REDD+: Ein verlorenes Jahrzehnt für den internationalen Waldschutz

REDD+: Ein verlorenes Jahrzehnt für den internationalen Waldschutz

REDD+ wurde einst als Instrument angepriesen, mit dem sich schnell und billig Emissionen reduzieren lassen. Diese Vorhersage hat sich nicht erfüllt. Statt dessen steigen weltweit sowohl die Emissionen als auch die Entwaldung.

Abgeholzter Regenwald

Mit wachsendem Klimabewußtsein ist auch der Beitrag der Entwaldung an den globalen Treibhausgasemissionen ins öffentliche Bewußtsein gerückt. Diese Entwicklung zeigt sich nicht zuletzt in der internationalen Waldpolitik, die seit 2005 von REDD+ dominiert wird. Der Ansatz soll Klima- und Waldschutz verbinden, wobei das Kürzel für Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation steht. REDD+ trägt sein wichtigstes Ziel sozusagen im Namen: Emissionen aufgrund von Raubbau am Wald sollen mittels finanzieller Anreize verringert werden. Nur wer nachweisen kann, wie viele Tonnen Kohlenstoff eingespart wurden, und dass die Minderung der Emissionen ohne die REDD-Maßnahme nicht stattgefunden hätte, soll finanzielle Unterstützung erhalten. Im Englischen wird deshalb auch der Begriff results-based payment verwendet: REDD+ Zahlungen werden erst geleistet, nachdem der Nachweis der Emissionsminderung erbracht wurde – zumindest in der Theorie (siehe unten).

Das Konzept wurde seit seiner Einführung stetig erweitert und beinhaltet heute nicht nur die Reduzierung von Treibhausgasemissionen durch vermiedene Entwaldung, sondern auch Emissionsminderung durch Waldschutz, nachhaltige Waldnutzung und Aufforstung. Die Erweiterung um die oben beschriebenen zusätzlichen Maßnahmen drückt das „Plus“ in REDD+ aus. Eine weitere konzeptionelle Verschiebung steckt hinter den englischen Begriffen 'jurisdictional REDD+' und 'landscape REDD+'. Hierbei soll auf Landschaftsebene die Minderung von Emissionen aus der Landwirtschaft mit Waldschutz verbunden werden.

Standen anfangs vom Privatsektor oder internationalen Naturschutzorganisationen finanzierte Einzelprojekte im Mittelpunkt, ist die aktuelle Ausrichtung von REDD+ auf staatliche Verwaltungseinheiten wie Bundesstaaten, Provinzen oder gar ganze Staaten ausgerichtet. Dieser Ansatz soll sicherstellen, dass Entwaldung, die innerhalb eines REDD+-Projekts verhindert wird, nicht lediglich in angrenzende Gebiete gedrängt wird, und damit REDD+ Entwaldung in der Summe nicht tangiert. Die Tendenz hin zu REDD+-Maßnahmen im Rahmen von umfassenden staatlichen Landnutzungskonzepten statt isolierten Einzelmaßnahmen des Privatsektors folgt der gleichen Zielsetzung. Die Ausrichtung auf staatliche Verwaltungseinheiten verschiebt jedoch zwangsläufig den Fokus von REDD+ von privaten auf staatliche Akteure: In REDD+ Programmen, die ganze Verwaltungseinheiten umfassen, spielen staatliche Institutionen eine Schlüsselrolle, während von privaten Akteuren initiierte REDD+-Projekte zur Nebensache werden, die in die staatlichen Programme eingehegt werden.

Diese Verschiebung bringt eine Reihe von Widersprüchen in Bezug auf die ursprünglichen Ziele von REDD+ ans Tageslicht (siehe den Beitrag Marktkonformer Waldschutz für eine Diskussion der Widersprüche im ursprünglichen Ansatz von REDD+).

Rolle des Privatsektors als Finanzierungsquelle von REDD+ überschätzt

Unter Verweis darauf, dass öffentliche Gelder allein nicht ausreichen, um eine Minderung von Entwaldung zu finanzieren, war der finanzielle Beitrag des Privatsektors für Maßnahmen zur Minderung von Entwaldung eines der zentralen Argumente für die Einführung von REDD+.

Diese Erwartung hat sich bisher nicht erfüllt, obwohl REDD+ primär darauf ausgerichtet wurde, den Privatsektor in die Finanzierung von REDD+ einzubinden, sei es als Käufer von Emissionsgutschriften, oder als Investor in REDD+-Maßnahmen. Eine umfassende Studie des renomierten Forschungsinstituts CIFOR belegt, dass seit Einführung von REDD+ etwa 90 Prozent der Finanzierung von REDD+ aus öffentlichen Geldern bestritten wird. Mit der Verschiebung hin zu REDD+-Programmen unter staatlicher Verwaltung verliert das Argument, der Privatsektor sei unabdingbar als Finanzierer von REDD+ weiter an Überzeugungskraft: Ein substantieller finanzieller Beitrag des Privatsektors zu REDD+ Programmen, die von staatlichen Stellen verwaltet und umgesetzt werden, ist unwahrscheinlich, wenn man vom Kauf von Emissionsgutschriften absieht.

Der Handel mit Emissionsgutschriften ist jedoch eines der umstrittensten Elemente von REDD+. Industrieländer argumentieren in Reaktion auf die breite Ablehnung des Handels mit solchen Emissionsgutschriften deshalb vermehrt, dass REDD-Gutschriften nicht unbedingt handelbar sein müssen, sondern lediglich als Nachweis für die erbrachte Reduzierung dienen können. In diesem Fall bleibt jedoch offen, wie private Investoren in die Finanzierung von REDD+-Maßnahmen einbezogen werden sollen. Unbeantwortet lassen Befürworter von REDD+ bisher auch die Frage, was die Verschiebung hin zu REDD+Programmen unter staatlicher Federführung für den Ansatz von REDD+ bedeutet: Eines der zentralen Argumente für die Einführung von REDD+ darin bestand, dass die öffentliche Hand allein nicht über ausreichend finanzielle Mittel verfüge, um dem Raubbau am Wald Einhalt zu gebieten. Entbehrte dieses zu Beginn der REDD+-Debatte zentrale Argument von Beginn an einer fundierten Grundlage? Oder bedeutet eine Verschiebung hin zu REDD+-Programmen unter staatlicher Federführung einen Abschied von Ziel, dass REDD+ ein effektives Instrument gegen den Raubbau am Wald und damit dort erfolgreich sein kann, wo vorherige internationale Ansätze zum Schutz der Tropenwälder gescheitert sind? Was nach mehr als einem Jahrzehnt Erfahrung mit REDD+ bleibt, ist die Feststellung, dass der Beitrag des Privatsektors zur Finanzierung von REDD+ bisher vernachlässigbar gering geblieben ist.

Haben REDD+ Projekte ihren Beitrag zur Emissionsminderung systematisch überschätzt?

Aktuelle REDD+-Programme wie die Forest Carbon Partnership Facility – das zentrale REDD+-Programm der Weltbank – zeigen auch, wie problematisch die Einbettung von Privatsektorprojekten in staatliche REDD+-Programme – und indirekt, wie unglaubwürdig die Berechnung der Emissionsminderung durch REDD+-Projekte - ist. Mehr als zwei Jahre nach dem ursprünglich angekündigten Termin veröffentlichte die Weltbank im Sommer 2018 den Entwurf für einen Kaufvertrag über Emissionsgutschriften mit der Regierung der Demokratischen Republik Kongo. Im Entwurf verpflichtet sich der Carbon Fonds der Forest Carbon Partnership Facility dazu, Emissionsgutschriften im Wert von insgesamt 55 Millionen USD aus dem REDD+-Pilotprogramm der kongolesischen Regierung zu erwerben. Das Pilotprogramm soll in der Provinz Mai Ndombe umgesetzt werden. Nichtregierungsorganisationen stehen dem Pilotprogramm kritisch gegenüber. Zum einen, weil die Weltbank entgegen ihren eigenen Regeln bereit ist, den Kaufvertrag zu unterzeichnen, ehe ein glaubwürdiger und fairer Plan zur Verteilung der Einkünfte aus dem Verkauf von Emissionsgutschriften vorliegt. Zum anderen, weil der Aktionsplan der kongolesischen Regierung insbesondere kleinbäuerliche Landwirtschaft betrifft und die Ursachen großflächiger Entwaldung, etwa durch industriellen Holzeinschlag, unberührt läßt.

Auf einem Teil der Landesfläche unterhält die US-amerikanische Firma Wildlife Works Carbon (WWC) ein REDD+-Projekt, das seit Jahren Emissionsgutschriften im sogenannten freiwilligen Markt für Emissionsgutschriften an Unternehmen und Einzelpersonen verkauft. Da das REDD+-Pilotprogramm der kongolesischen Regierung mit dem Carbon Fonds der Weltbank eine Kohlenstoffbilanzierung auf der gesamten Waldfläche der Provinz Mai Ndombe verlangt, ist eine Einbettung des WWC REDD+-Projekts in das REDD+-Programm der Provinz unumgänglich. Um zu verhindern, dass sich sowohl das Unternehmen als auch die Provinzregerung vermeintliche Emissionsminderung auf der Fläche des WWC REDD+-Projekts gutschreiben, ist etwa ein Abgleich der angeblichen Emissionsminderung durch das Projekt mit den für das gesamte Gebiet der Provinz errechneten Wert erforderlich. Zudem bedarf es eines Buchhaltungsverfahrens, das garantiert, dass für jede Emissionsgutschrift, die das WWC REDD+-Projekt auf dem freiwilligen Markt mit Emissionsgutschriften verkauft, eine Tonne Kohlendioxid aus der Bilanz der Provinzregierung gestrichen wird. Geschieht dies nicht, wird die selbe Emissionsminderung doppelt angerechnet.

Wie weit die Schätzungen der vermeintlichen Emissionsminderung auseinanderliegen, zeigt der folgende Passus aus dem Entwurf des Kaufvertrags zwischen Weltbank und der kongolesischen Regierung: "ein existierendes Projekt - die Wildlife Works Carbon (WWC) Mai Ndombe Naturschutzkonzession - wurde auf der Basis einer Methode für die Berechnung von Referenzwerten für REDD+-Projekte begutachtet, bevor die Verwaltung [der Provinz] ihren eigenen Referenzwert im Rahmen des Emissionsminderungs-Programms festlegte. Um für den Zeitraum des Kaufvertrags (2018-2024) in das REDD+ Programm integriert und für die Leistung [der vermeintlichen Emissionsminderung] belohnt zu werden, musste das WWC-Projekt seinen Referenzwert um 33% reduzieren."

Im brasilianischen Bundesstaat Acre scheiterte die Einbettung von REDD+-Projekten in das REDD+-Programm des Bundesstaates bisher. Um doppelte Anrechnungen zu vermeiden, veranschlagt die Provinzregierung pauschal einen Beitrag von 10 Prozent, den die bisher existierenden vier REDD+-Projekte des Privatsektors zur Emissionsminderung durch Umsetzung von REDD+-Maßnahmen beitragen. Erste Analysen legen nahe, dass dieser Pauschalbetrag eine doppelte Anrechnung von vermeintlicher Emissionsminderung nicht ausschließt, da die existierenden REDD+-Projekte extrem hohe Referenzwerte für die Berechnung ihrer vermeintlichen Emissionsminderung ansetzen.

Ergebnisbasierte Zahlungen auch ohne Nachweis von Emissionsminderung durch reduzierte Entwaldung?

Der Kaufvertrag zwischen Weltbank und der kongolesischen Regierung über den Erwerb von Emissionsgutschriften aus dem REDD+-Pilotprogramm in der Provinz Mai Ndombe verdeutlicht eine weitere Tendenz, die sich auch mit dem Begriff Etikettenschwindel beschreiben läßt: Trotz kostenintensiver Vorbereitungsphase und mehr als USD 40 Millionen für die „Vorbereitung von REDD+“ garantiert der als "ergebnisbasierte Zahlung" vermarktete Kaufvertrag eine Auszahlung 7,2 Millionen USD auch für den Fall, dass die Regierung die vertraglich festgelegte Emissionsminderung nicht nachweisen kann. REDD+ Zahlungen sind demnach auch ohne Nachweis der erbrachten Emissionsminderung möglich. Begründet wird dies u.a mit hohen Fixkosten, etwa für Monitoring und die Kohlenstoffbuchhaltung. Während REDD+-Projekte des Privatsektors diese Fixkosten aus den Einnahmen aus vermeintlich nachgewiesener Emissionsminderung begleichen, benötigen die staatlich verwalteten REDD+-Programme hierfür eine Garantie der Kostenübernahme auch bei fehlendem Nachweis der vertraglich zugesicherten Minderung von Emissionen durch vermiedene Entwaldung. Vielleicht liegt auch hierin ein Grund für die scheinbar weitverbreitete Tendenz bei REDD+-Projekten, die Referenzwerte für Entwaldung im hypothetischen Fall ohne REDD+-Projekt besonders hoch anzusetzen: Auf diese Weise können bei gleichbleibenden Kosten für REDD+-Maßnahmen mehr angeblich vermiedene Emissionen kalkuliert und somit mehr Emissionsgutschriften verkauft werden.

Was bleibt nach zehn Jahren Umsetzung von REDD+?

Studien wie der 2006 veröffentlichte Stern-Review priesen REDD+ als Schnäppchen an, mit dem schnell und billig Emissionen reduziert werden können. Diese Vorhersage hat sich nicht erfüllt. Vielmehr zeigt insbesondere die Erfahrung mit REDD+ in Brasilien, dass Geld allein Waldzerstörung nicht beendet. Die Regierung erzielte weltweit beachtete Erfolge und eine rasche Minderung von Entwaldung in den frühen 2000er Jahren. Zentrale Maßnahmen waren die Stärkung der staatlichen Umweltbehörde, die für die Kontrolle von illegaler Entwaldung zuständig ist, der Einbruch der Weltmarktpreise für die Hauptagrarprodukte Fleisch und Soja sowie eine umfangreiche Ausweisung von indigenen Territorien. Satellitenkarten zeigen eindrücklich die deutlich niedrigere Entwaldungsrate auf demarkierten indigenen Territorien im Vergleich zu nicht demarkiertem Land. REDD+ spielt in Brasilien erst ab ca. 2007 eine Rolle. Zu diesem Zeitpunkt waren die Entwaldungsraten durch Umsetzung der oben genannten Maßnahmen bereits auf das bisher niedrigste Niveau gefallen. Die Entwicklung der Entwaldungsraten seit Einführung von REDD+ in Brasilien verdeutlicht, dass REDD+ als Instrument zur Minderung von Entwaldung versagt hat: In Brasilien hat REDD+ die politische Lobby für und die wirtschaftlichen Interessen an Entwaldung nicht bremsen können. 2017 schnellte die Entwaldung bereits bedenklich in die Höhe, für 2018 wird ein weiterer Anstieg erwartet. Dies gilt auch für den Vorzeige-Bundesstaat Acre. Inwieweit sich dies auf die "ergebnisbasierten" Zahlungen des von der KfW verwalteten REDD Early Movers-Programms mit Acre auswirkt, und welche Schlüsse die Bundesregierung für ihre Unterstützung von REDD+ als vermeintlichem Wald- und Klimaschutzinstrument zieht, bleibt abzuwarten.

Mit Ausnahme des internationalen Flugverkehrs bekundet der Privatsektor nur noch wenig substanzielles Interesse am Kauf von Emissionsgutschriften aus REDD+-Projekten.  Das 2017 von der Internationalen Luftfahrtbehörde ICAO verabschiedete 'Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation', kurz CORSIA, ist die derzeit einzige potenzielle Quelle für signifikante Nachfrage nach REDD+-Gutschriften. Die Nachfrage nach REDD+-Gutschriften von Fluggesellschaften verdeutlicht dabei, warum REDD+ keinen Beitrag zum Klimaschutz leistet, sondern zum Feigenblatt für mehr Freisetzung von fossilen Brennstoffen zu werden droht.

Zu guter Letzt sei daran erinnert, dass sich mit der Verabschiedung des UN-Klimaabkommens von Paris der Kontext, in dem REDD+ umgesetzt wird, grundsätzlich verändert hat. Im Rahmen des Abkommens stehen auch Länder des globalen Südens mit tropischen Wald und hohen Entwaldungsraten in der Pflicht, nationale Kohlenstoffbilanzen vorzulegen und damit nachzuweisen, inwieweit sie ihren in den national festgelegten Beiträgen (NDCs im Englischen) zur globalen Minderung von Emissionen nachgekommen sind.

Um eine doppelte Anrechnung einer Emissionsminderung zu verhindern, wäre ein umfangreiches Register erforderlich. Ohne ein solches Register besteht die Gefahr, dass sich sowohl der Käufer der Gutschrift als auch die nationale Kohlenstoffbilanz des Landes, in dem sich das REDD+-Projekt befindet, die Emissionsminderung gutschreiben. Resultat: Die tatsächlichen Emissionen lägen höher als in den Kohlenstoffbilanzen dargestellt.

Diese grundlegende Veränderung, dass mit Verabschiedung des Klimaabkommens von Paris sowohl Industrieländer als auch Länder des globalen Südens Kohlenstoffbilanzen erstellen, stellt Sinnhaftigkeit von REDD+-Ansätzen in Frage, die auf dem Handel von Emissionsgutschriften aus REDD+-Maßnahmen beruhen.  Industrieländer oder Unternehmen, die REDD-Gutschriften aus Projekten in Ländern des globalen Südens erwerben, müssen selbst weniger Anstrengungen unternehmen, die eigenen Emissionen zu reduzieren. Einsparungen infolge des Waldschutzes würden ihnen zusätzliche Emissionen aus fossilen Brennstoffen erlauben, die das Klima auf Jahrhunderte beeinflussen.

Auch wirtschaftlich ist der Handel mit Emissionsgutschriften für Länder im globalen Süden ein schlechtes Geschäft: Käufer in Industrieländern erhalten beim aktuellen Kaufpreis für eine REDD+-Emissionsgutschrift von USD 5, die den Ausstoß von einer Tonne Kohlendioxid kompensiert, eine vergleichsweise billige Alternative zur Abkehr von der Nutzung fossiler Brennstoffe.  Doch auch in Ländern des globalen Südens reichen USD 5 aus dem Verkauf einer Emissionsgutschrift für die vermeintliche Minderung einer Tonne Kohlendioxid aus vermiedener Entwaldung nicht aus, den Ausstieg aus der Nutzung fossiler Brennstoffe voranzutreiben. So berechnete etwa die indische Organisation CSE einen Mindestpreis von USD 22, um die Kosten für Kleinbauernfamilien auszugleichen, wenn diese traditionelle Brennholznutzung aufgeben, und stattdessen auf die Nutzung von Flüssiggas-oder mit Solarenergie betriebenen energiesparenden Kochern umsteigen.

Weiterführende Literatur:

CIFOR (2013): Global Landscapes Forum Final Report. Bogor.

Grieg-Gran, M. (2006): The Cost of Avoiding Deforestation: Report prepared for the Stern Review of the Economics of Climate Change.

REDD-Monitor (2018): The shambles of the World Bank’s REDD negotiations in the Democratic Republic of Congo.

FDCL (2018): DOSSIER Amazonien: Entwaldung, „Entwicklung“ und Widerstand. Der Kampf um den größten Regenwald der Welt.

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