Faktische Mächte – die Übernahme staatlicher Kernfunktionen

Analyse

Eine neue Publikation der Heinrich-Böll-Stiftung analysiert die Einflussnahme faktischer Mächte auf die Demokratien Lateinamerikas.

Handschlag

Die Heinrich-Böll-Stiftung fördert mit ihrer Arbeit die Wahrung der Demokratie, den Schutz der Menschenrechte, Umweltgerechtigkeit und feministische Werte. Mit ihrem starken Engagement für die Demokratie richtet sie ihr Augenmerk auf Kräfte, Strömungen und Phänomene, die diese Demokratie gefährden. Hierzu gehören die organisierte nationale und transnationale Kriminalität und ihre Verflechtungen mit der öffentlichen Macht. Die Idee zu der nun vorliegenden neuen Publikation „Poderes Fácticos – Captura del Estado, redes criminales violencia en América Latina entstand aus der Zusammenarbeit der Auslandsbüros der Heinrich-Böll-Stiftung in Lateinamerika mit Vertreter*innen aus Wissenschaft und Journalismus und Aktivist*innen aus verschiedenen Ländern des Kontinents.

Cover "Poderes fácticos"
Poderes fácticos. Captura del Estado, redes criminales y violencia en América Latina.
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Hintergrund war die Sorge um die zunehmende Aushöhlung demokratischer Grundsätze und den Verfall von Werten und institutionellen Grundlagen der Demokratie. Diese Entwicklung ist sowohl in Lateinamerika als auch in Europa zu beobachten. Faktische Mächte, die den Staat vereinnahmen und für ihre Zwecke benutzen, gibt es in vielen Ländern, in denen die Stiftung tätig ist, so zum Beispiel in Afrika sowie im östlichen und südöstlichen Europa. Die Entstehung von Publikationen zu diesem Thema zeigt, dass insbesondere in Lateinamerika Wissenschaftler*innen und zivilgesellschaftliche Organisationen erkannt haben, wie wichtig es ist, solche Mächte zu dokumentieren, zu analysieren und zu entlarven, um deren verheerende Auswirkungen auf die politische Willensbildung und die Ausübung von Recht und Gesetz einzudämmen.

Staatliche Fragilität als Folge schwacher Gewaltmonopole

Um die Wirkung dieser faktischen Mächte zu beschreiben, wurde der Begriff der staatlichen Fragilität entwickelt, der sowohl für analytische als auch deskriptive und komparative Zwecke benutzt wird. An dieser Stelle möchte ich auf die von Sebastian Ziaja, Jörn Grävingholt und Merle Kreibaum entwickelte Typologie verweisen.[1] Sie erfasst 171 Länder in der Zeit von 2005 bis 2015 und unterscheidet verschiedene Konstellationen staatlicher Fragilität, in denen sich in unterschiedlichen Kombinationen Defizite in drei Kernfunktionen des Staates widerspiegeln: Kontrolle der Gewalt (Autorität), Umsetzungsfähigkeit sowie Bereitstellung öffentlicher Güter (Kapazität) und Legitimität. Jede einzelne Funktion wird anhand verschiedener quantitativ-empirischer Indikatoren gemessen. Ziaja, Grävingholt und Kreibaum arbeiten sechs vorherrschende Konstellationen heraus, die verschiedene Typen von dysfunktionalen Staaten verdeutlichen.

In Bezug auf Lateinamerika fällt auf, dass sich alle Länder dort auf lediglich zwei Konstellationen verteilen: Entweder handelt es sich um Staaten mit Einschränkungen in allen drei oben genannten Funktionen (sie werden deshalb als „semifunktional“ bezeichnet) oder aber um Staaten mit schwachem staatlich garantiertem Gewaltmonopol, obwohl sie demokratisch legitimiert sind und über eine gewisse Fähigkeit verfügen, Infrastrukturen zu erhalten und Politik umzusetzen.

Nach der genannten Typologie ist 2015 lediglich in zwei Ländern eine reibungslose Ausübung der drei Funktionen festzustellen, nämlich in Kanada und Chile (dasselbe gilt für ganz Europa und Australien). Die USA werden wie Argentinien, Peru, Bolivien, Paraguay und Uruguay als semifunktional eingestuft. Es überrascht nicht, dass Mexiko, Kolumbien, Venezuela und Brasilien in die Kategorie der Staaten mit einem schwachen staatlichen Gewaltmonopol eingeordnet werden. Die sozialen Unruhen in Chile 2019 und die zunächst gescheiterte Erarbeitung einer neuen Verfassung illustrieren die Hürden, vor denen wirkliche institutionelle Reformen zur Stärkung der Legitimität stehen. In Afrika überwiegen die dysfunktionalen Staaten mit geringer Umsetzungsfähigkeit und Legitimität, während in Asien (einschließlich Russland und China) die Konstellation geringer Legitimität vorherrscht.

Diese Typologie orientiert sich tendenziell am europäischen Modell der Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft und die genutzten Indikatoren bilden die drei Kernfunktionen teilweise eher annähernd ab, v.a. wegen der nur begrenzt verfügbaren quantitativen Daten. Dennoch bietet sie eine differenzierte konzeptionelle und empirische Grundlage, die erkennen lässt, wie wichtig es ist, die historischen sozioökonomischen Strukturen zu begreifen, die solchen Defiziten zugrunde liegen.

Verflechtung von öffentlicher Macht und kriminellen Netzwerken

In der vorliegenden Publikation verwenden wir die Bezeichnung „faktische Mächte“, um aufzuzeigen, dass die Schwächung der Demokratie nicht nur eine Wirkung von Netzwerken ist, die die demokratischen Institutionen zu ihrem eigenen privaten oder politischen Nutzen untergraben. Der Begriff „Faktische Mächte“ beschreibt ebenso auch die Verflechtung von öffentlicher Macht und kriminellen Netzwerken, die Konstellationen gemeinsamer Partikularinteressen hervorbringt. Solche Interessen stehen oft im Widerspruch zum Gemeinwohl und beeinträchtigen die Handlungsfähigkeit im Sinne demokratischer Mehrheitsinteressen wie beispielsweise den Kampf gegen Armut und Ungleichheit, die Wahrung der Menschenrechte und den Umweltschutz.

Eine der zentralen Schlussfolgerungen aus dieser Publikation ist die Identifizierung von Grauzonen auf institutioneller und rechtlicher Ebene, die das Wirken faktischer Mächte erleichtern. Grauzonen existieren in jedem Rechtsstaat, und sie sind wichtig, um flexibel auf Situationen reagieren zu können, die für die Legislative nicht vorhersehbar sind. Demokratien müssen jedoch für ihr wirksames Funktionieren unbedingt in der Lage sein zu verhindern, dass diese Grauzonen für illegale bzw. unrechtmäßige Zwecke missbraucht werden, d.h. um Partikularinteressen zu bedienen, die sich gegen das Gemeinwohl, die staatliche Politik und das Gesetz richten.

Menschenrechte und Umweltschutz müssen gewahrt werden

Eine weitere wichtige Schlussfolgerung bezieht sich auf die Konzepte zur Analyse, Entlarvung und Bekämpfung der faktischen Mächte. Hier können wir drei Handlungsebenen unterscheiden:

Erstens: Auf nationaler Ebene ist die Arbeit von Vertreter*innen aus Wissenschaft, Staatsanwaltschaft, Journalismus und zivilgesellschaftlichen Organisationen unerlässlich. Diese Arbeit findet Unterstützung – trotz anhaltender autoritärer Tendenzen - in den institutionellen Mechanismen, die nach den Militärdiktaturen in vielen Ländern Lateinamerikas geschaffen wurden, um die Menschenrechte zu wahren und die staatlichen Institutionen zu überwachen. Ebenso wichtig ist die Einrichtung von staatlichen Kommissionen, um Korruption und Straflosigkeit zu bekämpfen und staatliche Verbrechen in autoritären Phasen zu untersuchen. Auch der Interamerikanische Gerichtshof für Menschenrechte bietet Unterstützung sowohl bei lokalen Kämpfen als auch bei der Förderung von Rechtsreformen und deren Umsetzung.

Zweitens: Über die nationale Ebene hinaus kann die regionale Zusammenarbeit - zum Beispiel in Mittelamerika und mit Mexiko, aber auch im Mercosur - Untersuchungen auf nationaler und lokaler Ebene unterstützen.

Drittens: Die internationalen Freihandelsabkommen der Europäischen Union beinhalten oftmals Vorgaben zum Schutz der Menschenrechte und des Gemeinwohls. Bisher hat die Europäische Union diese Demokratieklausel zwar noch nicht angewandt, doch bereitet sie derzeit ein Gesetz vor, das für europäische Unternehmen und ihre internationalen Lieferketten Sozial- und Umweltstandards festlegt. In jedem Fall muss die Europäische Union diese Instrumente auch anwenden, um so deutlich zu machen, dass demokratische Werte wie der Schutz der Menschenrechte sowohl für die heutigen als auch für die künftigen Generationen universelle Werte mit praktischen und konkreten Folgen sind, die wirtschaftlichen oder geostrategischen Partikularinteressen nicht untergeordnet werden dürfen.

Soziale Ungleichheiten begünstigen faktische Mächte

Trotz ihrer frühen Unabhängigkeit von europäischen Kolonialmächten und ihrer vergleichsweise langen demokratischen Tradition sind die lateinamerikanischen Gesellschaften nach wie vor von tiefgreifenden Ungleichheiten geprägt, die die Glaubwürdigkeit der institutionellen Strukturen in Lateinamerika in Frage stellen und die Existenz faktischer Mächte begünstigen. Wie die Analyse der vorliegenden Publikation belegt, sind beide Phänomene miteinander verwoben: Die autoritären, gewalttätigen Traditionen der lateinamerikanischen Demokratien sind entscheidende Faktoren für die Prozesse der Vereinnahmung des Staates bzw. der staatlichen Mithilfe. Die Staatsmodernisierung und die seit den 1980er Jahren verabschiedeten liberalen Wirtschaftsreformen haben nicht zu einer Öffnung der traditionellen Gesellschaften hin zu einer echten und umfassenden sozialen, wirtschaftlichen, politischen und kulturellen Teilhabe geführt. Voraussetzung hierfür wäre auch eine Beschneidung des Einflusses der wirtschaftlichen und politischen Eliten. Die demokratischen Institutionen sind demzufolge nicht genügend gefestigt und in der Gesellschaft nicht ausreichend verankert, um die Gleichheit von Rechten und Chancen, den Zugang zu öffentlichen Dienstleistungen und Gütern, den Schutz von Minderheiten und diskriminierten Gruppen und eine gerechtere Einkommensverteilung fördern zu können. Da die faktischen Mächte neben den demokratischen Institutionen bestehen und diese für sich nutzen, verlieren die Versprechungen solcher Institutionen an Glaubwürdigkeit, und in ihrer Schutzlosigkeit und Resignation geben sich die Menschen mit ihrer Teilhabe an den überaus dürftigen Chancen zufrieden, die ihnen die kriminellen Netzwerke als kleineres Übel bieten.  

Dies ist besorgniserregend, denn die sozialen Konflikte werden immer gewalttätiger und häufiger, und gleichzeitig nehmen die politische Gleichgültigkeit bzw. die Bereitschaft zu, für Kandidaten zu stimmen, die sich als Alternative präsentieren und den Rechtsstaat ebenso wie die demokratischen Normen selbst offen in Frage stellen. Dies deutet darauf hin, dass sich das Modell der eingeschränkten Teilhabe überlebt hat und nicht in der Lage ist, Lösungen für die großen gesellschaftlichen Herausforderungen zu formulieren und umzusetzen.

Mit der vorliegenden Publikation wollen wir einen Beitrag zur Debatte über die Frage leisten, wie institutionelle, politische und soziale Lernprozesse als unabdingbare Voraussetzung für jede Demokratie gestärkt werden können - sei es nun in Lateinamerika oder in Europa - und wie damit die Arbeit von Vertreterinnen und Vertretern aus Wissenschaft, Journalismus, zivilgesellschaftlichen Organisationen sowie aus Politik und Justiz, die sich für Demokratie und Menschenrechte einsetzen, unterstützt werden kann.

Imme Scholz
Vorstand der Heinrich-Böll-Stiftung
 


Übersetzung aus dem Spanischen: Beate Engelhardt
 


Quellenangaben:

  • Heinrich-Böll-Stiftung / Regine Schöneberg (Hrsg.), 2013. Transnational Organized Crime. Analyses of a Global Challenge to Democracy, Bielefeld: transcript Verlag
  • Günther Maihold, Ricardo Córdova Macías, 2014. Violencia, delincuencia y seguridad pública en América Latina, México DF: Cátedra Humboldt
  • Sebastian Ziaja, Jörn Grävingholt, Merle Kreibaum. 2019. Constellations of Fragility: an Empirical Typology of States. in: Studies in Comparative International Development (2019) 54:299–321
    https://doi.org/10.1007/s12116-019-09284-3 (frei zugänglich)

 


[1]Ziaja, Grävingholt und Kreibaum entwickelten diese Typologie am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE), in dem ich fast 30 Jahre tätig war, bevor ich die Leitung der Heinrich-Böll-Stiftung übernahm. Das DIE ist heute unter dem neuen Namen IDOS bekannt (German Institute of Development and Sustainability).