen Empfehlungen zwecks besserer Umsetzung aus. Bei schwerwiegenden Rechtsverletzungen können sie individuellen Beschwerden nachgehen, ohne dass der inländische Rechtsweg ausgeschöpft sein muss. In dringenden Fällen – bei Drohung von Folter, außergerichtlicher Tötung oder erzwungenem Verschwindenlassen – können sie eine Regierung direkt zu einer konkreten Maßnahme auffordern (urgent appeal). Die Sonderverfahren gelten als eines der effektivsten Instrumente des UN-Systems zum Schutz der Menschenrechte. Entsprechend unbequem sind sie für Regierungen. Einige versuchen, mit Hilfe eines Verhaltenskodex‘ (Code of Conduct) die Expert/innen unter Druck zu setzen.

UN-Hochkommissariat (OHCHR)

Der UN-Hochkommissar für Menschenrechte und das dazu gehörige Amt (Office of the High Commissioner for Human Rights; OHCHR) sind Teil des UN-Generalsekretariats und allein diesem verantwortlich. Das OHCHR wurde im Dezember 1993 von der Generalversammlung beschlossen und 1994 eingerichtet. Es soll alle Menschenrechte in allen Teilen der Welt schützen und fördern, vorbeugende Maßnahmen gegen drohende Verletzungen von Menschenrechten ergreifen, die internationale Zusammenarbeit fördern, innerhalb der Vereinten Nationen Menschenrechte als Querschnittsaufgabe verankern, Regierungen beraten und diese bei der Umsetzung unterstützen. Das OHCHR führt eigene Untersuchungen und Konsultationen durch, organisiert Tagungen und koordiniert Programme der UN. Das OHCHR legt großen Wert auf die Mitarbeit und Beteiligung von zivilgesellschaftlichen Gruppen und unterstützt die Bildung nationaler Menschenrechtsinstitutionen. Die Berichte des OHCHR an den MRR und den Sicherheitsrat spiegeln vornehmlich die Perspektive der Rechteinhaber bzw. Opfer von Menschenrechtsverletzungen wider.

Europäische Gerichtshöfe (EuGH)

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat seinen Sitz in Luxembourg, ist das oberste rechtsprechende Organ der Europäischen Union (EU) und partiell auch für die 2009 in Kraft getretene Europäische Grundrechtecharta zuständig. In Sachen Menschenrechte hat der EuGH Urteile zur Abschiebung, zu Sachdienstleistungen und zur Wohnsitzauflage von Flüchtlingen gesprochen. Einschlägiger ist der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte mit Sitz in Straßburg, der zu Verletzungen der Europäischen Menschenrechtskonvention von 1950 urteilt. Bürger/innen der 47 Mitgliedstaaten des Europarats können eine Klage einreichen, nachdem sie den innerstaatlichen Rechtsweg in zumutbarer Weise ausgeschöpft haben. Die Urteile beider Gerichtshöfe sind für die Staaten der EU bzw. des Europarates bindend.

Theodor Rathgeber ist freiberuflich als wissenschaftlicher Autor, Gutachter für die Themen Menschenrechte, Minderheiten, indigene Völker und entwicklungspolitische Zusammenarbeit tätig und seit 1987 Lehrbeauftragter an der Universität Kassel. Seit 2003 wertet er für das Forum Menschenrechte die Arbeit der UN-Menschenrechtsinstitutionen in Genf aus.