Vor den Präsidentschaftswahlen in El Salvador 2019

Das wichtigste Novum der Präsidentschaftswahlen in El Salvador ist, dass es derzeit zwei starke Favoriten gibt, von denen einer nicht zu den beiden großen Parteien gehört, die seit 1994 den Konkurrenzkampf um die Macht dominiert haben. Dies ist jedoch nicht unbedingt auf unterschiedliche Politikkonzepte im Hinblick auf Sicherheit, Wirtschaft und Finanzen als die derzeit wichtigsten Politikbereiche zurückzuführen.

Nayib Bukele von der Partei GANA (Großes Bündnis für die Nationale Einheit), einer Abspaltung der ARENA-Partei, hat bis zum 13. Januar als einziger von allen Kandidaten sein Regierungsprogramm vorgestellt, obwohl der Wahlkampf bereits am 2. Oktober 2018 offiziell eröffnet wurde. Die verschiedenen Wahlkampagnen stützten sich bis zum 13. Januar auf allgemeine, abstrakte und inhaltlich kaum unterscheidbare Versprechungen.

Dementsprechend war bisher die persönliche Eignung der Kandidaten das beherrschende Thema in der Debatte.  Wenn Präsidentschaftswahlen sich schon an und für sich durch einen starken Personenbezug auszeichnen und auf die Kandidaten fokussieren, so trugen die schwammigen, einander ähnelnden politischen Programme dieses Mal noch stärker dazu bei, die Wahlkampfbotschaften auf die Kandidaten zuzuschneiden.

Worum geht es dann bei diesen Wahlen? Im vorliegenden Artikel wird dargelegt, dass es um die Konsolidierung eines Trends zu einer Umgestaltung des Parteiengefüges und einer qualitativen Veränderung des politischen Systems geht.

Eine neue Partei drängt in den Zweikampf um die Regierung

Der Kampf um die Kontrolle der Regierung vollzieht sich mit den Wahlen vom 3. Februar zum sechsten Mal seit 1994, dem Jahr der ersten freien Wahlen nach Ende des bewaffneten Konflikts, der von 1981 bis 1992 in El Salvador tobte. Seitdem sind nach Artikel 154 der Staatsverfassung die Bürgerinnen und Bürger des Landes alle fünf Jahre aufgerufen, den Präsidenten und den Vizepräsidenten der Republik zu wählen.

Dreimal wurden seitdem die Kandidaten der Republikanisch-Nationalistischen Allianz (ARENA) gewählt, und zweimal gingen die Bewerber der Front Farabundo Martí zur Nationalen Befreiung (FMLN) als Sieger aus den Wahlen hervor. Um eine Wahl zu gewinnen, muss nach den Bestimmungen der Verfassung mindestens die Hälfte aller gültigen Stimmen plus eine Stimme erreicht werden. Wenn keine Partei bzw. kein Wahlbündnis diesen Schwellenwert erreicht, muss zwischen den beiden Parteien bzw. Bündnissen mit den meisten Stimmen eine Stichwahl stattfinden (Artikel 80, Abs. 2). Dies war 1994 und 2014 der Fall.

Die Verfassung sieht vor, dass Präsidentschafts- und Parlamentswahlen zeitlich nicht zusammenfallen dürfen. Nach Art. 124 wird alle drei Jahre ein neues Parlament gewählt. Seit 1994 haben in El Salvador neun Parlamentswahlen stattgefunden, die letzte am 4. März 2018. Wie aus Tabelle 1 zu entnehmen, vereinigten sowohl bei den Präsidentschafts- als auch bei den Parlamentswahlen für den gesamten Zeitraum 1994-2018 die beiden meistgewählten Parteien (ARENA und FMLN) zusammen im Durchschnitt über 87% bzw. 71% der gültigen Stimmen auf sich. Wenn es bei den Präsidentschaftswahlen 2019 ein Novum gibt, dann besteht es darin, dass nach den Umfragen verschiedener Meinungsforschungsinstitute im vergangenen Jahr eine dieser beiden Parteien von den Spitzenrängen verdrängt werden könnte, und zwar von GANA.

Tabelle 1: Stimmenkonzentration in El Salvador, 1994-2018

Bei all diesen Wahlen war die Wahlbeteiligung niemals hoch, sondern lag bei beiden Abstimmungen mit unter 60% eher im mittleren Bereich (siehe Tabelle 2). Bei den Präsidentschaftswahlen ist sie seit 2004, bei den Parlamentswahlen seit 2006 tendenziell eher rückläufig. Wenn nun 2019 neben den beiden Favoriten erstmals ein weiterer Kandidat antritt, so stellt sich die Frage, ob dieser Abwärtstrend in der Wahlbeteiligung bei den Präsidentschaftswahlen möglicherweise durchbrochen wird.

Die Frage nach der Entwicklung der Wahlbeteiligung ist wichtig, um klären zu können, woher die Wählerstimmen für die Partei GANA kommen werden (GANA stellt sich gemeinsam in einer Allianz mit der Partei Neue Ideen zur Wahl). Ihr gemeinsamer Kandidat, Nayib Bukele, belegt seit über einem Jahr den Spitzenplatz in den Meinungsumfragen. Wenn sich die Wahlbeteiligung positiv entwickelt, wäre daraus zu schließen, dass dieses Bündnis bzw. diese Partei die neuen Wählerstimmen für sich einnehmen konnte.

Bei stagnierender oder sinkender Wahlbeteiligung müsste GANA zum Ausgleich für diejenigen, die nicht zur Wahl gehen, nicht nur neue Wählerinnen und Wähler hinzugewinnen, sondern auch den anderen Parteien Wählerstimmen abnehmen. Danach wäre außerdem zu untersuchen, wie viele ihrer Wählerinnen und Wähler aktive Parteimitglieder bzw. -sympathisant/innen der GANA sind und wie viele eher Nayib Bukele und seiner Partei Neue Ideen nahestehen, die formal nicht zur Wahl antritt, da sie die vom Wahlgesetz vorgeschriebenen Voraussetzungen für eine Eintragung als kandidierende Partei nicht rechtzeitig erfüllt hatte.

Tabelle 2: Wahlbeteiligung in El Salvador, 1994-2018

Wer stellt sich zur Wahl?

Die Parteien, die zu diesen Wahlen antreten, sind mit Ausnahme von GANA und DS (Salvadorianische Demokratie) schon im 20. Jahrhundert entstanden. Diejenigen, die sich zu dem Wahlbündnis „Allianz für ein neues Land“ zusammengeschlossen haben - ARENA, Partei der Nationalen Verständigung (PCN), Christdemokratische Partei (PDC) und DS -, können ideologisch der Rechten zugeordnet werden, während die FMLN als Linkspartei einzustufen ist.

GANA ist eine Abspaltung der ARENA-Partei. Sie trat erstmals 2012 bei Wahlen an, ist in der rechten Mitte anzusiedeln und steht eng mit Antonio Saca in Verbindung. Der wiederum amtierte von 2004 bis 2009 als Staatspräsident für die ARENA und verbüßt derzeit eine Gefängnisstrafe wegen Veruntreuung. Die vierte und kleinste Partei, die sich zum ersten Mal zur Wahl stellt, ist VAMOS. Im Gegensatz zu den anderen Wahlparteien verfügt sie über keine territoriale Struktur und kann ideologisch ebenfalls in der rechten Mitte verortet werden.

Die Kandidaten gingen gemäß dem salvadorianischen Parteiengesetz aus parteiinternen Wahlen hervor, die 2018 stattfanden. Allerdings stellten sich nur bei der ARENA und der FMLN mindestens zwei Vorkandidaten für die Präsidentschaft zur Wahl. Bei GANA und VAMOS gab es jeweils nur einen Kandidaten.

Aus Geschlechterperspektive sticht die Kandidatur von zwei Frauen für das Amt der Vizepräsidentin ins Auge: Eine davon tritt für das von der ARENA angeführte Bündnis an (vorgeschlagen von der PCN), die andere für die FMLN. GANA und VAMOS setzen bei den Präsidentschafts- und Vizepräsidentschaftskandidaten auf Männer.

Die Kandidaten halten Distanz zu ihren Parteien

Aufgrund des Prestigeverlusts der traditionellen politischen Parteien in El Salvador halten die jetzigen Kandidaten nach außen hin eine gewisse Distanz zu ihren Parteien oder präsentieren sich sogar als „unpolitisch“. Carlos Calleja und Carmen Aída Lazo von der „Allianz für ein neues Land“ sind insofern vorbelastet, als ihre Parteien (ARENA bzw. PCN) in der Öffentlichkeit mit Fällen unrechtmäßiger Bereicherung in Verbindung gebracht werden.

Hugo Martínez und Karin Sosa von der FMLN sind nicht unbedingt die Wunschkandidaten der Parteispitze, die bei den Parlaments- und Kommunalwahlen vom März 2018 abgestraft wurde und unter ihren traditionellen Wählern erhebliche Verluste erlitt. Josué Alvarado und Roberto Rivera treten für die neue Partei VAMOS an, die sich selbst als Partei „ohne Vergangenheit“ bezeichnet.

Die GANA-Kandidaten Nayib Bukele und Félix Ulloa unterscheiden sich in ihrem bisherigen Werdegang: Beide kommen aus der Linken, kandidieren jedoch jetzt für eine Partei, die ebenfalls mit Korruptionsfällen in Verbindung gebracht worden ist. Bukele war als damaliges Mitglied der FMLN Bürgermeister von Nuevo Cuscatlán (2012-2015) und San Salvador (2015-2018).

Seine Absicht, bei den Wahlen 2019 als Präsidentschaftskandidat der FMLN anzutreten, stieß seinerzeit in der Parteispitze nicht auf Gegenliebe. Der darauffolgende Streit endete 2017 mit seinem Parteiausschluss. Vor diesem Hintergrund entstand die Partei Neue Ideen. Bukele musste sich jedoch noch auf die Suche nach einer bereits registrierten Partei begeben, um sich als Kandidat eintragen zu können, und so diente ihm GANA schließlich als „Taxipartei“.

Bukeles Trumpf ist seine gelungene Außendarstellung

Die Tatsache, dass die traditionellen Parteien in der Öffentlichkeit in Misskredit geraten sind (insbesondere ARENA und FMLN), dass sie nach weitverbreiteter Meinung lediglich ihre eigenen Interessen verfolgen und die zentralen Probleme der salvadorianischen Bevölkerung seit Jahrzehnten nicht gelöst haben (Unsicherheit, Gewalt und fehlende Möglichkeiten, ein rechtmäßiges, ausreichendes Einkommen für ein menschenwürdiges Leben zu erzielen), haben ein günstiges Klima für den Durchbruch eines starken Kandidaten geschaffen, der diesen Parteien nicht angehört.

Bukele hat diese Stimmung frühzeitig wahrgenommen. Sein Rauswurf aus der FLMN zu seiner Amtszeit als recht populärer Bürgermeister von San Salvador und die einsetzende Modernisierung und Sanierung der Innenstädte von San Salvador und Nuevo Cuscatlán unter seiner Amtsführung boten günstige Bedingungen für ihn, um sich als „anders als immer dieselben“ (einschließlich der ARENA-Partei) zu präsentieren und sein Credo zu predigen: „Das Geld reicht aus, wenn niemand stiehlt“. Sein diskursives Konzept fand schnell Widerhall in breiten Teilen der Gesellschaft, vor allem bei der Jugend, um schließlich zur wichtigsten Bedrohung für die Vormachtstellung von ARENA und FMLN in der Regierungskontrolle zu werden.

Die Nutzung sozialer Netzwerke spielt im politischen Konzept Bukeles eine zentrale Rolle: Als Jungunternehmer mit breiter Erfahrung in der Werbebranche war Bukele während des gesamten Wahlkampfs stets in der Offensive. Im Vergleich zu seiner Präsenz auf Facebook und Twitter trat er nur selten vor Ort und in den traditionellen Massenmedien (Rundfunk, Presse und Fernsehen) auf. Damit erschloss er sich ein jugendliches Publikum, das sich den traditionellen Parteien nicht verbunden fühlt.

Misstrauen der Wähler erfordert transparente Wahlen

Das geringe bzw. nicht vorhandene Vertrauen der Wählerinnen und Wähler in das Oberste Wahlgericht nährt den aufkommenden Betrugsverdacht bei den bevorstehenden Wahlen. Da die Meinungsumfragen den Kandidaten der GANA-Partei hartnäckig als Hauptfavoriten für einen Wahlsieg darstellen, könnte ein gegenteiliges oder abweichendes Wahlergebnis unter den oben angesprochenen Bedingungen des Misstrauens leicht als Verdachtsbestätigung ausgelegt werden. Diese Gefahr könnte schließlich zu (sogar gewaltsamen) Straßenprotesten wie bei den letzten Wahlen in Honduras führen.

Ein für GANA ungünstiges Wahlergebnis müsste allerdings nicht unbedingt mit Wahlbetrug oder einem schlechten Management des Obersten Wahlgerichts erklärt werden. Die bei der Parlamentswahl 2018 ermittelte Stimmenverteilung lässt die Vermutung zu, dass die „Allianz für ein neues Land“ als Wahlbündnis von ARENA, der Partei der Nationalen Verständigung (PCN), der Christdemokratischen Partei (PDC) und der Partei Salvadorianische Demokratie (DS) die Wahlen gewinnen könnte, denn hätten sich diese Parteien 2018 als Bündnis zur Wahl gestellt, läge die Gesamtsumme der für die einzelnen Parteien abgegebenen Stimmen bei über 1,2 Millionen.

Demgegenüber konnten GANA und der Demokratische Wandel (dies war die erste Partei, an die sich Bukele zwecks Eintragung seiner Kandidatur nach seinem Ausschluss aus der FMLN wandte) eine Stimmenanzahl von insgesamt gerade einmal 580.000 auf sich vereinigen. Natürlich könnte es nach ca. einem Jahr bei allen Parteien zu Wählerverschiebungen gekommen sein, was verhindern würde, dass das hier dargestellte mögliche Wahlergebnis tatsächlich eintritt, weicht doch dieses Szenario grundlegend von den Prognosen aus den jüngsten Meinungsumfragen ab.

Selbst wenn es Bukele gelänge, die ca. 190.000 Bürgerinnen und Bürger zu mobilisieren, die ihn bei der Eintragung seiner Partei Neue Ideen unterstützt haben, so läge die Zahl seiner Wählerinnen und Wähler noch immer weit unter dem Abstimmungsergebnis für das Bündnis. Die hier angeführten Zahlen zeigen, dass es eine statistische Grundlage gibt, die sich von den Meinungsumfragen unterscheidet und zu abweichenden Ergebnissen kommt.

Insofern muss die Abwicklung der Wahlen durch das Oberste Wahlgericht und die übrigen Institutionen, die für eine begrenzte Zeit mit dieser Aufgabe betraut sind (insbesondere die lokalen Wahlvorstände), am Wahltag und bei den jeweiligen vorläufigen und endgültigen Auszählungen so transparent wie möglich gestaltet werden.

Das Land befindet sich in einem politischen Zwittersystem

Die Friedensvereinbarungen von 1992 setzten dem seit den 1930er Jahren in El Salvador herrschenden militärischen Autoritarismus ein Ende. Die Optimisten deuteten diesen Wandel als „Übergang zur Demokratie“. Nach dieser Interpretation wäre mit der Umsetzung der Vereinbarungen bereits ein demokratisches System etabliert worden. Von 1992 bis 2018 hätte es demnach eine Phase der Konsolidierung dieses Systems gegeben.

Eine weniger optimistische Interpretation des Umbruchs von 1992 spricht hingegen von einem „Übergang von einem autoritären Regime“, der aus dieser Perspektive zu verschiedenen Entwicklungen führen könnte. Nach Beurteilung der Fakten scheint eher ein politisches Zwittersystem installiert worden zu sein, in dem demokratische und autoritäre Elemente nebeneinander bestehen. Im politischen System El Salvadors finden sich die demokratischen Elemente bei den Zugangsverfahren zu Machtpositionen (institutionelles Wahlgefüge), wohingegen die autoritären Elemente mit der Ausübung dieser Macht in Zusammenhang stehen (aufgrund fehlender bzw. schwacher politischer Kontrollmechanismen).

Bei den Präsidentschaftswahlen 2009 wurde das institutionelle Wahlgefüge auf den Prüfstand gestellt, denn der Sieg der FMLN bedeutete einen echten Wechsel in der Regierungskontrolle. Als die FMLN zur Regierungspartei wurde, kümmerte sie sich von da an mehr ums tägliche Regieren, und dies mit allen praktischen Konsequenzen, denn nun ging es um Bündnisse mit Parteien, die sie in ihrer vorherigen Oppositionsrolle noch kritisiert hatte. Der bis in die 1970er Jahre zurückreichende Demokratisierungsimpuls schien damit seinen Scheitelpunkt erreicht zu haben und begann schwächer zu werden, da es dafür keine treibende politische Kraft mehr gab.

El Salvadors Fortschritte in der Demokratisierung

Von 2009 bis 2018 wurden die demokratisierenden Veränderungen im institutionellen Wahlgefüge und in den Kontrollmechanismen vom Verfassungssenat des Obersten Gerichtshofs fortgeführt. Zu den Neuerungen gehörten die Einführung offener Listen, die Personenwahl, die unabhängigen Kandidaturen und das Panaschieren sowie die Stärkung des zivilgesellschaftlichen Einflusses in den Wahlorganen.

Auch sind hier Änderungen zu nennen, mit denen das Parlament einer Initiative des Verfassungssenats zuvorkam, z.B. die Verabschiedung eines Parteiengesetzes, die Bildung pluralistischer Gemeinderäte, die Billigung eines Gesetzes über den Zugang zu öffentlichen Informationen, die Einführung der wohnsitznahen Stimmabgabe, die Stimmabgabe im Ausland etc. Einige dieser Neuerungen stießen sowohl bei den politischen Parteien als auch in der Legislative auf Ablehnung und führten selbst zwischen Regierungsorganen zu Auseinandersetzungen.

Einige Fortschritte gab es insofern im Bereich der politischen Kontrolle und somit in der Demokratisierung des Systems, da die autoritären Elemente in der Machtausübung zurückgedrängt wurden. Die Initiativen dazu kamen vom (erst kürzlich gegründeten) Institut für den Zugang zu öffentlichen Informationen und von der salvadorianischen Generalstaatsanwaltschaft. Andere Kontrollinstanzen wie der Rechnungshof El Salvadors und das Gericht für Regierungsethik unterstützten diese Bemühungen nicht, und die Rechenschaftslegung nahm eher die Züge einer Werbe- bzw. Marketingkampagne zugunsten der Regierung an.

Ein zurück in den Autoritarismus ist möglich

2018 begann die Neubesetzung der Posten in den Kontrollinstanzen; die Wahl der neuen Richter des Verfassungssenats durch das ebenfalls 2018 neugewählte Parlament verzögerte sich wegen Postenschacherns unter den Parteien um mehr als 100 Tage, und dann kam vor Kurzem noch die Wahl eines neuen Generalstaatsanwalts mit Verbindungen zum Präsidentschaftskandidaten der ARENA-Partei hinzu.

All dies lässt vermuten, dass sich die autoritären Einflüsse möglicherweise gegen die demokratischen Impulse durchsetzen könnten. Eine solche Entwicklung wäre denkbar, wenn ARENA die Präsidentschaftswahlen gewinnt und dazu noch die Kontrollinstanzen bzw. die Rechenschaftslegung dominiert. Oder aber GANA/Neue Ideen geht siegreich aus diesen Wahlen hervor und lehnt jegliche Form von Kontrolle ab, weil sich der neue Präsident in einer institutionell schwachen Position befindet und in der Legislative nicht die notwendige Unterstützung genießt, um seine Agenda voranzutreiben.

Beide Szenarien sind nicht nur rein hypothetischer Natur. Der ARENA-Kandidat dehnte seinen Wahlkampf über den gesetzlich zulässigen Zeitraum hinaus aus, ohne sich um diesen Rechtsverstoß zu scheren. Demgegenüber rief der Kandidat der GANA in öffentlichen Erklärungen seine Anhänger zu Widerstand auf der Straße gegen seine Gegner auf, falls sie ihn als Präsident nicht auf seine Weise regieren lassen oder seine Gesetzesinitiativen blockieren sollten. Zwar manifestierte sich diese Gefahr nicht im Wahlkampf, doch wird sie angesichts der Unsicherheit im Hinblick auf das Wahlergebnis vom 3. Februar umso wahrscheinlicher.

Übersetzung aus dem Spanischen: Beate Engelhardt

Eine erweiterte und aktualisierte Fassung des Beitrages in spanischer Sprache finden Sie auf der Website der Heinrich-Böll-Stiftung San Salvador.